对于强化生态文明建设（人大支持与监督方面）思考.docx

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1、对于强化生态文明建设（人大支持与监督方面）思考关于强化生态文明建设（人大支持与监督方面）的篇 思索三篇习近平生态文明思想，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分和核心内涵。坚持用最严格制度最严密法治爱护生态环境是习近平生态文明思想科学严密理论体系的基本原则之一。用最严密法治爱护生态环境，核心在法、关键在严、要义在治。作为地方国家权力机关，如何更好地行使重大事项确定权，以法治的力气忠实践行习近平生态文明思想、以法律的武器坚决落实坚持用最严格制度最严密法治爱护生态环境，是新时代地方人大及其常委会面临的一个重要课题。一、强化生态环境爱护重大事项确定工作，是新时代地方人大忠实践行习近平生态文

2、明思想的重要工作 生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中心高瞻远瞩、不懈探究，把生态文明建设作为五位一体总体布局和四个全面战略布局的重要内容，提出一系列新理念新思想新战略，开展一系列根本性、开创性、长远性工作，形成了习近平生态文明思想，推动生态文明建设和生态环境爱护从相识到实践发生历史性、转折性、全局性改变。习近平生态文明思想聚焦人民群众感受最干脆、要求最迫切的突出环境问题，深刻阐述了生态兴则文明兴、人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山、良好生态环境是最普惠的民生福祉、把解决突诞生态问题作为民生优先领域、山水林田湖草是生

3、命共同体、用最严格制度最严密法治爱护生态环境、共谋全球生态文明建设等一系列新思想新理念新观点，对生态文明建设进行了顶层设计和全面部署，为新时代推动生态文明建设供应了强大思想武器，也为新时代地方人大及其常委会在绿色发展中谋求更大作为、作出更大贡献指明白方向。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、确定权、任免权。在我们党的历史上，这是党的领袖第一次对人大主要职权进行全面系统的科学阐述，是对马克思主义人大制度理论的重大创新和发展，为新时代进一步做好人大工作指明白方向。今年 7 月，习近平总书

4、记对地方人大及其常委会工作作出重要指示强调，新形势新任务对人大工作提出新的更高要求。毋庸置疑，由于多种因素的影响，相对于人大行使立法权、监督权，依法行使重大事项确定权仍旧是人大工作中的一个薄弱环节，普遍处于频率过低甚至束之高阁的虚置状态，不仅经常缺席、失语于诸多涉关国计民生的重大公共决策，而且即便有所动用，也多为对政府决策的程序性追认，甚少主导决策的实质性行权，离依法治国的要求还有肯定差距。行使重大事项确定权，是宪法和法律给予地方人大及其常委会的一项重要职权，是人民管理国家事务、当家作主的重要体现。依法作出决议或确定，是一项很肃穆而又具有法律效力的行为，是国家意志的体现，是人民权力的象征。充分

5、行使这一职权，是把党对国家重大事务的主见经过法定程序变成国家意志的重要途径，对本行政区域的全部国家机关、社会团体、全体公民都具有法律效力、具有法定约束。对于如何爱护生态环境，相关法律只能作原则性的规定，不行能把各地的详细实际都排列出来。当然，法律的原则性规定也是一把双刃剑，既给各地预留了自由发挥的空间，也给各地带来了详细界定的难题。新时代地方人大及其常委会作为地方国家权力机关，肩负着践行习近平生态文明思想、实行党中心关于生态文明建设的决策部署、推动生态环境爱护法律制度在地方全面有效实施的重大使命。因此，我们要坚固树立责随意识和担当意识，深化践行习近平生态文明思想，义正词严地把行使重大事项确定权

6、摆在人大工作的突出位置，依据各地实际状况，发挥主观能动性，主动作为，适时作出涉及生态环境爱护的重大事项确定决议，把党的决策和主见根据法定程序转变成全体人民的共同行动，广泛动员和依靠各方力气，激发人民群众的磅礴力气，同心同德，群防群治，打一场生态环境爱护的人民斗争，用法治的力气爱护生态环境，为依法推动打好污染防治攻坚战作出贡献。二、忠实践行习近平生态文明思想，强化生态环境爱护重大事项确定工作的*探究 *是习近平生态文明思想的孕育地，也是践行这一重要思想的先行省份。本世纪初，习近平总书记在*工作的时候，面对新世纪经济发展新形势和环境资源的巨大压力，习近平同志极具前瞻性地提出了生态省建设的战略构想，

