安全生产行政执法中存在的问题及对策精编版[60页].docx

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1、最新资料推荐姓名：宋潇潇申请学位级别：硕士专业：法律硕士指导教师：孙利2010-10摘 要本文简单介绍了安全生产行政执法的内容、依据和程序，在大量查阅安全生产行政执法资料和一线安全生产行政执法人员工作总结、论文的基础上，总结了安全生产行政执法中存在的立法滞后、执法主体定位不准职责不清、执法力量不足素质不高和执法环境不佳等四方面的问题，并提出了加强立法完善法律体系、充实执法力量提高人员素质、加大法制宣传力度优化执法环境和正确理解职责准确定位等四方面有针对性的对策和建议。关键词：安全生产，行政执法，行政处罚AbstractThis article explains the contents of

2、administrative law enforcementsafety， basis and procedures， access to safe production in a largenumber of administrative law enforcement safety information andfirst-line summary of the work of administrative law enforcementofficers， based on the thesis， summarizes safety legislation exists inadminis

3、trative law enforcement lag Subject of allowed law enforcement isunclear， the quality of law enforcement power is not high enough and thefour aspects of poor law enforcement issues， and proposed legislationimproving the legal system to strengthen and enrich the quality of lawenforcement officers the

4、 power to improve and increase publicity effortsto optimize the rule of law enforcement environment and correctlyunderstand the responsibilities of the four aspects of accurate location oftargeted measures and suggestions.Keywords ：Work Safety ， Administrative Law Enforcement ，Administrative penalty

5、学位论文原创性声明本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。特此声明学位论文作者签名： 年 月 日学位论文版权使用授权书本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及

6、提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；在以不以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。学位论文作者签名： 年 月 日导师签名： 年 月 日1第1 章 引 言2002 年，我国生产安全事故起数和死亡人数达到顶峰，分别是107 万起和13.97 万人，之后逐年下降，到2009 年，事故起数和死亡人数分别下降到37.9 万起和8.3 万人，全国安全生产形势持续稳定好转，取得了举世瞩目的成就。2009年，全国安全生产执法行动查处各类非法违法行为共计849 万余起，依法关闭取缔各类非法建设、

7、生产、经营、运输等单位和项目2.26 万余个。因非法违法行为所造成的重特大事故比例由以往的80%以上降至目前的50%左右。 因此，打击非法违法生产，治理违规操作，成为扭转当前依然严峻的安全生产形势，保护人民群众生命财产安全、维护安全生产秩序的首要任务。为此，近年来国家安全生产监督管理总局开展了声势浩大的“执法行动”（三项行动之一）和“打非治违行动”，意在以加强行政执法打击非法违法行为，规范安全生产秩序。随着依法行政理念逐步深入人心，由执法不当、违法执法引起的行政诉讼社会影响越来越大，依法行政执法的呼声和要求越来越高、越来越强烈，安全生产行政执法也不例外。总结归纳安全生产行政执法中存在的典型问题

8、，提出有针对性的解决对策，是提高安全生产行政执法水平的必由之路。1 参见2002 年2009 年全国生产安全事故统计分析报告，国家安全生产监督管理总局统计司。2第2 章 安全生产行政执法概述2.1 安全生产行政执法的概念关于安全生产行政执法的概念主要有三种观点：第一种观点认为，安全生产行政执法是指安全生产行政执法主体直接执行、适用法律及从属于法律的法规、规章处理涉及安全生产特定行政相对人的特定事项的具体行政行为，是搞好安全监管监察工作的基本手段，是安全监管监察部门及负有安全管理职责的行业主管部门依法从事的日常行政行为，是实现安全生产的重要保障。第二种观点认为，安全生产行政执法是指安全生产监督管

9、理机构及其安全生产行政执法人员，依照法定职责、权限和程序，执行适用法律、法规、规章，对安全生产行政相对人履行权利和义务的情况进行检查，并直接影响其权利和义务的具体行政行为。还有的一线执法人员认为，安全生产行政执法是安全生产监督管理部门依照法定程序，将安全生产法律、法规适用于特定对象的具体行政行为，是消除安全隐患、预防和减少事故发生，保障国家和人民生命财产安全的有效途径。上述三种观点存在的问题在于：一是执法依据不够全面，没有将安全生产相关技术标准包含在内。二是对作为执法对象的行政相对人行为的范围阐述不够明确。能够成为安全生产行政执法对象的行政相对人的行为，一定是安全生产相关的生产经营行为，否则不

