C河务局内部控制优化策略研究 (3).docx

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1、分类号： 密 级： UDC: 单位代码： 10078 华北水利水电大学专业硕士学位论文C河务局内部控制优化策略研究RESEARCH ON OPTIMIZATION STRATEGY OF INTERNAL CONTROL OF C AFFAIRS BUREAU 研 究 生 姓 名： 李杰 指导教师： 专业名称： 会计硕士 所 在 学 院： 经济与管理学院 2021年 1 月独立完成与诚信声明本人郑重声明：所提交的学位论文，是本人在指导教师的指导下，独立进行研究工作所取得的研究成果并撰写完成的。没有剽窃、抄袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为。文中除已经标注引用的内容外，本学位论文中不包含其他人

2、或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得华北水利水电大学或其它教育机构的学位或证书所使用过的材料。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确的说明并表示了谢意。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。学位论文作者签名： 保证人（导师）签名： 签字日期： 签字日期：学位论文版权使用授权书本人完全了解华北水利水电大学有关保管、使用学位论文的规定。特授权华北水利水电大学可以将学位论文的全部或部分内容公开和编入有关数据库提供检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段复制、保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机构送交论文原件或复印件和电子文档。（涉密的学位论文在解密后应

3、遵守此规定）学位论文作者签名： 导师签名：签字日期： 签字日期：华北水利水电大学硕士学位论文C河务局内部控制优化策略研究摘 要近年来,在中国财政管理制度改革的推动下,行政事业单位作为公共管理与服务的职能部门，管理着大量的财政性资金和国有资产，其防范财务风险、确保资金资产安全完整已经成为了社会关注的焦点，这就客观上要求我们建立和完善自己的内部控制体系。国务院、财政部等部门相继发布了一系列的法律法规和政策文件，这在一定程度上为内部控制建设指明了方向。但由于我国内部控制起步较晚，实践经验不足，内部控制建设对我们来说是一项长期而艰巨的任务。伴随着水利行业作为中国战略型行业和基础设施补短板重要领域，其对

4、国民经济发展、有效拉动投资、稳定经济增长起着重要作用，C河务局作为一个基层水利事业单位，完善的内部控制体系对安全、高效使用水利资金有着重要的理论和现实意义。本文选取C河务局进行案例分析，对其内部控制进行研究。本文首先阐述内部控制的研究背景、国内外研究现状并全面梳理了内部控制相关基础理论，这为本文提供了理论指导。其次，结合C河务局近三年上报的内部控制报告，阐述C河务局在内部控制建设与实施过程中单位层面和业务层面现状。再者，本文结合COSO 框架从控制环境、风险评估、信息与沟通、控制活动、内部监督五个方面设计问卷，根据问卷调查结果深入剖析存在的问题和原因。最后，针对存在的问题提出优化和改进内部控制

5、的措施，以提高C河务局决策和财务管理水平，推动各项工作扎实有序开展。本文希望通过对此案例的研究，能够对其他水利事业单位今后的内部控制体系建设起到良好的推动作用。关键词：水利事业单位，内部控制，优化策略RESEARCH ON OPTIMIZATION STRATEGY OF INTERNAL CONTROL OF C AFFAIRS BUREAU ABSTRACTIn recent years, under the impetus of the reform of Chinas financial management system, administrative institutions, a

6、s functional departments of public management and services, manage a large number of fiscal funds and state-owned assets. Preventing financial risks and ensuring the safety and integrity of financial assets has become a society The focus of attention, which objectively requires us to establish and i

7、mprove our own internal control system. The State Council, the Ministry of Finance and other departments have successively issued a series of laws, regulations and policy documents, which to a certain extent pointed out the direction for the construction of internal control. However, due to the late

8、 start of my countrys internal control and lack of practical experience, the construction of internal control is a long-term and arduous task for us. With the water conservancy industry as an important field for Chinas strategic industry and infrastructure to make up for shortcomings, it plays an im

9、portant role in the development of the national economy, effectively stimulating investment, and stabilizing economic growth. As a grassroots water conservancy institution, the C River Affairs Bureau has a sound internal The control system has important theoretical and practical significance for the

