某某县城区集中供热PPP项目财政承受能力论证.docx

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1、某某县城区集中供热PPP项目财政承受能力论证某某 县城区集中供热PPP 项目财政承受实力论证报告某某政府与公共询问事业部 某某询问事业部 2016 年 8 月某某 县城区集中供热PPP 项目财政承受实力论证报告编制单位：某某某某目 录 一、项目概述. .1 (一) 相关实施机构 . 1 (二) 论证目的 . 2 (三) 论证对象和论证范围 . 2 (四) 项目建设内容 . 2 (五) 项目特许经营期 . 3 二、财政承受实力论证依据. .4 三、项目责任识别. .5 1. 风险安排原则与要求 . 5 2. 风险的分担方式 . 6 3. 涉及财政的详细风险的识别 . 11 四、项目支出责任预料.

2、 .13 五、财政承受实力分析. .17 (一) 某某县 2001 年2015 年财政收支状况 . 17 (二) 某某县财政支出预料及承受实力分析 . 18 六、财政承受实力论证结论. .221一、 项目概述某某县城区集中供热项目（以下简称本项目）的发起人为某某省运城市某某县人民政府，安排由政府授权住建局作为项目 PPP 模式的实施机构，并由该实施机构通过 PPP 政府选购程序选择中标投资人（社会资金投入）。投标人可独立投标，也可以联合体形式投标； 中标后，该社会投资人依据国家有关规定成立项目公司（SPV），则该项目公司即为建设单位，由 SPV 公司负责项目整体的投融资、设计、建设、运营维护及

3、特许经营期满后的资产移交工作，并担当相应的法律责任。项目拟采纳设计-选购-施工-运营总承包（EPCO）模式。由项目公司负责项目整体的投融资、设计、建设、运营维护及特许经营期满后的资产移交工作。项目公司与政府签订 PPP 合同（特许经营协议），该项目公司即依法成为本项目整体的投融资、设计、建设、运营维护及特许经营期满后的资产移交工作的主体。(一) 相关实施机构项目发起人：某某省运城市某某县政府 项目实施机构：某某省运城市某某县住房保障和城乡建设管理局社会资本：本项目通过政府选购引入的社会资本 项目公司：由社会资本组建的，以建设运营本项目为目的而存在的特别目的公司 财政部门：某某省运城市某某县财政

4、局2贷款银行：指为本项目供应贷款的银行 其他金融机构：指除贷款银行外，为本项目供应资金的金融机构 (二) 论证目的本项目中政府的财政承受实力的真实反映，可为 PPP 项目财政预算管理供应可行性依据，为社会资本运行该项目供应数据参考，以保障 PPP 项目的顺当实施。(三) 论证对象和论证范围（1）论证对象 本次论证的对象是某某县政府在某某县城区集中供热 PPP 项目中的财政承受实力。（2）论证范围 基于某某县政府财力，论证县政府在本项目上的财政支出（可能发生）额度以及操作本项目的综合成本及相关收益。（3）财政承受实力释义 财政承受实力是指识别、测算政府和社会资本合作项目中的各项财政支出责任，科学

5、评估项目实施对当前及今后年度财政支出影响， 为 PPP 项目财政管理供应依据。开展 PPP 项目财政承受实力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推动项目实施，有效防范和限制财政风险，实现 PPP 可持续发展。(四) 项目建设内容3项目工程建设总投资估算为 34839 万元（含建设期利息、铺底流淌资金、土地划拨费用）。工程建设内容包括：（1）热源：新建燃煤热水锅炉房 1 座，在热源用地范围内建设锅炉房、生产协助用房（包括水处理间及换热间、凹凸压配电室、办公室等）、地磅房、门卫、煤场、渣场、烟囱、除尘器等建（构）筑物； （2）一级供热管网：在供热范围内新建