7、首次运用生态文明概念；*也成为首个在全省范围内开展生态文明建设的省份。十几年来，*市人大常委会以实际行动推动习近平总书记对*提出的生态省建设战略深化实施，连续数届接力，对行使重大事项确定权推动生态环境爱护工作进行了不断实践和探究，相继作出确定决议 9 项，动员和号召全市各级国家机关、人大代表和广阔人民群众，推动田园都市、生态之城建设、九*流域（*段）水环境爱护、河道及海疆采砂管理、水仙花原产地爱护等方面生态环境爱护和建设工作（见表一）；探究生态+模式，把绿色发展理念融入到*的施政谋划和治理布局中，推动生态与城建、产业、民生、文化等相结合，促进生态、生产、生活、生意融合发展，实现生态效益、经济效

8、益和社会效益的有机统一，在全社会引起了剧烈反响，使生态之城建设深化人心，不断提升生态环境爱护的法治建设水平，带动全市形成城中有湖、城中有林、城中有花，富美新*颜值飙升，城市更加宜居宜业、更具魅力活力。*年 2 月，在北京市规划展览馆考察的习近平总书记看到展板上绿色越来越多后，说：网上有人给我建议，应多给城市留点没用的地方’，我想就是应多留点绿地和空间给老百姓。*市人大常委会把习近平总书记的重要讲话精神作为努力的方向，进一步解放思想，结合本地实际，强化重大事项确定工作的实践、探究、创新。*年 11 月，依据*市委关于加强中心城区重要生态空间爱护，给城市、给市民创建永续生态福利的决策部

9、署，在总结我市行使重大事项确定权实践历程中的有益阅历的的基础上，几经调研论证，作出*市人大常委会关于中心城区重要生态空间实施爱护的确定（以下简称确定，文后附确定全文）。依据确定，我市划定土地约 5290 亩为中心城区重要生态空间爱护范围。该范围由 5 个片区组成，包括人民广场花海片区、上美湖片区、*片区、*文化生态园片区、角美生态片区。对划入重要生态空间爱护范围的区域，进行严格爱护，为中心城区留下可持续发展的生态空间，给城市、给市民创建永续的生态福利，确保习近平生态文明思想和习近平总书记重要讲话精神在*大地落地生根、开花结果。作为地方人大深学笃用习近平生态文明思想，强化生态环境爱护重大事项确定

10、工作的一次主动尝试，该确定重点突出快、准、严、绿等 4 大亮点。（一）突出快，作出确定历时仅一个月。*年 10 月 31 日市委常委会议首次提出，要加强生态爱护，把中心市区花海、台商投资区花田美事以及延长 6.8 公里*亩左右的城市生态景观空间、小梅溪、*生态文化园等地方，通过市人大行使职权固化下来，使之成为永久性的生态空间，给城市、给人们永续的生态福利。11 月 3 日市委在第三季度三抓三比、十项竞赛’现场推动点评会暨经济形势分析会上作出详细部署。随后，市人大常委会依法起草文稿、组织调研论证和征求看法，于11月30日审议通过该确定。确定从意向提出到最终作出，前后历时 1 个月。（

11、二）突出准，用空间与数字图像精确阐释。该确定用空间一词，形象阐释对象是立体的、三维的。确定不仅严格爱护这些土地，也严格爱护这土地上的物体。同时，确定所确定的中心城区重要生态空间 5个片区，都以红线范围的形式赐予划定，对重要生态空间的予以量化、图像数字化，使其更加清楚、明确。确定作出后，刚好通过人大常委会公报、人大门户网站、主流媒体予以公布，特殊是在地方党报闽南日报，以整版篇幅予以全文（附图）公布，并多次作解读性报道，让广阔群众从中更直观、更精确获得信息。（三）突出严，引用上位法明确权责强化属地管理。确定要求全市各级政府及住建、规划、国土、环保、水利等部门依据中华人民共和国城乡规划法、中华人民共

12、和国水法、住房和城乡建设部城市绿线管理方法等法律、法规和规章规定，根据生态绿地、水系的标准，实施严格爱护、严格管理和严格限制，严格禁止擅自开发建设和变更地块用途的行为。对今后在爱护范围内确需改造建设的重大公共基础设施、公共服务设施、旅游设施等项目，由属地人民政府或管委会编制专项规划，并上报*市人民政府审批同意后方可实施建设。该确定明确*市人民政府，*区、*区、*市人民政府，台商投资区、高新区管委会，对划定的重要生态空间爱护范围负有监管责任；*市人民政府及属地人民政府（管委会）的住建、规划、国土、环保、水利、城管执法等部门负有执法监察责任。这让相关单位、部门在明确权责、强化属地管理的同时，也让他

13、们实实在在行权有据。（四）突出绿，主动探究绿水青山向金山银山转换通道的重要实践。该确定是*主动践行习近平总书记绿水青山就是金山银山重要理念、努力打通绿水青山向金山银山转换通道的重要探究，主要考虑 4 方面效益：一是社会效益。该确定所选取的生态空间主要考虑位于中心城区各区域连接的关键节点、重要地段，是提升城市整体形象的窗口片区，带动示范作用强。如人民广场花海片区是串联*区、*区的重要节点，上美湖片区是*北部的生态绿心，*片区是连接*区与*高新区的主要景观通道，*文化生态园片区是中心城区东部门户，角美生态片区是厦漳同城化的关键地段，在这些区域实施永久性生态爱护能有效提升城市美誉度和知名度。二是生态

