教育治理：以共治求善治.docx

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1、教育治理：以共治求善治教化治理：以共治求善治 教化治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过肯定的制度支配进行合作互动，共同管理教化公共事务的过程。治理的典型特征是多元主体参加的共同治理，即“共治”。共治是路径，善治是目标。善治的要素包括治理的有效性、回应性、稳定性，以及参加、公正、廉洁、透亮、问责等。而善治本身也不是目的，善治最终的目标是公共利益的最大化，教化之善治的最终目标是办成“好教化”，好教化或者“善教”意味着教化领域公共利益的最大化。共治并不必定带来善治，但没有共治必定没有善治，共治所具有的内在优势有助于达成善治。在我国，治理和教化治理已经具有肯定的政策基础、实践基础、探讨

2、基础，推动教化治理与过去教化改革思路一脉相承，与简政放权、教化行政职能转变、建设现代学校制度等是一样的，是对始终在进行的教化管理改革的深化。本文将对教化治理的特征、背景、价值目标、体系建构等予以探讨。一、教化治理的特征与背景 相对于以政府为单一主体的教化行政管理，教化治理有其显著优势能更好地应对社会发展和教化发展对教化管理变革提出的挑战。（一）教化治理的优越性 教化治理的突出特征是多主体参加的合作管理、共同管理、共同治理。参加管理的主体已经不只是政府部门，而是包括各种非政府组织、各种社会团体、私人部门、公民个人在内的多元主体。治理不是作为单一主体的政府的统治和管理，而是多元主体参加的民主化管理

3、。治理与单一主体的政府管理不同，二者虽非截然对立，但至少有如下显著区分。一是主体不同。政府管理的主体只是政府，而治理的主体还包括社会组织乃至个人。这一改变意味着，政府不再只是治理的主体，而且也是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。二是权源不同。政府的管理权来自权力机关的授权，尽管权力机关授权从根本上说是人民授权，但人民授权终归是间接的。而治理权当中的相当一部分由人民干脆行使，这便是所谓的自治、共治。三是运作不同。单一主体的政府管理的运作模式是单向的、强制的、刚性的，因而管理行为的合法性常受质疑，其有效性常难保证。治理的运作模式是复合的、合作的、包涵的，治理行为的合理性受到更

4、多重视，其有效性大大增加。教化治理是对传统教化管理方式的超越，是教化管理民主化的集中体现，是教化管理的现代形态。因此，教化治理与教化管理并不是对立关系，前者只是后者的一种高级形态。不能用“教化治理”的概念否定和取代“教化管理”的概念。教化治理的优越性在于多元主体的民主参加。在教化治理的框架下，各种不同的教化利益诉求能得到充分表达，教化决策、教化政策与教化立法得到充分探讨与论证，并从政治生态上消退了人治显性或者隐性存在的可能性。因此，教化治理具有显著的民主化、法治化、理性化（科学化）特征，是教化管理现代化的重要表现。在教化治理体系中，国家机关、社会、公民不是对立对抗关系，而是致力于共赢善治的联动

5、合作关系。教化治理所具有的优越性，是教化治理兴起的逻辑前提。而社会发展、教化发展的新改变对于教化管理的挑战，则是教化治理兴起的现实基础。（二）教化治理的国际背景 自世界银行1989年在探讨非洲发展问题时首次提出“治理危机”以来，“治理”这个概念在国际学术界很快就流行开来。20世纪90年头以来，有关治理的著述大量涌现，治理理论成为当代政治学、行政学、管理学中的显学。治理的兴起主要有以下两个方面的缘由。一是由于西方福利国家出现政府管理危机。其次次世界大战后，在民族国家内部，政府被视为“超级保姆”，职能扩张、机构臃肿、服务低劣、效率低下，财政危机遍布各国，社会分裂和文化分裂同时出现。在这样的背景下，