10、 safe and efficient use of water conservancy funds.This article selects the C River Affairs Bureau to conduct a case analysis and study its internal control. This article first elaborates the research background of internal control, the research status at home and abroad and comprehensively combs th

11、e basic theories of internal control, which provides theoretical guidance for this article. Secondly, combined with the internal control reports submitted by the C River Affairs Bureau in the past three years, it elaborates the status of the C River Affairs Bureau at the unit level and business leve

12、l in the process of internal control construction and implementation. Furthermore, this article combines the COSO framework to design a questionnaire from five aspects: control environment, risk assessment, information and communication, control activities, and internal supervision, and analyzes the

13、 existing problems and reasons based on the results of the questionnaire. Finally, in response to the existing problems, measures to optimize and improve internal control are proposed to improve the decision-making and financial management level of the C River Affairs Bureau, and promote the solid a

14、nd orderly development of various tasks.This article hopes that through the study of this case, it can play a good role in promoting the construction of the internal control system of other water conservancy institutions in the future.KEY WORDS: Water conservancy institution; Internal control; Optim

15、ization strategyIII目录目 录摘 要IABSTRACTII1 绪论91.1 研究背景和意义91.1.1 研究的背景91.1.2 研究的意义91.2 国内外研究现状101.2.1 国内研究现状101.2.2 国外研究现状111.3 研究目的、内容及方法121.3.1 研究目的121.3.2 研究内容121.3.3 研究方法131.4 本文的主要创新点及不足141.4.1 本文的主要创新点141.4.2 本文的不足142 相关理论基础及概念152.1 行政事业单位内部控制相关理论152.1.1 内部控制理论COSO内部控制框架152.1.2 委托代理理论一公共受托责任162.1.

16、3 新公共管理理论162.2 行政事业单位内部控制相关概念及发展历程172.2.1 事业单位概念172.2.2 行政事业单位内部控制发展172.2.3 行政事业单位内部控制涵义173 C河务局内部控制现状193.1 C河务局基本情况193.1.1 主要职能193.1.2 机构情况193.1.3 人员编制情况及岗位设置193.2 单位层面内部控制现状203.2.1 内部控制工作建设与实施不完善203.2.2 权力运行制衡机制较为健全223.2.3 内部控制制度体系较为完备223.2.4 不相容岗位与职责不能完全得到有效分离233.2.5 未建立内部控制管理信息系统243.3 业务层面内部控制现状

17、253.3.1 预算管理253.3.2 收支业务管理263.3.3 政府采购管理283.3.4 资产管理283.3.5 合同业务管理294 C河务局内部控制存在的问题及原因分析304.1 C河务局内部控制调查问卷304.1.1 问卷调查基本情况304.1.2 调查结果304.1.3 样本信度与效度检验314.2 C河务局内部控制存在的问题-基于问卷调查结果334.2.1 内部控制环境需要优化334.2.2 风险评估体系需要加强344.2.3 控制活动存在漏洞344.2.4 信息与沟通不畅通354.2.5 监督体系不健全354.3 C河务局内部控制存在问题的原因分析364.3.1 内部控制环境薄

18、弱364.3.2 风险防范意识不强，缺失风险评估程序374.3.3 财务管理不规范374.3.4 信息系统未实现全覆盖，沟通渠道不畅404.3.5 评价机构不健全，监督收效甚微415 C河务局内部控制优化对策及建议425.1 构建良好的内控环境425.1.1 树立良好的单位文化425.1.2 完善关键岗位责任制和轮岗制度425.1.3 构建有效的激励约束机制425.2 增强风险防范意识，建立预警和评估机制425.3 优化财务管理体系435.3.1 健全预算管理体系435.3.2 完善制度，依法依规进行会计核算445.3.3 完善政府采购管理455.3.4 夯实资产，强化责任465.3.5 重视