6、一级供热管网 2×30km， 最大管径 DN800，最小管径 DN100； （3）热力站：在供热范围内新建热力站 46 座，每座热力站供热面积约为 3.4 万18.2 万。(五) 项目特许经营期依据基础设施和公共事业特许经营管理方法，特许经营期限应依据行业特点、供应公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过 30 年。结合项目特点、借鉴其他市政公用事业市场化的阅历，初步拟定本次 PPP 项目特许经营期为 30 年，其中建设期 1 年，运营期 29 年。从正式签订 PPP 项目协议之日起先计算。特许经营期最终以 PPP 项目合同为准。特许经营期满后，项目公

7、司将项目全部资产及经营权无偿移交给政府指定机构。4二、 财政承受实力论证依据1. 国务院关于加强地方政府性债务管理的看法（国发43 号）； 2. 国务院关于创新重点领域投融资机制激励社会投资的指导看法（国发60 号）； 3. 国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导看法（发改投资2724 号）； 4. 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金113 号）； 5. 财政部关于印发<政府和社会资本合作项目政府选购管理方法>的通知（财库215 号）； 6. 国务院关于在公共服务领域推广政府和社会资合作模式的指导看法的通知（国办发42 号）； 7. 财政部关于印发

8、<政府和社会资本合作项目财政承受实力论证指引>的通知（财金21 号）； 8. 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金76 号）； 9. 国家发改委、建设部建设项目经济评价方法与参数（第三版）； 10. 某某省运城市某某县人民政府县长办公会议纪要（2016 年 7 月 27 日）。5三、 项目责任识别本项目为特许经营项目，政府在建设阶段不投入财政资金，同时， 由于项目本身具备较好的盈利实力，在运营阶段政府也不须要再赐予补贴。政府不须要为本项目供应相应的配套工程建设投入，项目的土地为划拨，由项目公司根据 8.5 万/亩的价格向政府支付 56.1 亩总价 为 476

9、.85 万元的土地划拨费。因此，对于本项目，政府须要担当的支出责任只是有可能发生的风险支出。风险担当支出责任是指项目实施过程中政府担当风险带来的财政或有支出责任。通常由政府担当的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方缘由导致项目合同终止等突发状况，会产生财政或有支出责任。1.风险安排原则与要求本项目的风险安排和权责利分担机制的合理性是影响项目成败的关键因素。依据项目实施方案的设计要求，安排责权利及风险时，应遵从如下两个原则：一是风险与担当实力匹配；二是风险与获得收益匹配。应遵从对风险最有限制力的一方担当相应的风险原则，以及担当的风险程度与所得回报相匹配和担当的风险要有上限的原则；另外，为

10、平衡政府和社会资本的权利、义务，还应关注调整条款，对项目发生的改变进行对称性风险安排。在项目谈判阶段中，对于社会资本有实力独立限制的风险，原则由社会资本担当，对于政府与社会资本限制力之外的风险，双方商定6安排机制。政府与社会资本方分别就双方限制力之内和之外的风险安排达成一样后，双方签订 PPP 合同。项目合同签订后，项目的风险安排进入风险的跟踪和再安排阶段，这一阶段主要是跟踪已经安排的风险是否发生意料之外的改变或出现未识别的风险，然后进行再安排。2.风险的分担方式依据财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）的要求：根据风险安排优化、风险收益对等和风险

11、可控等原则，综合考虑政府风险管理实力、项目回报机制和市场风险管理实力等要素，在政府和社会资本间合理安排项目风险。原则上，项目设计、建立、财务和运营维护等商业风险由社会资本担当，法律、政策和最低需求等风险由政府担当，不行抗力等风险由政府和社会资本合理共担。 依据以上原则，结合项目实际状况和某某省运城市某某县人民政府县长办公会议纪要（2016 年 7 月 27 日），本次 PPP 运作中风 险安排的建议方案如下所示：表 3-1 某某县城区集中供热 PPP 项目风险安排表 风险类别政府担当社会资本担当共同担当 政策风险 1 特许权收回/违反 √ 2 征用/公有化 √ 3 政策