6、治理作为一种既重视发挥政府的功能，又重视社会组织群体势力相互合作、共同管理的方式和理念登上了历史舞台。二是与市场和调整机制发生危机有关。市场机制在发展和提高资源配置效率方面显示出巨大的优越性的同时，也会产生安排不公、外部化、失业、市场垄断等失灵现象。因此，社会急需新的调整机制。这个新的调整机制就是治理机制。“单纯的市场手段和单纯的主动干预都不能实现对社会资源配置的高效率，治理就被认为是应付市场失灵和政府失灵的重要机制。”社会组织的快速发展也为多元治理的全面运作供应了动力基础和体制化支援。单一依靠政府或者市场都不能带来善治。治理的兴起是为了缓和日益困难的社会事务与相对集中的公共权力之间的冲突，治

7、理试图重新配置公共权力，通过向社会组织、私营部门等开放权力的方式提高国家管理的弹性与韧性。治理理论的魅力不仅在于其将民主、参加、协商、分权、责任、人权、同等、合作等诸多美妙的价值融入其中，而且在实践过程中呈现出其相对于垂直统治的巨大敏捷性，在肯定程度上降低了国家管理的成本与风险。因此，治理理论和实践不仅被西方发达国家所推崇，且被世界银行、经济合作与发展组织、联合国教科文组织、联合国开发安排署等国际组织系统总结并向发展中国家推广。教化治理作为国家治理的有机组成部分，必定会受到国家治理变革浪潮的影响。但教化治理的兴起，并非只是跟在一般治理变革之后亦步亦趋的结果。教化治理有其自身特性与相对独立性。从

8、国际上看，教化中的政府单一管理与市场化改革带来的问题，亦即教化管理中政府和市场“双重失灵”，是促使教化治理勃兴的现实缘由。我国的教化管理和教化治理，也受到国际治理理论与实践的影响。在我国，提倡教化治理，主要基于我国社会发展和教化发展对于教化管理的挑战。（三）教化治理的国内背景 西方发达社会的治理和教化治理，是建立在尽管政府发育（现代科层制）和市场发育（市场经济）都比较成熟但却“双重失灵”的基础上的。中国的治理土壤明显不同于发达国家，我国的现代科层制和市场经济都不成熟，因此，我国教化治理的制度基础、目标设定、路径选择等与发达国家有较大差异。因此，在扩大微观教化领域基层参加式民主的同时，还要致力于

9、建设现代科层制政府、完善教化行政机构与职能，以及更好地规范市场并促进市场健康发育。改革开放以来，我国教化取得了历史性成就，但我国教化的促进人的发展及促进社会发展的实力亟待提升，可持续发展实力不强。教化管理中也存在一些突出的问题：政府在教化管理中越位、缺位和错位严峻，学校办学活力不足，利益相关者参加管理不够等。我国已有的教化管理体制机制不足以解决现存的教化问题，教化管理改革势在必行，政府教化行政职能亟待转变。现存问题迫使我们对传统的政府理论进行反思，并对政府角色重新定位。应当相识到，政府并不是唯一的权力中心，政府不是全能者，不应当垄断对教化的管理权，应与社会、学校合理分权，只保留对教化事业发展起

10、确定作用的重要事项的决策权和限制权，把原先由它独立担当的一些责任转移给社会和学校，变强势政府对学校的单边管理为政府、社区（家长）共同参加的多边管理和共同治理。因此，教化治理需以转变政府职能为突破口，以构建政府、学校、社会新型关系为核心内容，旨在形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参加的格局，更好地调动中心政府和地方政府的主动性，激发每个学校的活力，发挥全社会的作用。二、教化治理的价值目标 教化治理的价值目标能够为多元主体之共治供应方向和指针，化解在改革过程中一些主体所感到的迷茫、混乱和失落，使多元主体从中获得方向感、认同感和归宿感。概言之，教化治理的价值目标是办成“好教化”，使教化领域公共