19、合同管理，规范合同流转465.4 搭建业财融合信息平台，加强沟通交流475.5 完善内部和外部监督，形成多方监管476 总结48致 谢49参考文献50附 录5317华北水利水电大学硕士学位论文1 绪论1.1 研究背景和意义1.1.1 研究的背景在中国市场经济快速崛起、经济环境日益复杂的的新形势下，行政事业单位面临着各种各样的风险，包括公信力丧失的风险、权力失控风险、不作为的风险、贪污腐败的风险、效率低下的风险等，这些风险背后容易产生违法乱纪现象。十八大以来，反腐倡廉工作如火如荼地进行。十八届四中全会上第一次从国家的层面提出“强化内部流程控制，防止权力泛滥”，这就预示着单位内部控制，将作为依法治

20、国的重要举措之一。十八届中央纪委六次全会立足全面从严治党，将政府系统反腐倡廉工作推向深入。因此我们必须要完善政府内部控制体系，把权利关进制度的笼子里。近年来，习近平总书记调研黄河开发治理，并发表了“314”“918”“103”等重要讲话精神，将黄河流域生态保护和高质量上升为重大国家战略，为黄河治理保护带来新的机遇的同时意味着黄河流域高质量发展进入到了新的阶段。习近平总书记对保护黄河提出的一系列要求，让黄河流域的发展成为了社会关注的焦点。在这样的背景下，水利部要求强化资金监管，保障四个安全，推进对基层预算单位的监督，确保水利资金使用更加规范化、安全化及高效率，加大从源头上防范和治理腐败力度。C河

21、务局作为水利部下属的一个事业单位，为了更有效地服务于社会事务，树立良好的黄河形象，从源头上防范风险、防治腐败，促进单位健康发展，需要加强单位的内控建设。把水利资金花在刀刃上，用到紧要处，控出成效来，才能从根本上有效降低财务风险，提高管理的效率，促进单位高质量发展，让黄河真正成为造福人民的幸福河。1.1.2 研究的意义1.理论意义我国行政事业单位内部控制研究与实践起步较晚。2012年出台了行政事业单位内部控制规范指引，然而该规范指引理论性较强，并且是针对整个行政事业单位制定的，框架概念比较粗，并没有结合具体单位的特点对内控工作给予明确的指示和规范，对于不同行业、不同部门的指导是有限的，其内部控制

22、理论体系尚不成熟，以案例为例进行深入研究分析单位内部控制问题的研究较少，特别是针对水利事业单位。通过对C河务局内部控制现状进行实证分析，对其经济业务活动流程全过程进行梳理，采取有效措施加以控制，为未来学术研究提供了真实资料和理论基础。2.实践意义本文通过调查研究C河务局内部控制现状，深入剖析C河务局在贯彻落实行政事业单位内部控制规范时存在问题，利用COSO框架分析问题背后的原因，为C河务局内部管理水平的提高提出切实可行的建议，帮助C河务局加强其内部控制建设。同时为基层水利事业单位财务内部控制研究提供参考。事业单位财务内部控制是中国特色的重大任务要求，国外文献很少，而目前国内的研究大多局限于企业

23、的COSO 模型下的内部控制范畴，针对具体、详细的基层水利事业单位的内控视角研究少之又少。本文的基础案例分析，对后续学者及相关单位进行相关问题的研究有一定的实用价值。1.2 国内外研究现状1.2.1 国内研究现状虽然我国行政事业单位内部控制起步发展较晚，但是近十年来内部控制研究已悄然兴起，如雨后春笋般层出不穷。我国有大量的学者对行政事业单位的财务内部控制进行了研究。1.借鉴国外行政事业单位内部控制的研究李培根（2003）9提出单位预算控制的关键所在是要有健全的审计监督机制。国外的审计监督机构相对独立，比如欧盟国家及美国等国家就充分发挥审计机关的作用，对立法机关负责。秦荣生（2009）10在企业

24、风险管理框架的基础做了进一步的研究，系统地论述了以风险管理为出发点和立足点的内部控制和审计制度。施灵巧（2011）11从政府部门自我评估的必要性和可行性等角度出发，论述了行政事业单位内部控制体系自我评价应当包含的具体内容和体系建设步骤，并提出来相应的建议。刘永泽和况玉书（2015）12通过对比美国审计总署在过去三个不同时期所颁布的联邦政府内部控制准则，结合我国内部控制发展的实际情况，对于我国内部控制准则的制定，从准则的制定主体、人的影响因素、目标的定位、内部控制要素以及原则等方面提出了建议。2.行政事业单位内部控制理论构建的研究田利军和刘光才(2008)从内部控制五要素出发选取指标，采用因子分