12、反对√7风险类别政府担当社会资本担当共同担当 4 审批延误 √5政策影响市场需求 √ （政府只调 价，不补贴）6行业规定改变 √ （政府只调 价，不补贴） 建设风险 7 用地交付 √ 8 场地、水电等配套√9 地质条件√10 设计不当√11 施工打算√12 分包商违约√13 技术缺陷/不过关√14 劳资/设备的获得√15 劳工争端/罢工√16 政府提出工程变更 √ 17 社会资本提出工程变更√18 建立/选购成本超支

13、√19 完工风险√20 工程质量√21 考古文物爱护 √运营风险 22 服务质量不达标√23 管理引起运维成本超支√ 24 市场引起运维成本大幅波动 √ （政府只调 价，不补贴）25 复原性大修/中小修过频√财务 26 融资失败√8风险类别政府担当社会资本担当共同担当风险 27 融资成本高√28 收费不足√29 税率变更√30 通货膨胀√31 利率改变√32 外汇风险√法律风险 33 法律/法规变更 √

14、34 社会资本违约√35 项目公司破产√ 36合同文件冲突√ 37 第三方延误/违约√ 平安风险 38 工程建设平安风险√39 运营维护平安风险√ 环保风险 40 工程建设环保风险√41 运营维护环保风险√ 社会稳定风险42社会治安风险√43社会舆论风险√不行抗力风险 44 政局稳定 （如罢工、骚乱） √45 自然因素 （如台风、洪水、地震等）√ 46 其他 √9依据上述风险安排要素，同时依据财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政

15、承受实力论证指引>的通知（财金21 号）文件，预料各类风险发生的概率以及政府担当比例为：（1）政策风险 特许权收回、政府征用发生概率 1%，全部由政府方担当； 政策反对（国家或地方政府调整现行环境爱护及排放指标，导致现有脱硫、脱硝、除尘及排水等设备无法达到调整后的指标，为达到环保要求，需更新设备或工艺造成投资和运营成本大幅提高，或禁止运用项目主要设备或者干脆关停项目）发生概率 5%，全部由社会资本方担当； 政策影响市场需求（项目进入运营期后，当地实际供热需求与目前供热专项规划不符，或者政府修订调整规划，造成实际供热面积远达不到测算预期规模）发生概率 2%，由政府和社会资本共同担当（各 1

16、%），政府通过调价机制来实现风险的担当，不承诺支付可行性缺口补贴； 行业规定改变（供热标准提高、采暖价格设限而当地政府未刚好制定供热缴费标准或者标准过低，从而影响项目公司的经营收益，最终影响项目的获利水平以及债务偿还实力）发生概率 2%，由政府和社会资本共同担当（各 1%），政府通过调价机制来实现风险的担当不承诺支付可行性缺口补贴； 故预料政策风险发生概率共 10%，其中政府担当风险概率为 3% （涉及或有支出责任比例为 1%）。（2）建设风险10用地交付（征地拆迁进度缓慢造成拖延工期）发生概率 1%，由政府和社会资本共同担当（各 0.5%）； 政府提出工程变更发生概率 1%，全部由政府方担当

17、； 文物爱护（工程建设期间发觉并爱护文物）风险发生概率 1%， 由政府和社会资本共同担当（各 0.5%）； 故预料建设风险发生概率共 3%，其中政府担当风险概率为 2%。（3）运营风险 考虑到随着国内国际大宗商品市场价格的波动，煤炭价格很可能会出现的大幅波动，干脆造成燃料费增加，预料发生概率为 10%，由政府和社会资本共同担当（各 5%），政府通过调价机制来实现风险的担当不承诺支付可行性缺口补贴，故政府担当风险概率为 5%（涉及或有支出责任比例为 0）。（4）财务风险 主要是收费不足和财务环境改变问题，预料发生概率为 2%，由社会资本全部担当，则政府担当风险概率为 0。（5）法律风险 主要是法