11、利益最大化。亦即，使内在于又超越于多元主体利益之上的学生的根本利益和长远利益，以及社会的根本利益和长远利益，能得到最大化的实现。本质上是要求捍卫教化的公共性与公益性，解决教化中的公共利益被蚕食和侵蚀这一现实问题。例如，“应试教化”损害学生身心健康，不利于学生的全面发展，不利于国家发展和民族振兴，严峻损害公共利益，须要大力治理。教化治理的价值目标在于形成“高效、公允、自由、有序的新教化格局”，其中，“高效”包括高效能和高效率。教化治理的价值目标包括：教化效能、教化自由、教化公允、教化效率、教化秩序等五个方面。这五个方面，是“好教化”的详细表征，是保证教化领域公共利益最大化的基本框架，也是衡量教化

12、治理实力大小、教化善治与否的最终标准。（一）教化治理的终极价值目标：提高教化效能，促进教化公允 教化效能是指教化目的的达成度，达成度越高教化效能越高。教化效能凹凸取决于教化对个人发展和社会发展的贡献。现代教化要为人的全面发展和社会全面进步服务。教化通过促进学生个人的发展，如就业实力、民主素养的提高等，促进社会的发展。教化效能的实质是教化质量问题。教化治理以教化效能和教化公允为根本价值目标，旨在解决突出问题，促进人的全面发展和社会全面进步，促进教化的同等性公允、差异性公允和补偿性公允。只有优质公允的教化，才能体现学生发展、社会发展的根本需求和长远需求，才能保障公共利益的最大化。分数挂帅的“应试教

13、化”，导致学生片面发展，顶多只是代表着学生和家长的眼前利益；城乡间、区域间、学校间差距甚大的非公允教化，只是让部分人享受良好教化，明显没有代表全体人民的普遍利益。教化治理的意义在于，通过广泛的社会参加，使治理主体提高认知实力，明确教化质量目标，达成共识。特殊是，要使学生和家长相识到：只有素养教化才能提高家庭的预期教化收益，才符合自身的根本利益和长远利益，从而动员、协同多种因素，提高教化质量。同时，教化治理通过建构多方利益主体共同参加的利益表达平台和决策参加渠道，使各主体特殊是弱势群体能充分表达其利益诉求，遏制因公共权力的异化与弱化、权力与资本的结盟对弱势群体受教化权益的侵害，使均等教化公共服务

14、的供应成为可能，促进教化公允。教化治理能有效增加对于教化质量和公允问题的回应性。在此基础上，通过完善质量保障和公允保障机制，建立问责制，不断提升教化质量与公允的水平。（二）教化治理的重点目标与现实切入点：促进教化自由，增加教化活力 现代教化应当是自由的教化。教化自由是指教化主体在教化活动中所享有的自由权利。教化自由主要包括：学生受教化的选择自由权、学习自由权、表达自由权，老师的教学自由、学术自由权，学校的办学自主权，地方教化行政机关必要的裁量自由权等。没有这些教化自由，教化中的各主体就很难发挥主动性、自主性、创建性，教化就没有朝气与活力，教化质量与公允的目标就难以实现。教化治理应当主动维护教化

15、自由。教化治理本身体现了教化管理的民主性，体现出“管理的自由”，一些主体尤其是弱势主体可以在多元治理体系中自由表达其利益诉求并行使参加权、决策权和监督权，进而有助于制约行政权力的越位和错位，有助于爱护各利益相关者尤其是学生、老师和学校的法定权利与自由。治理中一些主体所享有的参加权利，可以用来有效爱护自身的实体性教化权利与教化自由，可以用来遏制行政权力的滥用。简言之，治理中的权利可以爱护其他权利并制约行政权力，“教化治理中的自由”可以带来更多的“教化自由”。教化治理的目的不是束缚人、压制人，不是废除或限制自由，而是体现自由、扩大自由、发展自由、爱护自由。（三）教化治理的底线目标：提高教化效率，形

