试析统筹城乡养老保险制度思考.docx

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1、试析统筹城乡养老保险制度思考试析统筹城乡养老保险制度的思索 自改革开放以来，我国的城乡经济得到了快速发展，特殊是确定建立社会主义市场经济体制后，构筑在安排经济体制基础上的城乡二元社会结构逐步解体，以社会成员户籍划分城乡社会保障形式的养老保险制度，已越来越受到全部制和用工形式多样性的改变、以及大量农村劳动力进城务工后身份异化和部分地区出现城乡一体化的挑战。目前，很多地方已实施或正在探究户籍制度改革，而以户籍制度为基础实施的福利和社会保障制度却限制了劳动者的自由流淌和城乡人口的融和。因此，统筹或统一城乡养老保险制度的建设，是统筹城乡发展，破解二元化社会结构的重要推动手段之一，也是构建社会主义和谐社

2、会亟须解决的一项重要课题。 一、我国城乡养老保险制度存在的主要问题 以城镇职工为主要参保对象，并延长至有缴费实力的城镇居民的城镇养老保险制度，经过二十多年的改革和探究，日臻成熟和完善，形成了“基本保障、广泛覆盖、多个层次、逐步统一”的制度特征。以农村居民为主要参保对象的农村养老保险制度，由于缺乏经济基础的支撑和政策制度的保障，大部分的地区农村养老保险制度仍处在探究和试点的过程中，其持续发展的瓶颈仍未突破。从发展理念、保障模式、待遇水平、制度连接等方面对现行的城乡养老保险制度进行比较，现行农村养老保险制度及城乡养老保险制度存在如下主要问题。 （一）从发展养老保险的政府责任上讲 各级政府仍旧存在“

3、重城镇，轻农村”的养老保险发展观。从当前政府出台的社会保险宏观规划和有关政策措施来看，主要是解决城镇居民的养老保险问题，同时供应了大量的资金支持，并负责资金最终“兜底”。而对于发展农村养老保障制度而言，则认为土地和家庭是农夫养老保障的重要载体，构建这一制度并不燃眉之急，当前主要任务是提高农夫的收入水平，因此政府在发展农村养老保障制度上，起步比较迟，投入的资金也不多。目前，我国城乡养老保险制度已呈现严峻失衡的发展态势，这主要是由于各级政府在社会保险发展观上普遍存在“重城镇，轻农村”的观念。 （二）从城乡养老保险制度的保障模式上讲 农村养老保险制度没有建立可持续发展的长效机制。城镇养老保障制度最重

4、要的特征是强制性，其资金来源由用人单位和个人共同担当，制度运行中基金如不足支付时，国家担当最终支付者的责任，这些机制确保了城镇养老保险制度的许久发展。从农村养老保险制度看，大部分地区农村养老保险实行农夫个人自愿参与，基金完全积累的方式，资金来源以个人缴费为主，各地依其经济状况赐予肯定的补助，这种储蓄制的保障模式，一是在农夫收入普遍较低以及增长缓慢的经济状况下，养老保险费的缴纳并非农夫投入的首要选择，做强做大养老保险基金难度很大，二是这一制度缺乏统筹调剂、保障功能弱化、保障水平有限，农夫普遍注意眼前利益，参保意愿不高，也就没有参保的主动性。实现养老保险制度的可持续发展，其核心是政府财政保障来支撑

5、，缺乏实惠政策和资金扶持，农村养老保险制度就没有发展的空间和后劲。 （三）从城乡养老保险制度的待遇水平上讲 农村养老保险制度难以从根本上保障参保农夫年老后的基本生活。我国养老保险制度基本功能就是保障参保人员的基本生活，确保年老后能安享晚年。目前我国城镇养老保险参保人员的养老金待遇水平，远高于当地最低生活保障标准，并已建立了随经济发展适时调高待遇水平的调整机制，使广阔退休人员能充分共享经济发展成果。农村养老保险待遇的发放标准，主要依靠个人积累养老保险费的总额来确定，由于缴费水平低，特殊是东西部地区经济发展水平不均衡，其待遇根本无法保障农夫的基本生活，在一些地方月发放标准只有几十元，尚不足低保水平

6、，有的地方标准更低，较低的待遇水平没有达到国家和农夫所预期的保障效果。 (四)从城乡养老保障制度的制度连接上讲，城乡分割的二元养老保障体系没有双向沟通的连接管道。人员在不同地区流淌，这是社会发展的常态，养老保障制度也须解决基金转移和保险关系接续的问题。当前城镇养老保障制度对城市居民流淌到其它统筹地区的，本人的养老保险关系以及养老保险个人帐户储存额，可转移到流入地，其养老保险缴费年限和金额可以累计计算。目前我国大多数地区的农夫，在养老保险转移上，一方面农夫进城务工后，在城镇缴纳的养老保险费，其个人帐户资金不能向农村转移，只能办理退保，无法与以后积累的养老保险费合并计算；另一方面在农村缴纳的养老保