14、效益。该确定爱护的重要生态空间是近年来中心城区围绕城市双修海绵城市等新理念打造的生态片区，对完善城市绿地系统，维护城市山水格局有重要意义。如人民广场花海片区、角美生态片区打造规模化的花海和片林，在密集楼盘空隙区实现生态景观建设改造，是复原城市山水基质的重要措施。上美湖片区、*文化生态园片区在满意行洪的条件下对岸线重新进行生态化提升，*片区对南山湖、蜈蚣湖及小梅溪流域进行生态整治和爱护，还原水系自然形态，增加城市防涝实力，形成水、绿一体的湿地景观，为城市和市民供应多种生态服务功能。三是民生效益。重要生态空间爱护范围的划定，实现让绿于民、让湖于民，是对习近平总书记在十九大报告提出的关于解决人民日益

15、增长的美妙生活须要和不平衡不充分发展之间的冲突的详细响应，对提高市民华蜜指数，提高新型城镇化质量，塑造健康的、完整的、可持续的城市生态文明有重要意义，是最大的民生工程、民心工程。四是经济效益。中心城区重要生态空间爱护范围划定，是*坚持吃生态饭、做生态事、走生态路的重要体现，能进一步推动中心城区聚人气、激活力，打造极具*特色、有强大吸引力、带动力的生态文化产业名片，加快中心城区引才引智、产业聚集、产城融合。三、新时代地方人大忠实践行习近平生态文明思想，强化生态环境爱护重大事项确定工作的思索 爱护生态环境必需依靠制度、依靠法治。通过制定该确定，我们对地方人大如何更好践行习近平生态文明思想，有了新的

16、收获，也有了更深的相识、更多的思索。我们认为，进入新时代，地方人大及其常委会在推动生态环境爱护实践中，要忠实践行习近平生态文明思想，适应新常态，提高对行使重大事项确定权的相识，发扬滴水穿石的精神，坚决信念、埋头苦干、久久为功，在实践中不断探究、不断强化，发挥好重大事项确定权在推动生态环境爱护中的作用。（一）规范科学高效的权力运行机制，确保人大在党的领导下真正成为探讨确定重大事项的权力机关。由于党委决策、政府执行的传统权力运行模式影响深远，地方人大对重大事项的探讨确定工作经常被同级党委或政府所替代，地方国家权力机关没有真正成为权力机关。科学高效的权力运行机制，是重大事项确定权高效运行的重要保障。

17、虽然该确定的作出历时仅一个月，但在实践中，我们正确相识和处理党委决策、人大确定、政府执行这三者之间的关系，很好地把党委决策、人大确定、政府执行这三者有机统一起来，科学、高效发挥党委、人大、政府在人大行使重大事项确定权方面的各自作用，使党委决策、人大确定、政府执行的一样性、优越性更加凸显。既将党委的决策意图依法充分转化为了人民的共同意志，又通过人大的确定，依法充分给政府及相关部门授权，使其对重要生态空间爱护行权有据，有效依法行政。同时，也推动地方人大及其常委会向进一步用好用活重大事项确定权迈进。（二）充溢和丰富确定内涵，把生态环境爱护纳入新时代地方人大行使重大事项确定权的重点范畴。宪法及地方组织

18、法对重大事项范围的规定涉及面广，原则性强，较为笼统，又缺乏明确有权威的司法说明，使得何为重大事项并没有给出明确、详细的界定。但是，这看似很大的不足，却给新时代地方人大行使重大事项确定权带来更多的主动性、敏捷性，更多的空间。生态环境的支撑作用越来越明显。只要贯彻新发展理念，绿水青山就可以成为金山银山。为此，新时代地方人大及其常委会应忠实践行习近平生态文明思想，主动把生态环境爱护纳入重大事项的重点范畴，充溢和丰富新时代地方人大的重大事项确定工作的内涵；刚好行使有针对性的重大事项确定权，以高度负责的担当，扎实推动生态环境爱护工作取得成效。特殊是那些不在地方立法权限范围内，又急需解决的生态问题。（三）

19、发挥简便易行优势，用行使重大事项确定权的做法达到立法效果。重大事项确定权的行使，可以起到法律的作用，也可以起到吩咐的作用；可以用来解决实体性问题，也可以用来解决程序性问题。查阅网上公布的地方法规可以发觉，随着地方立法工作快速铺开，新地方法规中重复上位法的现象比比皆是，上下一般粗的状况比较普遍，照抄照搬的状况仍比较多，也存在为立法而立法的惯性思维，这与科学立法精神相悖，也奢侈了原来就很稀缺的立法资源、审议时间。简便易行是行使重大事项确定权最大特点。在工作实践中，我们可以更多地行使简便易行的重大事项确定权，引用上位法，将急需解决的问题解决，用一项人大确定或决议代替一部地方法规，把困难的事情简洁化。