10、能作为安全生产行政执法对象。如偷税漏税也是违法行为，但不能作为安全生产行政执法的对象。依据现行法律法规和执法实践，可以对安全生产行政执法作如下定义：安全生产行政执法是拥有安全生产行政执法权的组织和个人（包括县级以上安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门及其执法人员，也包括被合法授权的安全生产行政执法主体），依据安全生产相关法律、法规、规章及标准，按照法定程序，对生产经营单位及其相关个人进行行政处理的具体行政行为。2 杨占科，增强安全执法的严格性和坚定性，国家安全生产监督管理总局调查研究，2010 年第11 期。3 姜威，安全生产行政执法，冶金工业出版社，2009 年版，第1

11、页。32.2 安全生产行政执法的依据安全生产行政执法的依据是安全生产法律法规。安全生产法律法规有广义和狭义两种解释。广义的安全生产法律法规是指我国为包括劳动者、生产者和保障生产资料及财产安全的全部法律法规，如关于安全生产技术、安全工程、工业卫生工程、生产合同、工伤保险、职业健康、技术培训、工会组织和民主管理、对女工和未成年工劳动保护的特别规定等方面的法律法规。狭义的安全生产法律法规，是国家为了保护生产经营活动中的人民群众的生命和财产安全的法律规范的总称。 安全生产行政执法的依据是狭义上的安全生产法律法规，包括安全生产相关的法律、法规、规章、技术标准和规范性文件。法律，包括安全生产法、行政许可法

12、、行政处罚法、刑法、行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议法、行政监察法等。法规，包括行政法规和地方性法规。行政法规主要包括安全生产许可证条例、生产安全事故报告和调查处理条例、煤矿安全监察条例、危险化学品安全生产管理条例、烟花爆竹安全管理条例、工伤保险条例、民用爆炸物品管理条例等。地方性条例是省级行政区和有关市人民代表大会及其常务委员会制定的在本行政区内施行的法律文件，如浙江省重大安全事故行政责任追究规定、山东省安全生产条例等。规章，包括部门规章和地方政府规章。部门规章包括国家安全生产监督管理总局及负有安全生产监督管理职责的道路交通、铁路、国土资源、环境保护、工业和信息化、发展改革等部门制定的规章，

13、如安全生产违法行为行政处罚办法、危险化学品登记管理办法、生产安全事故应急预案管理办法、煤矿安全生产基本条件规定等。地方政府规章是省级人民政府和其他有关市人民政府为了实施法律、行政法规、地方性法规，根据需要在其职责权限范围内制定的法律文件，如北京市实施中华人民共和国安全生产法办法、湖北省实施中华人民共和国矿山安全法办法等。标准，分为强制性标准和推荐性标准。强制性标准，是指国家要求必须强制执行的标准，该类标准规定的技术内容必须执行，不允许以任何理由或方式违反或变更。对违反强制性标准的，要依法追究当事人的责任。推荐性标准，是国4 赵卫东主编，安全生产行政执法实务，煤炭工业出版社，2006 年版，第2

14、9-30 页。4家鼓励自愿采用的具有指导作用而又不宜强制执行的标准，以自愿为原则，不要求强制执行。安全生产相关的标准，包括国家标准（GB）和行业标准（安全标准，AQ），是安全生产法律法规体系的重要组成部分，特别是各类操作规程，在事故调查中已成为认定导致事故发生的技术原因的主要依据。规章以上的法律文件仍然是定性的，只有标准才能对安全生产行为进行定量规定，标准比其他法律文件更具操作性和执行性，大多数安全生产违法行为都是不符合违反标准的行为。强制性的安全生产相关标准也是安全生产行政执法的依据。目 前 强 制 执 行 的 安 全 生 产 技 术 标 准 中 ， 国 家 标 准 有 安 全 标 志 （G

15、B2894-1996）、常用危险化学品储存通则（GB15603-1995）、烟花爆竹劳动安全技术规程（GB11652-1989）等，行业标准有企业安全生产标准化基本规范(AQ/T9006-2010)、危险化学品储罐区作业安全通则（AQ3018-2008）、煤矿通风能力核定标准（AQ1056-2008）等。规范性文件，是指行政机关依法制定和发布的文件。即行政机关依照有关法规，结合本地、本系统实际，为了规范某一项行为，便于有效操作而制定的文件。如国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知、国务院办公厅关于深化安全生产专项整治工作的通知、国家安全生产监督管理局、国家煤炭监察局关于贯彻落实加强建设项目