16、成教化新秩序 教化效率是指教化资源投入与教化产出的关系。教化资源总是稀缺和短缺的，资源的合理利用有赖于有效的管理，提高教化效率是教化管理或者教化治理的重要追求。教化秩序是肯定的教化行为方式的固定形式，是对教化行为的偶然性、随意性、心情化的超越和否定。教化秩序包括：教化教学秩序、教化从业者工作秩序、教化管理秩序等。没有这些秩序，教化工作无从开展。教化治理的初级价值或者说基础性目标就是定分止争，规范教化行为，为教化带来秩序。教化效能（为了人的全面发展和社会全面进步）、公允、自由这几个价值目标，具有明确伦理导向，本身就具有正面价值，值得期许和追求。相对而言，教化效率和教化秩序两个目标是价值中立性的。

17、教化效率和秩序，有正向的也有负向的。例如，某些学校在培育学生的考试技能方面能做到多快好省、很有效率，而一些学校在培育学生的创建实力方面卓有成效；某些学校内部管理中的专制高压带来了死气沉沉的“秩序”，而另一些学校的民主参加带来了充溢活力的秩序。教化治理所追求的无疑是正向的教化效率和秩序，而教化治理本身所具有的民主化、科学化特征，使得这种正向追求更易于实现。但教化治理本身由于多元主体的参加，简单导致“管理”本身的低效和无序。在教化治理体系建构的初级阶段尤其如此。相对于已有教化管理体制而言，会有肯定的甚至较多的效率与秩序损耗。在本质上，这个问题涉及民主与效率和秩序的关系。在传统意义上，共同治理和民主

18、管理须要更多的沟通、协商，决策过程更为漫长；从管理本身看，是缺乏管理效率的，远不如个人决断来得快。但民主是一种理性化、制度化的纠错机制，它有助于达成共识、形成科学决策，从而有利于决策的执行，并最终带来教化的“长期效率”，即反映个体发展与社会发展需求，反映公允诉求的效率，即与教化效能、教化公允相一样的教化效率。教化治理所追求的秩序，不是高压形成的，或者不求进取的“消极教化秩序”，而是自由公允、充溢活力、促进发展的“主动教化秩序”。不能因为追求秩序而牺牲学生的发展和学校的自主，牺牲教化的公允和质量。当前，须要特殊关注和处理好“秩序与发展”的关系。与传统的管理和统治相比，治理的目标将不再仅以防范和消

19、弭冲突、维护秩序为首要任务，而是要致力于实现“秩序”与“发展”主题的对接。8 三、教化治理体系的建构 教化治理价值目标的实现，教化治理实力的提升，善治的达成，这些均有赖于教化治理体系的建构与完善。推动教化治理，关键是完善教化治理体系。9 教化治理体系要回答两个基本问题：教化治理主体是谁，教化治理主体之间是什么关系。关系是指教化治理主体间的、在治理中的权利义务关系、权力责任关系。教化治理体系建构，既包括治理主体的结构改变，也包括主体间关系的制度支配。结构体系与规则体系共同构成了治理体系，结构驱动与规则驱动是建构教化治理体系的两条线路。教化治理是共治主体依据规则开展的教化管理活动，涉及管理的多主体

20、、多层级、多因素、多环节。多主体包括政府、学校、社会组织以及老师、学生、家长等公民个体；多层级包括中心政府、多级地方政府、学校、班级等多个管理层次；多因素包括教化规划、课程管理、教学管理、经费管理、人员管理、质量保障、督导评价等多项管理内容；多环节包括安排、决策、执行、限制等多个管理流程。可见，教化治理体系是一个特别困难的管理体系，既涉及纵向与横向，也涉及宏观与微观。但其核心是哪些主体能参加治理，以及参加治理的多个主体在哪个管理层级上、在哪些管理内容上、在哪些管理环节上具有决策权。建构教化治理体系的关键是参加权、决策权的结构性调整。除政府外，有更多的主体参加治理，这些主体在更多的管理事务上有更