20、例如，在制定确定前，通过立法方式来爱护中心城区重要生态空间是我们的一个方案，而且是首选方案。但是，我们在前期调研中发觉，这5个片区四周因为生产建设和居民生活的缘由，已经有受到侵害、破坏的苗头和趋势，假如要通过地方立法来爱护，经过一审、二审、三审到表决通过并报省人大常委会批准，过程往往须要几个月，甚至是一年以上，到时很多被破坏的既成事实将很难被弥补、修复。另一方面我们通过初步的调研论证发觉，爱护这些重要生态空间的措施，国家相关的法律法规已经作了许多的规定，可以有效解决现在和可以预见的将来在爱护上出现的问题，须要通过制定地方法规对措施进行细化和拓展的空间不大；假如进行地方立法，重复上位法的条款，将

21、占整部法规绝大部分。基于以上两个缘由，我们确定选择行使相对简便易行，又能达到同样效果的重大事项确定权。（四）细化量化确定决议的目标要求，压缩执行单位的自由裁量空间。现在，查阅网上公布的各地人大出台的确定决议，可以从中发觉，大部分行文空泛，没有实际内容，也没有强制力，涉及详细事项少，针对性和可操作性差，使一府一委两院，特殊是政府及相关部门在执行决议确定中有很大的自由裁量空间。地方人大及其常委会在行使重大事项确定权过程中，应着力提升确定决议的针对性、可操作性，更多采纳精细化的语言，尽可能细化、量化确定决议的目标、要求，压缩执行人大确定决议的自由裁量空间、弹性空间，削减或杜绝决而不行、行而无果现象的

22、发生，强化人大确定决议的肃穆性，确保确定事项的落实。（五）当好刹车板减速带，遏制或减缓地方政府在城市建设中的政绩冲动和逐利倾向。生态环境问题，归根究竟是资源过度开发、粗放利用、奢侈消费造成的。长期以来，我国城市公共服务与产品供应采纳的是自上而下的决策模式，政府在很多公共服务领域包括生态产品的供应都担当着唯一主体的角色。城市生态爱护建设面临地方经济建设的竞争与挑战。城市生态环境爱护建设权责交叉困难，成本与收益落差和错配，制约了政府主体供应生态产品的动力与效率。具有良好生态环境的城市土地，始终以来被商家特殊是房地产开发商奉为风水宝地、黄金地块、寸土尺金；在土地财政的逻辑下，生态用地开发成本较低，是

23、土地储备出让、城建开发的首选，造成了诸多的城市生态问题，保持城市生态环境的动态平衡越来越重要。资源开发利用既要支撑当代人过上华蜜生活，也要为子孙后代留下生存根基。爱护城市生态环境的延长之义应更多地侧重遏制或减缓地方政府城市建设上的政绩冲动和逐利倾向。地方人大及其常委会要当好减速带、刹车板，坚决摒弃以牺牲生态环境换取一时一地经济增长的想法和做法，通过行使重大事项确定权等职权，为破坏城市生态环境的行为多设几条沟沟坎坎，努力遏制或减缓政绩冲动和逐利倾向，防止政绩冲动症的发生，有效克服单一依靠政府或市场的不足，以此来统筹生态、生产和生活的空间布局，严守生态爱护红线，进一步优化城市生态环境空间结构，加强

24、全域生态环境空间管制，促进环境爱护与经济社会发展、城乡建设、土地利用等方面融合健康发展。结语 在习近平生态文明思想指引下，党中心、全国人大常委会、国务院把生态文明建设提升到前所未有的高度。地方人大及其常委会要坚固树立政治意识、大局意识、核心愿识、看齐意识，坚决维护以习近平同志为核心的党中心权威和集中统一领导，忠实践行习近平生态文明思想，全面实行党中心决策部署，切实担负起生态环境爱护的政治责任。确定决议的生命力在于执行。确定决议一经作出便具有法律效力，理应得到本行政区域各级国家机关和人民的遵守和执行。各级人大及其常委会要切实变更以往重确定决议的作出，轻确定决议的落实、人大作完确定决议就了事的现象

25、，把生态文明建设作为重点工作领域，依据实际须要，通过执法检查、听取审议工作报告、专题询问、质询等监督形式，督促有关方面仔细落实生态环境爱护的确定决议，用最严格的法律制度护蓝增绿，坚决打赢蓝天保卫战、着力打好碧波保卫战、扎实推动净土保卫战。推动形成人与自然和谐发呈现代化建设新格局，不断满意人民日益增长的美丽生态环境须要，加快建设漂亮中国。生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，老百姓过去盼温饱，现在盼环保；过去求生存，现在求生态。检察公益诉讼在这样的时代背景下应运而生，公益诉讼作为检察机关回应人民群众关切的着力点和发力点，其蓬勃发展离不开各级人大常委会的支持与监督。充分发挥人大监督职能作用