7、险费，当农夫融进城镇成为居民时，在农村缴纳的养老保险费不能向城市转移，参与城镇养老保险制度只能从头起步。养老保障制度上的城乡壁垒没有互通的连接管道，已成为影响农村养老保障制度扩展参保范围和加快基金积累的主要障碍。 城乡经济发展水平差距的客观存在，导致养老保障制度建设上必定存在城乡差别，但两者应统筹发展，在完善城镇养老保险制度的同时，不能忽视广阔农夫的养老保险权益。当前我国农村出现的家庭结构日益小型化和老龄化、土地和家庭养老保障功能不断弱化和部分地区的城市化，对全面建立农村养老保障的制度要求更为迫切。二、统筹城乡养老保障制度发展的制度建设 统筹城乡养老保障制度，是一个长期的、系统的工程，必需适应

8、我国城乡发展的实际，做好统筹规划。一是对东部经济发达地区城镇周边农村及大中城市在工业化、城市化进程中出现的数量浩大的农夫工和失地农夫，应通过完善农夫工、失地农夫养老保障制度，建立与城镇养老保障制度相连接并与之相适应的养老保障制度；二是对中、西部经济欠发达地区及广阔农村，应主要通过加大各级财政投入力度，特殊是中心财政的转移支付，进一步完善农村农夫养老保障制度，为发展速度较为缓慢的农村养老保险制度提速，加快其发展，建立较为健全的、覆盖全体农夫的农村养老保障制度。因此统筹城乡养老保障制度的发展，应依据各地经济发展水平从以下三个方面加强制度建设。 （一）完善农夫工养老保障制度 农夫工是我国经济发展过程

9、中农村劳动力向城市转移、转化的必定结果，据不完全统计农夫工就业大军全国有二亿多人。农夫工从其身份上讲可塑性强，既可融人城镇成为居民，也可返回乡村成为农夫；从其工作性质上讲，流淌性大，身份改变快。因此不能把养老保险视为城镇居民的专利，也不能不顾现实国情建立同城镇居民一样标准的农夫工的养老保障制度。在完善农夫工养老保障制度建设方面，应以建立以个人账户完全积累式的养老保险制度为主要选择，这样的制度模式既可与城镇养老保险制度，也可与农村养老保障制度相连接。筹资上以个人缴费为主，单位为辅与城镇职工的缴费水平保持适当的差距，但不能过大。用人单位和个人缴纳的农夫工养老保险费全部进入其个人账户内，个人账户的资

10、金专用于本人年老后的基本生活保障，农夫工的个人账户可按规定记息、接续、转移和继承，特殊是要设计好农夫工个人账户向城镇或农村转移的制度连接。只有将农夫工纳入养老保障体系，其养老保险关系与个人账户资金可伴同本人转移(从城镇到农村或从农村到城镇)，这样农夫工不论是在城镇安居还是年龄大了再回到农村从事农业生产，都可使其年老后的基本生活得到比较稳定的保障。 （二）完善失地农夫养老保障制度 我国自上世纪90年头以来，由于工业化、城市化过程中大量农用土地转为非农用地，现累计失地农夫在4000万一5000万人之间，已成为特别浩大的社会群体，而且失地农夫人数仍在增长，全国每年至少有300万农夫失去土地。很多地方

11、农夫土地被征用后，存在种田无地、就业无岗、社保无份的逆境。失地农夫是城市化的参加者、建设者，同时也应成为城市化的受益者，应根据“土地换社保”以及“保障基本、广泛覆盖、共同负担、统筹共济”的原则，将失地农夫纳入到城镇养老保障的统筹范围中来。把失地农夫纳入城市养老保障体系，要从制度上明确解决失地农夫的养老保险，是今后征地的前置性条件。失地农夫缴纳的养老保险费，政府和集体应予以支持，合理划分个人、集体和国家三方担当保费的比例和限额；同时应多渠道筹措后备资金，主要方法是从土地出让金净收益、土地储备增值收益中提取肯定比例的资金，补充到失地农夫养老保险的后备基金内。只有通过“土地换社保”，才能真正保障失地

12、农夫年老后的基本生活。 （三）完善农村养老保障制度 我国自上世纪八十年头起先建立农村养老保障制度以来，参保农夫最多时达8000多万人，但本世纪初农村养老保险扩面工作基本上处于停滞状态。目前我国农村养老保险实行的是个人帐户完全积累、自愿参与的保障模式，筹资上以个人缴费为主，集体补助为辅，国家赐予肯定的政策扶持。这种模式下由于农夫收入有限，农村集体经济发展水平差异较大，国家扶持不到位，其发展已步履蹒跚，缺乏可持续发展的推动力。在人均耕地面积只有1.4亩、人口结构又受安排生育政策影响，赡养系数提高的状况下，如不加快建立农村养老保障制度，今后我国在面临老龄化的同时，也将迎来贫困化的高峰期。建立完善的农村养老保障制度，成为建设社会主义新农村的一项重要内容，政府在农村养老保险制度发展上也应实行“多予、放活”的政策。在“多予”上，一是加大对参保农夫的政策扶持力度，中心和地方均应投入肯定的资金，通过保费补贴引导农夫主动参保；二是农夫达到男60、女55岁，并缴纳肯定年限的养老保险费后，可按月领取养老金，如养老金低于当地最低生活保障标准，差额部分由各级政府按肯定比例补助到位。在“放活”上，一是农夫可依据个人经济状况，选择不同档次的缴费标准，相应享受与其缴费水平相适应的养老待遇；二是政府应实行有效措施，激励农夫融入城镇养老保障体系，逐步构建城乡一体化的养老保障制度。