16、安全设施“三同时”工作要求的通知、山东省人民政府关于进一步加强安全生产工作的决定等。2.3 安全生产行政执法的内容 安全生产行政执法的内容按照不同的标准划分，大体上分为两类：首先，以行为本身的内容、性质为标准，安全生产行政执法可分为安全生产行政处理、行政监督、行政强制、行政制裁。（1）安全生产行政处理。是指安全生产行政主体依职权或依行政相对人申请实施某种行为，处理涉及相对人权利、义务的某种事项，以使相应法律、法规、规章确定的行政管理目标得以实现。它是一种内容最为广泛、形式最为多样化的行政执法行为。其具体种类包括安全生产行政命令、安全生产行政许可、安全生产行政征收、安全生产行政给付、安全生产行政

17、确认、安全生产行政奖励等。5 赵卫东主编，安全生产行政执法实务，煤炭工业出版社，2006 年版，第83-85 页。5（2）安全生产行政监督。是指安全生产行政主体为了保障安全生产法律、法规、规章在其所管辖的地区、部门、领域的执行，实现其安全生产行政管理目标和任务，依法对安全生产行政相对人守法和履行法定义务的情况进行监督的行政执法行为。行政监督主要形式包括行政检查、行政审查、行政调查、行政统计等。（3）安全生产行政强制。是指安全生产行政主体为了保障安全生产法律、法规、规章再起所管辖的地区、部门、领域的执行，实现安全生产行政管理目标和任务，对不依法自动履行法定义务的行政相对人依法采取安全生产强制措施

18、，迫使其履行安全生产法定义务的安全生产行政执法行为。行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。（4）安全生产行政制裁。是指安全生产行政主体对实施了某种安全生产违法行为的安全生产相对人依法给予安全生产行政处罚或采取其他安全生产制裁措施。它是保障法律实施和行政管理目标实现的行政执法行为，其基本形式是安全生产行政处罚。其次，以行为对安全生活行政相对人权利、义务的影响，作用的不同情形，对安全生产行政执法行为可分为赋予、暂停或取消行政相对人某种法律资格的行政执法行为，授予、限制或剥夺行政相对人某种法律权益的行政执法行为，加予、减少或免除行政相对人某种法律义务的行政执法行为。（1）赋予行政相对人某种法律资格

19、的行为通常是采取颁发某种资格证书的方式进行的，如安监部门赋予通过特种作业人员资格考试的人以特种作业人员资格。暂停已经取得某种法律资格证书的人在一定时间内行使该种法律资格的行为，通常是行政主体认为行政相对人实施了有关的违法行为或违背了相应职业道德而对其给予的制裁。取消行政相对人已取得的某种法律资格的行为，是行政主体根据有关事实材料，认定相应法律资格享有者严重违法或违背职业道德，已不具备再享有此法律资格的条件，故吊销其法律资格正式，使之不能再从事与此法律资格相适用的职业或活动。（2）授予行政相对人某种法律权益的行为有各种不同类别，如颁发非煤矿山、烟花爆竹、危险化学品安全生产许可证。限制或剥夺行政相

20、对人某种法律权益可能基于不同的情况：或因法律、政策的变化，或因相对人违反法律的规定或违反行政主体授予其相应权益时所附条件等。（3）加予或要求行政相对人履行某种法律义务的行为也是各种各样的。比6如，依据山东省非煤矿山企业、剧毒危险化学品生产、储存企业安全费用提取颁发，强制地下开采非煤矿山企业按矿产品年销售收入净额的3%提取，露天开采非煤矿山企业按矿产品年销售收入净额的2%提取，剧毒危险化学品生产、储存企业按年销售收入净额的1%提权；又如强制企业缴纳安全生产风险抵押金等。减少或免除行政相对人某种法律义务的行为，是在行政主体在某种法定情形具备的条件下，应行政相对人的请求而作出的行为。2.4 安全生产

21、行政执法程序以安全生产行政执法的典型行政行为行政处罚为例，安全生产行政执法程序是指安全生产行政执法主体依法实施行政执法行为时应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。行为方式构成行政行为的空间表现形式；行为步骤、时限、顺序构成行政行为的时间表现形式。 即安全生产行政主体及相对人实施和参与行政处罚的空间与时间表现形式。它是安全生产行政法律关系主体进行行政处罚时应遵守的一定程序，是确保安全生产行政行为合法、正确、公正地运行，提高行政效率，保障行政相对人合法权益，增进相对人对政府信赖的一种制度。行政处罚法第五章和安全生产违法行为行政处罚办法第三章都规定了行政处罚的程序，并将其分为安全生产行政处罚的决定程序和