26、，支持和监督检察公益诉讼，可以形成党领导下的监督合力，实现监督效果最大化。一、检察公益诉讼：助力生态文明建设的环保利器 生态文明建设关系着一个民族的将来，关系着中国梦的实现。习近平总书记在出席*年国家生态环境爱护大会上强调，要充分发挥党的领导和我国社会主义制度能够集中力气办大事的政治优势，加大力度推动生态文明建设、解决生态环境问题，让老百姓抬头能望见蓝天白云、繁星闪耀；眼前便是清水绿岸、鱼翔浅底，为老百姓留住鸟语花香、田园风光。生态文明作为一种新的文明形态，须要通过社会各界各类主体共同践行。爱护生态环境方式方法许多，既可以通过立法手段健全体制机制，也可以通过行政手段进行管控处理，但现实中，由于

27、立法的缺失、体制的不健全、执行的不到位、监管的缺失，难以发挥法律的强制、震慑和保障作用，难以扭转环境爱护遵守法律成本高、违法成本低 ’、环境法治失灵’的顽疾。在党中心的持续关切支持下，从*年 7 月的检察公益诉讼试点工作开展至今，短短四年多的时间，检察公益诉讼制度从无到有，快速发展，经验了顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推动五个阶段之后，在生态环境和资源爱护、国有财产爱护、食品药品平安、国有土地运用权出让、英烈爱护等领域，以国家名义守护公共利益，解决了公地治理的世界性难题。二、人大支持与监督检察公益诉讼的理论基础 我国的一切权力属于人民，而人民的代表是全国人

28、大，人大具有最高权威型。人大作为我国各种权力的上位权力，其有实力和义务支持其下位权力的职能正常发挥功效。检察机关是特地的法律监督机关，其监督权力是人大派生出来的，其监督地位和权威要低于人大的法律监督地位和权威。公益诉讼作为一项年轻的制度，它的快速发展离不开人大的支持与监督。（一）监督内容的法定性确定了监督的必要性 宪法规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。*年6 月，检察公益诉讼制度正式被写入新修订的民事诉讼法和行政诉讼法。公益诉讼是新时代检察工作发展的着力点，是各项检察监督工作中更带有主

29、动性的诉讼职能，依法监督检察公益诉讼工作，是法律授权的应有之义。（二）监督目的确定了监督的必要性 人大监督的目的概括地说就是三个确保：确保中心决策部署实行、确保宪法法律全面有效实施、确保人民权益得到维护实现。检察公益诉讼发端于新时代全面推动依法治国的战略部署，是一项由党中心和习近平总书记亲自决策、亲自部署、亲自推动的制度创新举措，是法律授权检察机关新的职权，回应了新时代社会主要冲突改变后人民群众对于美妙生活的新需求。随着生态文明建设上升为国家战略，人大依法监督检察公益诉讼，是职责所在、使命所在，也可以实现人大监督目的的三个确保。三、人大支持与监督检察公益诉讼的实践检视 从公益诉讼试点工作开展以

30、来，公益诉讼呈现不断加速发展态势，但还存在着不少瓶颈。试点以来全部实践呈现了一个共同的规律，凡是公益诉讼工作开展得好的地方，都能够主动围绕当地经济社会发展大局找准切入点，都得到了当地党政和人大、政协以及社会各界的重视支持。其中，人大监督作为最高权力监督，监督的目的是为了保证法律的实施和司法的公正，监督就是最大的支持，可以凝合监督合力推动公益诉讼再上新台阶。（一）人大的法律属性为公益诉讼供应强有力的法治保障 公益诉讼是一项关乎民生涉及社会主体较多的诉讼制度，须要完善的制度设计和立法保障。虽然，*年 6 月新修订的民事诉讼法法和行政诉讼法以立法的形式确立了公益诉讼制度，但只分别增加了一个条款，主要

31、涉及案件领域、诉前程序和提起诉讼的条件三个方面，程序性规范、细则都没有规定。*年 3 月，最高人民法院、最高人民检察院发布关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的说明，但也仅是对原则性的问题进行规定，实践中检察机关起诉的程序细则还存在争议。人大作为立法机关，可以通过立法形式规定公益诉讼程序细则，并监督涉及公益诉讼的规范性文件，为公益诉讼发展扫除法律障碍。（二）人大的人民属性为公益诉讼拓宽监督渠道 线索发觉难是制约检察公益诉讼的瓶颈，检察公益诉讼的线索多是来自于检察机关办案中发觉的，社会公众参加度不高，社会氛围未完全形成。同时，公益诉讼做得好不好，不能光看法条，还要以人民满足为标准，公共利益是不是