25、析法对指标进行研究分析。时军(2012)13基于公司视角选取指标构建评价体系，通过多因素加权分析法计算内部控制评价结果。王德敏（2012）14从岗位责任、授权审批、预算管理、操作规范和业务流程等五方面对行政事业单位的各种工作进行了规范性的设计，构建控制内控+控制目标+控制制度+控制流程四体一化的管理内容框架，对事业单位内部控制的发展提供了有力的依据和指导。吴金邦（2014）15通过研究我国事业单位的特征，对我国事业单位会计内部出现的法规规范不严格、监督监管不全面进行了总结并从实际情况出发表达了个人的观点。姜黎（2017）16以内部控制五要素为基础，引入了层次分析法，最终建立了三级评价指标体系，

26、并且初步实现模糊综合评价模型。3.行政事业单位内部控制存在的问题及建议奚彩云（2009）17论述了事业单位在内部控制工作方面显示出来的诸多不足，主要有：内部控制方面的制度不完善、制度执行的不彻底、预算的使用与管控不准确、在内部的审计上面没有足够的重视，内部控制意识及外部监管都存在着普遍的问题。孙小瞻（2018）18认为，我国行政事业单位内部控制建设中存在的问题主要体现在如下几方面：内控意识薄弱、内控制度不健全、关键岗位责任落实不到位、关键岗位人员配备不合理、会计人员专业能力不足、内部控制建设仅局限于财务、纪检等部门内部、内部控制评价与监督不够等。1.2.2 国外研究现状1.内部控制理论研究从全

27、球范围看，美国较早关注政府内部控制，也是当今政府内部控制相对健全、完善的国家。1950年出台了会计与审计法案，首次提出联邦政府必须建立完善的内部控制体系，以确保完善联邦政府的内部管理。1982年，根据联邦管理者财务诚信法案（FMFIA）的要求，美国会计总署开始为政府制定内部控制标准，于1983年颁布了联邦政府内部控制标准，而之前的1981年，OMB也发布了联邦政府内部控制标准，这两个文件大大推动了政府内控标准的不断完善，继而为完善美国的内部控制有很大的促进作用。1992 年，美国反欺诈性财务报告委员会（COSO）提交的研究报告内部控制整体框架，就提到了要建立包含了对内外部环境的控制、对风险的识

28、别和监测、针对措施的制定和执行、信息共享平台的有效运用、对控制活动的跟踪评价五个要素的内部体系。191999年11月，借鉴COSO内控框架，美国审计总署将联邦政府内部控制标准修改为“五要素”结构，并沿用至今。除了美国之外，芬兰格外重视政府政府内部控制，发布的中央政府预算法案明确要求政府部门要建立内部控制，对行政管理活动进约束。2005年，还成立了内部控制和风险管理委员会，积极推进内部控制建设。2.内部控制建设必要性研究Dirsmith M W（1983）20以政府为研究对象，发现其内部会计资源不充足会导致政府内部控制产生缺陷，并呼吁大家重视其内部会计控制问题，从此内部会计控制被提上日程。Kid

29、era D J和 Fletcher S M（1991）21指出，“经过对美国所有州的内部控制调查后，发现建立内部控制程序的州达到28%，他们的结构基本相似，构成要素基本相同，有力地支持了政府管理活动”。Cox等(1993)22的研究中验证了内部控制对于单位的重要性，他们指出如果能够证明内部控制在某个单位中实施是具有有效性的，那么相关的政府官员就会在财务报表中提供一些有效的报告和管理信息。Kraines和Judith23(1999)提到由于一些政府认为公民应对政府面临的风险负责，导致这些政府不能或者无法积极高效地实施内部控制制度，也缺乏积极有效地实施内部控制系统的能力。这也从另一个角度证实了一个