22、安全生产行政处罚的执行程序两类。其中，决定程序按案件性质、处罚种类、社会影响等又分为简易程序、一般程序和听证程序。实际上，听证程序是一般程序中的特殊程序，不是决定程序中的独立程序。2.4.1 安全生产行政处罚的简易程序安全生产行政处罚的简易程序，又称安全生产行政处罚的当场处罚程序，是指安全生产行政主体及其执法人员对于行政相对人违反安全生产监督管理秩序的行为，当场作出安全生产行政处罚决定的行政处罚程序。主要适应于事实清楚、情节简单、后果轻微的违法行为。6 姜明安主编，行政法与行政诉讼法，北京大学出版社、高等教育出版社2007 年版，第368 页。72.4.2 安全生产行政处罚的一般程序安全生产行

23、政处罚的一般程序又称安全生产行政处罚的普通程序，是指除适用简易程序以外的其他安全生产违法行为行政处罚案件的适用程序。安全生产行政处罚的一般程序包括立案、调查、告知、听取申辩、听证、审查、作出决定、送达等环节。2.4.3 安全生产行政处罚的听证程序安全生产行政处罚的听证程序是指安全生产行政主体在作出安全生产行政处罚的决定前，在符合法定条件下进行听取行政相对人意见和接纳行政相对人提供的证据时，应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。按照安全生产违法行为行政处罚办法第二十六条的规定，听证适用于安监机关作出责令停产停业整顿、责令停产停业、吊销有关证照、较大数额罚款等的行政处罚。2.4.4 安全生产行政处罚的

24、执行程序安全生产行政处罚的执行程序是履行安全生产行政主体作出的安全生产行政处罚决定的活动。安监机关依法作出行政处罚决定后，相对人应当在行政处罚规定期限内，予以履行。相对人在法定期限内不申请复议又不起诉，并且在规定期限内不履行的，安全生产监督管理机构可以申请法院强制执行。8第3 章 安全生产行政执法中存在的问题3.1 安全生产立法工作滞后，无法满足安全生产行政执法的需要3.1.1 目前安全生产的立法滞后于实际工作随着我国经济体制改革的不断深入和经济和社会日新月异的发展，安全生产形势也发生了很大变化，出现了很多制度性、体制性、技术性、工艺性的新事物，如市场化程度越来越高，对企业的管理行政手段逐渐让

25、位于市场调节手段；国有经济主体比例越来越低，民间经济主体和外资经济主体比例越来越大；企业规模越来越大，其安全生产问题不仅是地区事件，甚至会上升会外交事件，等等。我国目前的安全生产立法，尚未完全反映这些变化，逐步出现了安全生产行政执法“无法可依”的现象。3.1.2 安全生产法律法规修订不及时日本是目前国际上职业安全健康法规体系较为完善的国家之一，作为其安全生产的基本法规劳动安全与健康法，自1972 年颁布以来已经历经多达10 余次的修改，几乎每隔23 年就修订一次；美国在近20 年来对其900 多项标准进行了修改和完善。 其他工业较发达的国家也都建立了有效、及时、动态的修改、更新和完善机制。在我

26、国，安全生产法律的修改、完善和更新存在明显的滞后现象，70 年代甚至建国初期颁布的一些法律法规虽然当时起到了相当大的作用，但随着我国逐步的改革开放和社会机制的改变，有些法律法规已不能够适应现代社会的需要。7 范文波，浅谈安全生产行政执法存在问题及对策，2007-05-29 ，8 袁方，劳动保护杂志2003 年第1 期。93.1.3 法律、法规实施中存在法律条款过于原则，缺乏可操作性如安全生产法、职业病防治法法律颁布实施以后，相关配套法规、细则和标准未及时出台，并且有些法规之间存在重复和交叉等现象，影响了执行效果。有些规定不具体、不明确、含糊、笼统，缺乏可操作性。如：生产经营单位的定义是什么，怎

27、么区分？危险化学品储存企业的定义是什么？非安监系统的事故调查组成员所制作的调查笔录能否在罚款的行政处罚卷宗中直接使用等。有些行政处罚条款底限高、幅度大，难以把握。不知什么情况处5 万元罚款，什么情况处50 万元罚款。如“三同时”的问题，无行政许可证抓手的项目，几乎很难执行到位。安全生产行政执法程序制度建设不够规范，对立案、备案、听证、复议等没有具体可操作的规范。此外，许多法规、规定都或多或少地存在着“一刀切”的问题。由于我国各地区经济发展不平衡，法律法规在不同地区的适应性也存在明显差异，这些都限制了安全生产法律法规的可执行性。3.2 安全生产行政执法主体定位不准、职责不清3.2.1 安全监管部