32、爱护到位了，行政机关是不是已经订正违法了，最终还是要听听人民群众的呼声，以人民群众满足为标准。各级人大产生于人民，权力来自于人民，各项工作始终代表人民的利益，体现人民意志，是与人民联系最紧密的政治机关。可以利用人大代表联系基层群众紧密的优势，当好公益诉讼检察工作的宣扬者、支持者与参加者，推动形成全社会关切、支持公益诉讼工作的良好氛围。（三）人大的最高监督属性可以汇聚公益诉讼合力 协作机制不完善，造成检察公益诉讼阻力重重。是否能够取得有力证据是检察机关提起的诉讼活动能否顺当进行且取得胜诉的基础。但实践中，在调查取证时，行政机关对检察公益诉讼不理解不支持，随着检察机关自侦的集体转隶，失去了刚性的办

33、案手段，常常会遇到行政机关的软暴力，以领导未同意、经办人员公出等事由拖延时间，不协作调阅行政执法卷宗；高额的鉴定费也是检察机关无力独自担当的。行政机关各自为阵或者职权交叉，进而对环境公益损失不作为，但检察机关发觉这些问题后借助诉讼手段难以有效维护社会公共利益，如生活垃圾的清理转运、城区的午托班无证经营等，背后往往牵扯多方利益，涉及相关职能部门权责交叉，即使提起诉讼也难以有效解决难题。人大监督是人民代表大会及其常委会利用宪法和法律给予的权力,对国家机关的行为实施的监督。人大监督是代表国家和人民进行的,是人民当家作主管理国家事务的重要体现,具有最高法律效力和权威性的监督。各级人大可以依法开展监督，

34、理顺公检法的司法连接、行政机关协作机制，为公益诉讼的顺当开展营造良好的外部环境。三、对策建议：人大支持与监督检察公益诉讼的路径选择 人大监督和检察监督是两种顺位递进的重要的权力监督方式，人大机关与检察机关都是党统一领导下的政治机关，共同爱护生态环境和资源。在实践中，人大支持与监督检察公益诉讼，也是为检察公益诉讼撑腰护航。（一）深化调查探讨，寓支持于监督之中 宪法给予人大监督检察机关的权力，人大可以坚持寓支持于监督。可以把监督支持公益诉讼工作作为各级人大常委会年度重点工作，定期调研、定期检查、定期指导，确保工作取得实效。如地市级以下人大常委会，可以将监督支持公益诉讼工作纳入年度调研工作安排，支配

35、肯定时间，每年进行一次专项调研。调研时，可以由人大常委会主要领导和分管领导带队，监察和司法委员会和部分人大代表参与，组成特地调研团队，到市级检察院级及所辖检察院调研，面对面听取汇报，实地回访公益诉讼发案地，现场分析探讨存在的困难和难题，有针对性地提出指导看法。还可以定期听取和审议公益诉讼专题报告，发觉检察公益诉讼的亮点和难点，赐予支持与关切。（二）加强地方立法，填补法律空白 在充分调研基础上，真实了解公益诉讼工作开展过程中存在的难题，各级人大通过地方立法，加强对涉及公益诉讼的规范性文件的备案、审查和撤销，支持与监督公益诉讼工作。如为了解决调查难题，*年 1 月黑*省人大常委会通过关于加强检察机

36、关公益诉讼工作的确定，规定阻碍检察人员调查的，可刚好实行处置措施，给予调查核实权的刚性监督。又如，针对公益诉讼领域小、爱护的公益有限的问题，*年 7 月湖北省人大常委会授权检察机关公益诉讼等外探究。这些创新实践都为各级人大监督支持公益诉讼供应了样本阅历。各级检察机关刚好梳理实践中遇到的法律空白，刚好总结并反馈报告，为人大立法供应实践参考。（三）加强工作互动，实现优势互补 一是加强联合执法检查。针对当地党委关注或者重点推动的涉及生态环境资源爱护的专项工作，各级人大每一年选取一至两个重点开展执法检查，把检察人员吸纳到检查组中，听取检察人员的专业看法，并将执法检查过程中发觉的涉及损害环境资源公益的线

37、索移送检察机关，既增加了人大监督刚性，又破解检察环节的线索难题。二是加强诉前检察建议落实的跟进督促。可以把公益诉讼诉前检察建议落实状况纳入人大监督范围，要求被建议的单位刚好回复，切实整治，有效维护老百姓的利益。检察院向有关单位发送检察建议，同时报同级人大常委会备案，并抄送建议单位的上级机关或者有关部门。被建议单位在收到检察建议后，应刚好探讨制定整改措施，在一个月内将检察建议落实状况书面回复检察院，由检察院报同级人大常委会备案。假如被建议单位超过回复时限不整改，那么人大将以质询、专题询问、调查等刚性监督手段对其进行监督，责令其刚好整改；符合起诉条件的，检察院可以提起公益诉讼。（四）发挥人大监督优