21、高程度的决策权。这意味着政府必需向其他主体分权。在教化治理体系的建构中，必需的分权与必要的集权并不冲突，分权与集权是同步互补的双重变奏，都有助于善治。当前，我国教化管理中存在的突出问题是社会参加不够，学校办学自主权不够，政府宏观管理实力不足，学校内部治理结构不完善，等等。这些问题的解决，既须要政府分权，也须要集权；既须要学校自治，也须要学校内部的分权共治。（一）教化治理中的政府分权 分权包括政府内部分权和政府向外部分权。前者主要指高层级政府向低层级政府的分权，特殊是中心政府向地方政府的分权；后者主要指政府向学校、社会和市场的分权。我国教化治理变革中的分权，主要指后者。共治必定导致分权，原来政府

22、作为单一管理主体所拥有的教化管理权力，要分解和转移给参加共同治理的多元主体。这种分权主要包括政府向学校“下放”权力、向社会组织“转移”权力、向市场“转移”权力。这三者意味着教化行政职能的转变。1.政府向学校“下放”权力 学校成为自主办学的权力主体。给学校自主权，实质上，是要求进行校本管理，是“以基层为本的管理”这一大趋势的反映。以基层为本的管理，本质上，要求把决策权下放给基层，这样做的理由在于基层更了解实际状况，能更有效率地快速做出反应。给学校自主权，就是让学校摆脱对政府的依附性，逐步形成“自主管理、自主发展、自我约束、社会监督”的机制，凸显学校的主体性，增进学校办学的专业性，更好地满意学生的

23、教化需求，促进学生的发展。10 2.政府向各类社会组织“转移”权力 由于政府失灵的存在，社会组织作为一种中间调整机制，在肯定程度上可以很好地弥补政府的不足，充当宏观国家和微观社会之间的一个中观协调角色，在利益表达、利益安排、社会纠偏等方面发挥重要作用。教化规划纲要明确要求：“完善教化中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。主动发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教化公共治理中的作用。” 3.政府向市场“转移”权力 市场机制有时能够发挥政府不能发挥的作用。例如教化券、择校等市场机制，在一些地区对于提高教化效率就具有明显效果，因为这些机制促进了学校之间的竞争，而竞争带来了办学质量的提升

24、。另外，在土建、仪器设备购买、图书选购中，实行严格的监理制度、招投标制度，也是对市场机制的引入，成效显著。11 （二）教化治理体系中政府的主导作用与教化治理中的政府集权 共同治理是否意味着政府作用的减弱、衰退甚至退出呢？回答是否定的。在多方共同治理的体制中，政府依旧发挥主导作用，政府充当的是“元治理”的角色。在社会管理网络中，政府被视为“同辈中的长者”，它虽不具有最高肯定权威，却担当着确定教化发展方向、目标、标准的重任，为多方主体参加管理供应共同的行动目标和行为准则。12在中国这样一个发展中国家，由于长期安排体制导致的学校自主管理、自主发展实力较弱，由于市场、公民社会和中介组织发育相对不成熟，

25、就更加须要发挥政府在多方治理中的主导作用，以有效解决多元主体的利益分歧和目标分化，以及治理活动的碎片化和不行持续等问题。“在全部权力主体中，任何其他权力主体均不足以与政府同日而语。政府对人类实现善治仍旧有着确定性的作用。善政是通向善治的关键，欲达到善治，首先必需实现善政。”13 就像善治的前提是完善治理体系一样，教化善政的前提是完善教化行政体系，即优化配置教化行政权力。配置包括纵向配置和横向配置两种形式。纵向配置是指各层级的教化行政机关权力的划分，即权力的垂直性分割；横向配置是指与教化行政机关同一层级的行政机关，以及教化行政机关内部的各类机构的权力划分，即权力的水平性分割。优化配置不只是分权，