30、良好的内部控制体系是对政府具有非常积极影响的。Korac（2013）24年指出现在政府在公共管理的问题上，更多的关注出现问题，谁来负责，谁来解决，这种管理水平的提高，得益于内部控制理念的渗入。3.内部控制建议方面的研究Friedberg等25（2001）详细介绍了美国地方政府将内部审计运用于相关领域的具体情况。认为内部审计能够促进政府及时有效地提供公共服务，并且保障政府问责机制的良好运行。Johnson G F（2014）26针对政府提出了自我审计的观点，发明了一些自我审计工具，例如通过让员工回答问卷，进行自我审计，这样可以防止常见的计划错误，有助于开展内部控制工作。Deloach J（201

31、5）27认为独立的内部审计委员会和专业的财务人员，都可以在各自的职责范围内发现内部控制体系中的存在的缺陷和不足，发挥内部控制评价的作用。Vay S M（2017）28认为只有充分地发挥内部审计师的职能和作用，才能实现内部控制评价的最终目的，就是把披露的风险控制在可接受的水平。1.3 研究目的、内容及方法1.3.1 研究目的为了研究C河务局内部控制体系建设情况，通过调查问卷和实地查看等方式进行分析，总结内部控制中所存在的问题，并通过问题分析原因提出相应的改善措施，最终完成对C河务局内部控制问题的优化。全文以C河务局基层水利事业单位为主，以点破面，为改善我国现阶段水利事业单位的内部控制现状提供一定

32、的理论参考。通过梳理C河务局经济业务活动流程，找出风险点，通过建立完善的制度和程序，一方面提高单位整体防范风险的意识，另一方面防止工作失误和违规违纪问题发生，提高管理财政资金水平，最终提高整个国家公共资源分配过程的公平合理性、使用过程的有效性和使用的效果性。1.3.2 研究内容在本文研究中，以行政事业单位内部控制规范(试行)结合COSO框架为理论基石，根据问卷调查和实地查看C河务局的内部控制报告为基础，深入挖掘、不断探究C河务局内部控制存在问题，剖析造成原因，依据C河务局的实际情况以及其内部控制发展要求，提出对完善C河务局内部控制体系的建设性意见。本文的研究内容具体如下：第一章：绪论。通过查找

33、资料，梳理国内外文献对内部控制的研究，确立了本文的研究背景及意义。借鉴该理论研究，确立本文的研究方向和内容，构建本文的研究框架和研究思路，并阐述案例分析过程中用到的研究方法。 第二章：理论基础及相关概念。本章首先对于内部控制的定义及发展进行了详细的介绍，其次，根据我国国情，结合行政事业单位内部控制规范和COSO框架定义了行政事业单位内部控制基本内涵，包括定义、目标、原则、五要素等内容，为下文内部控制案例研究做好理论铺垫。第三章：C河务局内部控制现状。本章从近三年上报的内部控制报告分析单位层面控制建设情况，具体从内部控制工作建设与实施、权力运行制衡机制建立、内部控制制度完备情况、不相容岗位与职责

34、分离情况、内部控制管理信息系统情况五个方面探讨，业务层面从单位的管理制度、业务流程等途径获取的资料入手，阐述C河务局预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理及合同管理五个方面。第四章：C河务局内部控制存在的问题及原因分析。本章结合COSO五要素设计问卷调查指标，运用SPSS 22.0对调查结果进行统计。基于问卷调查结果，从内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五个维度分析C河务局内部控制存在的问题，并有针对性的查找原因。第五章：C河务局内部控制优化策略。本章结合C河务局这一案例，根据第四章存在的问题及原因有针对性地提出改善C河务局内部控制的措施。第六章：总结。阐述本文的研究结论。

35、1.3.3 研究方法1. 文献分析研究法通过查阅图书馆相关书籍、权威期刊、知网、C河务局内部制度就流程等资料，搜集各种有关行政事业单位内部控制的国外以及国内文献，为深入研究C河务局内部控制提供理论基础。借鉴部分单位成功经验，将其适用C河务局的内容精简提炼出来，为研究提供可参考的资料。2. 案例分析研究法围绕C河务局内部控制现状，深入分析，得出其内部控制建设中存在问题及原因，通过查阅资料、请教等方式，结合C河务局实际情况提出了科学可行的解决对策与措施。通过帮助C河务局个案的改进，希望对类似的水利事业单位内部控制建设也能起到一定的借鉴作用。3. 问卷调查法提前设计好调查问卷，在此基础上开展调查，并