18、律法规的变更和合同文件冲突的风险，其中：法律法规变更发生概率为 1%，其中，政府只担当县级及县级以下法律变更风险责任，社会资本方担当县级以上法律变更风险责任， 故按政府和社会资本各担当 0.5%考虑； 合同文件冲突发生概率为 1%，由造成文件冲突的一方担当风险，故按政府和社会资本各担当 0.5%考虑； 故预料法律风险发生概率共 2%，其中政府担当风险概率为 1%。11（6）平安风险 主要是指建设和运营期间项目公司未做好平安措施造成的影响， 预料发生概率为 2%，由社会资本全部担当，则政府担当风险概率为 0。（7）环保风险 主要是指建设和运营期间项目公司未做好环保措施造成的影响， 预料发生概率为

19、 2%，由社会资本全部担当，则政府担当风险概率为 0。（8）社会稳定风险 主要分为社会治安和社会舆论的风险，考虑到本项目政府方担当风险方式多以调价为主、财政补贴为辅，预料风险发生概率为 5%， 由政府和社会资本共同担当，考虑政府对于维稳的责任更大、阅历更丰富，则政府担当风险概率为 3%。（9）不行抗力风险 预料发生概率为 2%，由政府和社会资本共同担当，则政府担当风险概率为 1%。综上所述，本项目预料政府方担当风险概率比例为 15%（涉及 或有支出责任概率为 8%）。3.涉及财政的详细风险的识别本项目大部分风险由社会资本方担当，或由政府和社会资本通过项目的科学管理、风险的事前预防等措施降低发生

20、概率来共同担当。其中：12（1）对特许权收回、政府征用，用地交付、政府提出工程变更、文物爱护，县级及县级以下法律变更、由政府缘由造成合同文件冲突， 社会稳定和不行抗力等，政府将通过相应的最有效的措施限制、降低、转移、规避风险。（2）对于政策影响市场需求（项目进入运营期后，当地实际供热需求与目前供热专项规划不符，或者政府修订调整规划，造成实际供热面积远达不到测算预期规模）、行业规定改变（供热标准提高、采暖价格设限而当地政府未刚好制定供热缴费标准或者标准过低，从而影响项目公司的经营收益，最终影响项目的获利水平以及债务偿还实力）、市场引起运维成本大幅波动（考虑到随着国内国际大宗商品市场价格的波动，煤

21、炭价格很可能会出现的大幅波动，干脆造成燃料费增加）等，则政府只采纳调整采暖费价格的方式担当风险责任，不涉及动用财政资金，在调价时发改物价部门应严格执行价格听证程序，同时政府有责任为供暖费的调整向社会舆论和民众进行说明工作，避开因价格调整造成社会稳定风险。13四、 项目支出责任预料推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。依据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中长期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，政府从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期

22、财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一样。通过科学评估，对项目的各项支出责任进行清楚的识别与测算， 衡量项目实施对当今以及今后年度财政收支平衡状况的影响，能够有效地为 PPP 项目财政预算管理供应依据。(一)责任识别 PPP 项目生命周期的不同阶段，政府应相应担当不同的义务，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险担当、配套投入。1.股权投资责任 股权投资支出责任一般是指在政府与社会资本共同组建项目公司的状况下，政府担当的股权投资责任。但就本项目而言，作为特许经营类项目，由社会投资人单独出资成立项目公司，占 100%股权。2.运营补贴责任 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府

23、担当的干脆付费责任。不同付费模式下，政府担当的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府担当全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，14政府担当部分运营补贴支出责任；运用者付费模式下，政府不担当运营补贴支出责任。本项目采纳运用者付费模式，因此政府不担当任何补贴支出责任。3.风险担当责任 风险担当支出是指由政府担当风险带来的财政或有支出责任。本项目中，项目设计、建立、财务和运营维护等商业风险由社会资本担当；间接政策风险、不行抗力等风险由政府和社会资本合理共担；法律、政策以及因政府方缘由导致项目合同终止等突发状况等风险由政府担当。政府方担当的风险将产生财政或有支出风险。4.配套投入责任 配套投