38、势，建立各部门连接机制 公益诉讼工作直面社会困难冲突，遇到的阻力大，面临的困难也较多，须要各级人大、政府的支持。各级人大常委会可以依据当地公益诉讼开展状况，建议将公益诉讼工作写入政府工作报告，要求政府及其行政执法部门主动协作，帮助检察机关做好公益诉讼工作，并建议将公益诉讼工作状况纳入各级政府的绩效考核范畴。还可以通过执法检查和专项考察，要求公安机关、审判机关主动参加公益诉讼工作，加强与检察机关的协作协作，推动健全行政执法与刑事司法连接、检察机关与公安机关司法连接、检察机关与审判机关司法连接等制度。（五）加强财政、人事支持，破解经费和人员难题 加强财政与人事支持，是实现公益诉讼飞速发展的助推器。

39、一方面，通过加强对地方政府安排和预算的监督，实现人大对检察公益诉讼的支持。在听取和审议政府国民经济和社会发展安排和预算执行状况报告过程中，可以就加大对检察机关支持力度、加大资金投入、确保政法经费足额到位等内容，向政府提出看法建议。如建议财政部门将公益诉讼工作中的调查核实、举报嘉奖等工作经费纳入部门预算，统一管理并予以保障。另一方面，在任命国家机关工作人员时，充分听取检察机关在办理公益诉讼案件中发觉的涉嫌职务犯罪的状况，防止带病上岗；对于公益诉讼部门的检察员的任命，赐予适当倾斜力度，保障检察队伍专业化建设。（六）充分发挥人大代表作用，营造良好氛围 人大代表是人大的细胞，做好代表工作是做好人大工作

40、的基石，也是人大工作持续进步的不竭源泉。各级人大常委会可以充分利用人大代表的优势，通过代表建议件等发声确定支持并推动检察公益诉讼工作。人大代表可以作为公益诉讼的前沿宣扬员，多渠道发觉并移送公益诉讼线索。还可以参与公益诉讼庭审评议、回头看、专题考察、诉前圆桌会议等活动，对公益诉讼提出珍贵的看法建议。生态文明建设功在当代、利在千秋，检察公益诉讼是服务和保障生态文明建设的利剑，用检察公益诉讼守护青山绿水势在必行。人大作为最高层次的监督，在爱护生态文明建设中也肩负着重要职责和使命，通过监督支持助力检察公益诉讼工作发展任重道远。坚决打好污染防治攻坚战是党的十九大做出的重要战略部署，各级人大及其常委会作为

41、国家权力机关，应仔细履行宪法给予的职责，把生态环境领域的监督作为人大监督工作的重点，以法律的武器治理污染，用法治的力气爱护生态环境。为实现治理污染、爱护生态这一目标，公安部部署落实了打击环境犯罪的专项活动并取得阶段性成果。但是环境爱护不能仅靠专项整治斗争，更须要常态化的行政执法与刑事司法。实践中，与大量环境行政惩罚案件形成对比的是，受到刑事制裁的案件却是屈指可数。不得不说环境污染案件的行政执法与刑事司法连接的法律程序制度受到了极大的挑战。针对实践中出现的环境污染案件行政执法与刑事司法连接不畅的问题，根本解决之计在于如何有效监督环境执法。在我国，对环境执法监督的途径有许多，包括人大监督、司法监督

42、、媒体监督、民众监督等监督方式。但人大监督是上述监督途径中最为权威而在现实中又相对薄弱的环节，有必要进行完善和强化。一、现状管窥：严峻现实昭示行政执法与刑事司法连接断裂 由于环境污染日益恶化与民事、行政制裁的有限性迫使各国将视角转向更具有威慑力的刑事制裁。刑事制裁会使企业的公众形象受损，随之而来的后果是相关企业经营状况的恶化，甚至存在破产倒闭的风险。相较于民事、行政制裁的有限性，作为维护社会道德价值的力气，刑事惩罚更具威慑力。那么，我国环境行政执法与刑事司法的连接现状如何？（一）事务聚焦：泉港碳九泄露事务背后的法治深思 *年 11 月 4 日凌晨，*码头的一艘石化产品运输船发生泄漏，碳九产品漏