36、对问卷结果运行数据分析进行实际的梳理与分析，对相关人员进行了解情况，使实际的研究拥有坚实的数据基础。1.4 本文的主要创新点及不足1.4.1 本文的主要创新点一是合理设置个性化的评价指标体系。规范里大多是理论性研究，没有细化各项指标，本文在COSO五要素、行政事业单位内部评价规范（试行）的基础上，结合案例单位的特点和有关内控制度资料，经归纳总结，设计具有个性化的评价指标，构建水利事业单位内部评价指标体系。为保证指标设置的科学性、合理性，通过效度、信度分析，剔除不合理的指标。二是为我国基层水利事业单位内部控制研究提供参考价值。现有的文献关于基层水利事业单位的内控案例研究较少，理论性较强，很少基于

37、单位的实际情况。本文在理论分析的基础上以具体单位为案例，通过本文的研究，可以进一步丰富我国行政事业单位内部控制研究的实际案例资源。1.4.2 本文的不足笔者虽然就职于基层水利事业单位，因为经验不足，设置的指标体系可能不够完整、全面，分析问题时仍存在一定的局限性。同时受单位性质影响，有关行政事业单位内部控制数据披露较少，导致对C河务局的实地调研结果可能并未全面反映出所存在的问题。再加上查阅国内外有关政府内部控制资料不足，学术能力有限，导致研究分析不深入，优化方案不是很完善。因此，本文分析角度和深度未必成熟，还需在今后的实际工作中尽可能总结归纳，不断补充完善。2 相关理论基础及概念2.1 行政事业

38、单位内部控制相关理论2.1.1 内部控制理论COSO内部控制框架内部控制要素是行政事业单位内部控制建设的具体内容。美国审计总署(GAO)认为政府内部控制要素包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督五个要素，这五个要素基本与COSO内部控制框架的内部控制五要素相一致，如下图所示： 图2-1内部控制整体框架阶段图Figure 2-1 Phase Diagram of the Overall Framework of Internal Control由于我国行政事业单位内部控制规范(试行)并没有具体规定，本文将以这五要素为基础展开论述。控制环境。单位面临的环境分为内部环境和外部环境，外

39、部环境往往不可控，本文主要针对内部环境进行分析。内部环境是内部控制工作开展的基础环境，主要包括组织架构设置、议事决策机制、不相容职位相分离、关键岗位责任制、人力资源政策和单位文化等方面内容。组织架构、决策机制和岗位设置在内部控制建设过程中处于起点和依据地位。单位领导的重视程度是行政事业单位内部控制建设能否有效开展的前提。组织架构主要内容是单位机构设置及权责分配情况，在内部环境中处于基础性地位。通过在组织决策、执行和监督权力设计及运行过程中有效嵌入制衡性要求，并细化落实到具体岗位职责分工，从而在满足相互监督要求的同时有效兼顾效率要求。风险评估。风险评估是指单位根据设定的目标，系统的收集相关信息，

40、结合单位情况识别处存在的风险，据此运用合理的方法分析风险发生的概率和对实现目标的影响程度，并有针对性的采取措施进行应对。行政事业单位所面临的风险按照管理层级来说，主要来自于两个方面单位层面和业务层面。单位层面的风险是整体性的风险，影响范围广，严重的会造成国家资源损失、公信力下降。例如：组织架构设置不科学、信息沟通不畅、体制不合理等。业务层面可能来自于预算编制和执行、资产管理、采购业务的规范性、合同管理等，这些风险往往渗透于单位的具体业务中。控制活动。控制活动主要包括授权审批，预算控制，财产保护控制和职责分离控制。授权审批制度为了将经济活动控制在可以掌控范围之内，明确责任追究。单位管理过程中，权

41、利不能过于集中，否则容易造成效率低下，要体现分权和授权。预算控制是指单位开展各项经济活动是以批复的预算为基础，本质是一种计划预算。财产保护控制要从资产价值和资产实物两方面管理，最终确保资产安全完整。职责分离是一种典型的会计控制方法，遵循职责不相容分离原则，实现合理的分工。信息与沟通。内部控制其他要素的实施要以信息与沟通为桥梁，将收集到的信息通过有效的渠道进行横向、纵向沟通体系，是实施内部控制的重要基础因素。一方面，利用内部信息与沟通的结果，采取信息化手段，促进内部控制体系建设常态化。另一方面，在外部信息与沟通方面，要尤为关注内部控制的信息披露问题。内部监督。内部监督是单位对建立和实施内部控制的