24、入支出责任是指政府供应的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。本项目政府以土地作为配套投入，但社会资本需根据土地价格支付划拨费用。（二）支出测算 1.股权投资支出 中标社会资本方按 100%的比例出资组建项目公司。政府不担当股权出资。2.运营补贴支出 本项目为运用者付费，作为社会资本获得回报的单一来源。依据财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受实力论证指引>15的通知（财金201521 号文件）政府方不担当支付补贴费用。3.风险担当支

25、出 依据财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受实力论证指引>的通知（财金201521 号文件），风险担当支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的责任，因本项目各类风险支出数额和概率难以进行精确测算，暂根据项目全部建设成本的肯定比例（即预料风险发生的概率）确定风险担当支出。详细的公式为：政府风险担当支出=项目建设成本 × 政府担当风险发生概率其中：项目建设成本暂按可研申报估算 34839 万元计算，最终以项目施工完成后审计结果为准。本项目预料政府方担当风险概率比例为 15%（涉及或有支出责任 比例为 8%），根据线性分摊到运营期的各年后，则：政府每年担当的风险成本

26、=项目总投资 × 风险发生概率 ÷ 运营期限 =34839 万元×8%÷29 年=96.11 万元 即：依据测算结果，假如发生政府需担当的风险，或者双方共担的风险，则政府财政每年担当的风险成本不超过 96.11 万元。4.配套投入支出 政府向项目公司划拨土地 56.1 亩作为本项目用地，由项目公司 根据 8.5 万/亩的价格向政府支付 56.1 亩总价为 476.85 万元的土地划拨费。政府不须要为本项目供应相应的配套工程建设投入、土地等实物投入以及无形资产投入。5.测算结果 经测算，政府股权投资支出共计 0 万元；运营期间政府在的运营16补

27、贴共计 0 万元；运营期 29 年内政府共计担当不超过 2787.12 万元 的风险担当支出，按直线摊销至运营期，每年约担当不超过 96.11 万 元的风险担当支出；政府配套投入支出 0 元。17五、 财政承受实力分析项目的财政承受实力是指在特定的预期目标下，财政能够持续供应资金支持，以确保项目达到预期目标的实力。本此论证拟从两个层面进行：一是某某县地方财政承受实力基础论证（简称为基础论证）； 二是地方财政承受本项目的实力论证（简称为项目论证）。(一) 某某县 2001 年2015 年财政收支状况近年来，在某某县委、县政府的领导下，县财税各部门充分发挥财政职能作用，主动深化财政改革，优化支出结

28、构，保持了财政收入持续、稳定增长。依据某某县财政局供应数据，2001 年2015 年某某县的一般公共 预算收支状况如下表所示：表 5-1 2001 年2015 年某某县一般公共预算收支状况表 年度一般公共预算收入（万元）增长率一般公共预算支出（万元）增长率2001 4771 11169 2002 2899 -39.24% 12849 15.04% 2003 2500 -13.76% 14188 10.42% 2004 2487 -0.52% 17255 21.62% 2005 2748 10.49% 20671 19.80% 2006 3043 10.74% 28559 38.16% 2007

29、 6692 119.91% 35958 25.91% 2008 9604 43.51% 44898 24.86% 2009 7281 -24.19% 60781 35.38% 2010920026.36%7520923.74%20111096619.20%9094920.93%18年度一般公共预算收入（万元）增长率一般公共预算支出（万元）增长率20121213610.67%10261012.82%20131433518.12%12513521.95%20142069744.38%14249513.87%2015 17386 -16.00% 151988 6.66%由上表可知，某某县财政收支状况