43、入近海，造成水体污染。事故发生后，东港石化公司存在刻意隐瞒事实、恶意串通、伪造证据、瞒报数量的状况。调查组认定，实际泄漏量 69.1 吨。我们有理由信任，该事务能得到公正处置。但事务背后暴露的执法监管与社会治理层面的拷问。该事务暴露了辖区港口管理机构存在行业平安监管意识淡薄、平安生产责任制落实不到位、监管不到位等问题。但假如制度设计、落实执行不力，诸如此类的事务还会上演。当环境行政惩罚面对来自行政权的掣肘而举步维艰时，也会干脆导致刑事制裁在环境污染案件中难以发挥其应有的作用。我们须要思索的是，我们的司法爱护特殊是作为最终一道保障屏障的刑事司法有没有缺位呢？环境行政执法与刑事司法之间是无缝对接还

44、是断裂？ （二）环境污染案件呈现三多三少现象 我国环境污染事务频发，而有关环境污染罪的裁判却极少，刑法在爱护环境、惩治犯罪中未能有效发挥作用。1.行政惩罚处理的多，移送司法机关的少 由于我国确立环境犯罪的时间较晚，实践阅历的匮乏使得环境刑罚在打击和预防犯罪方面未达到预期的效果。究其缘由，当然有行政惩罚与刑罚存在差异的因素，但不行否认，实践中，环保部门仍旧存在应当移送公安机关侦查而未移送以及公安机关应立案而不立案的问题。大量应当追诉而未追诉的案件仍旧存在。表 1:*-*年我国环境污染行政惩罚案件与污染环境罪案件数量统计表（单位：件）表 1 显示，自*年至*年期间，我国环境行政惩罚案件总数累计达

45、115 万件，但与其形成显明对比的是环境污染罪寥寥，二者数量对比显明。通过表 1 可以看出，*年的环境污染罪案件出现不同寻常的激增，比上年增长近 8 倍，案件数量超过之前九年的环境污染案件之和。笔者认为，这与两高关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的说明降低了污染环境行为的入罪门槛，打击此类犯罪更具可操作性有着不行分割的关系。并不意味着环保部门移送案件的动力加强以及公安机关立案力度的加大。2.追究环境污染犯罪的多，查办环境监管失职罪案件的少 环境监管失职罪的设立有利于惩治环境监管领域的职务犯罪,促进环境监管人员严格履行职责,加大环境爱护工作力度。由于关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定与关于

46、审理环境污染刑事案件详细应用法律若干问题的说明所规定的刑事责任追究标准存在差异甚至冲突，从而使环境监管失职案的可诉性大打折扣，实践中此类案件也很少。*年至*年六年间，全国共查办环境监管失职罪共计 97 件，每年案件数都在两位数徘徊（详见表 2）表 3 是*年以来我国环境污染犯罪的年度数据，可见，自*年起先，环境污染犯罪案件数起先激增，且均在 1000件以上。这主要得益于*年两高司法说明明确了 污染环境罪的入罪条件，降低了入罪门槛，使得刑法第 338 条真正进入了实施。3.进入申诉程序的案件多，经过司法裁判的案件少 一般状况而言，案件量的多少能够直观反映社会秩序的稳定程度。正常状况下，某类案件数

47、量少表明该类社会冲突较少。但是，在环保领域，却出现了不同的状况：一方面是环境污染事务频发，另一方面是法院受理的环境污染案件寥寥；一方面是经过法院审理裁判的案件较少，另一方面却是进入申诉程序的案件多。表 4 反映了民众对环境的焦虑和不满很是突出，每年都有数以百万计的举报件涌向环保部门。而表 5 则反映了环保部门对大多数举报件实行限期整改等行政惩罚措施，移送相关部门占比最小，只占 6%。而且这 6%的移送案件也并不能保证最终都能刑事追责。这些对比剧烈的反差促使我们对环保行政执法在解决环境污染问题方面的功能进行反思 二、追本溯源：地方人大环境监督权的正值性基础 （一）地方人大环境监督权的概念、性质和

48、特征依据中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法（以下简称监督法）的规定，各级人民代表大会的监督权，是指各级人民代表大会及其常委会为全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益，防止行政、司法机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施的检查、调查、督促、订正、处理的强制性权力。详细就地方人大的环境监督制度而言，地方人大的环境监督制度目前主要包括对地方政府的环境行政立法、环境行政执法、环境行政司法和对地方法院、检察院的环境司法进行监督，即对地方一府一委两院的环境行为进行检查、调查、督促、订正、处理。依据我国宪法和组织法的规定，人大及其常委会能够对国家的一切重大问题做出确定并监督其实施，其它国家机关都必需接受它的监督，这种监督是高层次的监督，具有法定的权威性质和特征，因此，地方人大的环境监督也具有法定的权威性质和特征。（二）地方人大环境监督权的理论基础 生态文明思想在中国传统文化中早有体现，作为中国传统文化内核的儒家思想主见天人合一，认为人与自然是内在统一的。然而，随着社会经济的快速发展，人类面临着日益严峻的资源和环境问题，如水土流失、水体污染、生态破坏等，长此以往，会严峻