42、情况进行监督检查，保证内部控制的有效性。监督分为内部监督与外部监督。单位应该设立内部审计部门或者专职审计人员，对于不满足设立条件的，可以制定部门或者岗位作为监督主体，定期不定期地对单位内部控制执行情况进行检查，对检查中出现的问题要向相关负责人汇报并要求相关部门整改，以确保内部控制的有效运作。内部监督通常至少每年开展一次。内部控制的外部监督是指单位外部的有关部门进行的监督检查，主要是由财政部门和审计部门进行，同时也要充分发挥纪检监察部门的作用。2.1.2 委托代理理论一公共受托责任公共受托责任理论是委托代理理论的重要形态之一，其认为政府的权利来自于人民，拥有了权利就可以开展公共管理、提供公共服务

43、，同时还可以征税并管理使用财政资金。在经营和管理过程中，政府也需要承担一定的责任和义务，即保证行政管理活动是符合人民的利益和法律规定，同时要管好、用好财政资金，并全面、真实、准确地对各类公共资源实际管理效果进行报告。正是政府和社会公众委托关系的存在，促使了政府所需要承担的公共受托责任产生。政府部门内化：有国家全部提供资金的全供事业单位，有国家按比例拨款的差额拨款事业单位，还有一部门国家不保障的自收自支事业单位。三是管理观念不用。西方行政事业单位工作预算意识比较强，绩效管理比较规范，目标设置明确。而中国目前行政事业单位管理过程中更注重的法规规定和上级指示，预算执行和绩效评价约束刚性不够。工作中有

44、很多预算外支出，绩效管理还有待提升。2.1.3 新公共管理理论新公共管理理论下政府不仅仅局限于履行公共资源取得、使用和管理过程中的合规性的受托责任，更加关心公共服务效率、效果和质量34，即履行公共资源使用和管理绩效性的受托责任。新公共管理要求引入企业的经营管理理念，为此企业部门的内部控制理念被引用到政府部门中，以强化对政府机构的监督，进而促进财政预算信息的公开与透明。2.2 行政事业单位内部控制相关概念及发展历程2.2.1 事业单位概念事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。一般不具有管理职能，向社会公众提

45、供服务也不是为了营利。例如：公园、水文站、杂志社、福利院等。资金来源有全额、差额、自收自支三种。 2.2.2 行政事业单位内部控制发展我国的研究起步比较晚。改革开放之前，我国的内部控制理论研究屈指可数，实践中都是凭借自己的经验。从20世纪90年代起，我国加大了对内部控制的推动力度，陆续颁布了一些文件。1996 年财政部颁布独立审计具体准则第9号内部控制与审计风险。1997 年，中国人民银行为了防范金融风险，保证金融行业的安全，制定出台了加强金融机构内部控制指导原则，这是第一个以行政制度出现的有关内部控制的规定。1999 年，国家全面修订会计法，首次将内部控制建立在法的基础上。我国第一个普遍被认

46、可的定义为2001年财政部发布的内部会计控制规范基本规范(试行)，该规范的颁布，标志着我国行政事业单位内部控制建设有了法规依据。2012 年，财政部发布了行政事业单位内部控制规范(试行)，标志着我国行政事业单位内部控制发展进入到了一个新的阶段，为全面建设和实施内部控制发展提供了理论指导。2015年，财政部印发关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见，进一步明确了内控工作的总体要求、主要任务和保障措施等内容。2016-2017年，财政部相继出台了关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)。2.2.3 行政事业单位内部控制涵义财政部印发的规范将内部控制定义为单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控，具体目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。35目前，我国开展内部控制工作的依据是财政部颁布的规范，本文的研究理论也是建立在该规范的基础之上。该规范框架图如下图所示：图2-2行政事业单位内部规范框架图Figure 2-2 Internal normative