30、在 2010 年2014 年的 5 年间呈稳定增长趋势，比较有代表性。(二) 某某县财政支出预料及承受实力分析依据财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受实力论证指引的通知（财金201521 号）：在进行财政支出实力论证时， 将来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并依据实际状况进行适当调整。本项目参考该方法对某某县的一般公共预算支出进行预料，基于 2010 年2014 年某某县财政收支数据预料 2016 年2045 年间各年度一般公共预算收支规模。一般公共预算支出增长率的取值：2010 年2014 年某某县一般公共预算支出增长率平均值为 18.66%。考

31、虑现行经济增长放缓，特殊是某某省作为产业转型的前沿省份，经济新常态下的转型压力大，地方财政很难保持 2014 年以前的增长水平，因此特许经营期 30 年内， 当地财政收支保持 3.5%的增长率比较符合现实，故本次测算中一般公共预算支出增长率按此进行测算。某某县 2016 年2045 年一般公共预算支出状况如下表所示：19 表 5-2 2016 年2045 年某某县一般公共预算支出状况表 年度 一般公共预算支出（万元）2016 157308 2017 162813 2018 168512 2019 174410 2020 180514 2021 186832 2022 193371 2023 2

32、00139 2024 207144 2025 214394 2026 221898 2027 229664 2028 237703 2029 246022 2030 254633 2031 263545 2032 272769 2033 282316 2034 292197 2035 302424 2036 313009 2037 323964 2038 335303 2039 347039 2040 35918520年度 一般公共预算支出（万元）2041 371756 2042 384768 2043 398235 2044 412173 2045 426599依据表 5-22016 年20

33、45 年某某县一般公共预算支出状况表， 某某县财政局从特许经营期的其次年，即 2017 年，起先对项目公司进行可能发生的风险担当付费支出。特许经营期间风险担当付费与 一般预算（公共）支出状况的占比如下表所示：表 5-3 经营期内政府付费在公共财政支出中占比一览表 年度 一般公共预算支出 （万元）风险担当支出额 （万元）财政支出占比 2017 162813 96.11 0.06% 2018 168512 96.11 0.06% 2019 174410 96.11 0.06% 2020 180514 96.11 0.05% 2021 186832 96.11 0.05% 2022 193371 9

34、6.11 0.05% 2023 200139 96.11 0.05% 2024 207144 96.11 0.05% 2025 214394 96.11 0.04% 2026 221898 96.11 0.04% 2027 229664 96.11 0.04% 2028 237703 96.11 0.04% 2029 246022 96.11 0.04%21年度 一般公共预算支出 （万元）风险担当支出额 （万元）财政支出占比 2030 254633 96.11 0.04% 2031 263545 96.11 0.04% 2032 272769 96.11 0.04% 2033 282316 9

35、6.11 0.03% 2034 292197 96.11 0.03% 2035 302424 96.11 0.03% 2036 313009 96.11 0.03% 2037 323964 96.11 0.03% 2038 335303 96.11 0.03% 2039 347039 96.11 0.03% 2040 359185 96.11 0.03% 2041 371756 96.11 0.03% 2042 384768 96.11 0.02% 2043 398235 96.11 0.02% 2044 412173 96.11 0.02% 2045 426599 96.11 0.02%经营期内，本项目政府付费占一般公共预算支出比例均远低于 10%的限额，满意项目财政承受实力的要求。22六、 财政承受实力论证结论基于论证报告内容得出：本次某某县政府财政承受实力论证结果为通过，即：某某县政府具备操作某某县城区集中供热 PPP 项目的财政承受实力。说明：本次论证的结论仅反映某某县政府操作本项目的财政承受实力， 未考虑当地后续其他同类项目累加所产生的影响。本次论证过程的基本数据来源于某某县财政局供应的统计资料， 如有调整，相关结论需按本报告的基本思路重新论证。