26、也包括集权。集权同分权一样，是完善治理结构的重要内容，其重要性甚至优先于分权。14集权是提升治理实力、达于善治的必定要求，在我国尤其如此。在中国语境下，教化治理不仅有充分释放社会活力、限制政府不当干预的意义，还有如何进一步改进和加强政府宏观调控的问题。当前，我国教化宏观调控体系仍未定型，调控实践面临诸多冲突，须要政府适度集权以克服教化改革分散化、碎片化的问题。在教化改革进入深水区之时，只要分权不要集权，只要分化不要整合，无疑是一剂“毒药”。集权是指某些教化行政权力的集中和强化。集权包括纵向和横向两种。在纵向集权方面，主要是加大中心政府和省级政府统筹教化发展与改革的力度。当前，中心政府要站在国家

27、发展、国际竞争的战略高度，前瞻性地统一领导和管理国家教化事业，制定发展规划、方针政策和基本标准，优化学科专业、类型、层次结构和区域布局。省级政府要进一步加大对区域内各级各类教化的统筹：统筹管理义务教化，促进一般中学和中等职业学校合理分布，促进省域内职业教化协调发展和资源共享，合理设置和调整高等学校及学科、专业布局；并主动统筹推动教化综合改革，促进教化区域协作，提高教化服务经济社会发展的水平。在横向集权方面，须要合理划分同一行政层级中教化行政部门与人事行政部门、党务组织部门、财政部门间的权责，加大各级教化行政机关统筹教化发展的权限，使事权、财权、人事权相对集中于教化行政机关，尤其是加大中心教化行

28、政机关即国家教化部对于同一行政层级的相关部委的统筹实力。经过上述分权和集权改革之后，政府宏观层面的教化治理体系将趋于完善。（三）学校自治与学校内部分权共治 同相对宏观的政府教化治理一样，相对微观的学校内部治理也是教化治理的重要组成部分。完善学校内部治理体系，其实质是建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参加的现代学校制度；其要点有二：一是强调自治，二是强调共治。学校自治是指，构建新型政校关系，推动政校分开、管办分别，政府简政放权，变更干脆管理学校的单一方式，削减不必要的行政干预，切实落实学校办学自主权，使学校真正成为独立办学主体，能够自主管理、自主办学。学校自治、学校办学自主权源自政府向学校的

29、分权，但就教化善治而言，政府分权到学校层面还不够，某些学校可能会截留政府下放给学校的新增权力，学校管理甚至会更加专断。因此，在学校内部须要“二次分权”，把政府下放给学校的权力进一步下放给老师、学生、家长等主体，完善内部治理结构，实行分权共治。学校分权共治是指多元主体对于学校内部事务的共同治理和民主管理。学校内部管理机构、老师、学生、家长、社会组织、专家学者都可以成为学校治理的主体。学校的分权共治要做好以下几方面工作。1.完善集体决策制度 健全校内集体决策规则，完善决策程序，推动决策的科学化、民主化、法治化，避开个人专断。凡是有关学校发展方向、基本建设、重大教化教学改革和师生切身利益的事项，要充

30、分听取利益相关者和专业机构的看法，要进行可行性评估，要进行集体决策。2.健全师生参加学校治理的制度 健全教职工代表大会制度，充分发挥其民主监督和参加学校管理的作用。扩大教职工对学校领导和管理部门的评议权、考核权。学校，特殊是高等学校，要主动拓展学生参加学校民主管理的渠道，改革完善学生代表大会制度，落实学生的民主选举权、自主决策权；制定学生管理或者涉及学生利益的管理规定，要充分征求学生看法。主动探究师生代表参加学校决策机构的机制。3.建立健全家长参加学校治理的制度 完善中小学家长委员会制度，通过班级和学校两级家长委员会，使家长参加学校管理、监督学校管理，促进家校合作。家长委员会成员由家长民主选举产生。学校实施选购校服、订购教辅材料、组织活动、代收费用等干脆涉及学生个体利益的活动，一般应由学校或者老师提出建议和选择方案，并做出相应说明，提交家长委员会做出确定。教化治理是多元主体参加的共同治理，民主化是其精髓。在教化治理中，民主既是目标，也是手段。我们坚信民主的力气，民主会带来好治理（善治），会带来好教化。