28、门监管主体职责与企业安全生产主体责任界限不清目前，很多基层安全监管部门的执法工作走入了误区，采用“保姆”式的检查方式，代替生产经营单位查隐患，找问题，安监执法人员成了企业事实上的安全员，代替企业去抓安全、查隐患，在以检查代替监管的同时，不但没有落实监管主体的责任，也让企业无处落实安全生产主体责任，一旦发生事故，两个主体责任都无法交代，势必都要被追究责任。3.2.2 安全监管部门之间职责不清法律法规对安全生产工作的监管职责和任务要求都进行了明确，但负有安全监管职能的部门之间对生产经营单位安全监管的分工并不明晰具体，有的监管部门是以许可代替监管，有的是执法许可“一家亲”，并未形成分工明确、职责清1

29、0晰、程序严谨的监管体制。安监执法队伍成立后，虽然受同级安监部门委托代表政府行使安全生产综合监管职能，但这种综合监管并没有具体抓手和有效手段，更多的还是体现在直接管理上，也就是说，安监部门在安全监管上同其他职能部门在性质上是一样的。但由于安全监管工作涉及诸多方面，不少安全内容没有明确的主管部门，这种情况下，这些就都落在了安监执法人员头上，安监执法人员也就在拥有了有限权力的同时也背上了无限责任。3.3 安全生产执法力量不足，人员素质有待进一步提高国家安全生产监督管理总局在国务院各部委中组建比较晚。1998 年，国务院决定将煤炭工业部改组为国家煤炭工业局，由国家经贸委管理；1999 年，国家煤炭工

30、业局又加挂国家煤矿安全监察局的牌子；2001 年，经国务院批准，在国家煤炭工业局（国家煤矿安全监察局）的基础上组建国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）；2003 年，国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构，与国家煤矿安全监察局一个机构、两块牌子，涉及煤矿安全监察方面的工作，以国家煤矿安全监察局的名义实施；2005 年，国务院将国家安全生产监督管理局调整为国家安全生产监督管理总局，为正部级国务院直属机构，国家煤矿安全监察局（副部级）为国家安全生产监督管理总局管理的国家局。从国家煤矿安全监察局成立到现在，仅仅 10 年的时间，全国现有的安全监管监察人员和安全生产行政执法人员与庞杂的安全生

31、产行政执法业务相比，还有很大差距。到2009 年底，全国省、市、县三级共有安全监管监察人员51971 人，其中县级41124 人；三级执法人员18073 人，其中县级15201 人。目前，我国中小企业已达4200 万家(包括个体工商户)，其中工矿类中小企业大部分分布在乡镇。由于县级安全监管执法力量严重不足，一些小企业集中的乡镇、街道又没有专门的监管机构和队伍，全国乡镇、街道专职安全监管人员平均仅为1 名，难以对众多的分布在乡镇的中小企业安全生产进行日常监管。9 安监局历史沿革与职能，10 参见地方安全生产监管机构建设工作动态第2 期，国家安全生产监督管理总局办公厅。113.3.1 执法人员缺乏

32、专业知识和技能安全生产监管部门对煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、职业健康等行业实行直接监管，对冶金、机械、交通等行业进行综合监管，涉及诸多行业领域，而安全生产监管部门是政府新成立的机构，基础薄弱，相当部分工作人员都是半路出家，不具备执行监管职能所需的专业知识技能。113.3.2 执法人员对执法程序不重视我国的行政管理传统，重结果轻过程、重结果轻程序，这也使执法人员对安全生产行政执法程序重要性认识不足，重检查而轻监察，重行政手段而轻执法手段，行政执法中也是重实体而轻程序，导致行政复议、行政诉讼发生率呈上升趋势，耗费了大量本就紧张的安全生产行政资源。3.3.3 执法科技含量不高，技术装备水平

33、比较低随着科学技术的发展与进步，违法人员的违法行为和手段越来越高明，给执法办案工作增大了难度，必要的装备是保证执法工作顺利开展的前提。安全生产领域的执法，涉及范围广，对象复杂，工作量大，执法装备更决定了执法效果。当前，从安全生产的行政执法看，执法工作装备基本处于原始状态，总体来说执法装备数量不足、设施落后，不能适应执法形势和工作要求。由于缺乏必要的监管检测设备，给案件的准确定性带来了困难，以人工为主的监管方式客观上增大了对人力的需求，目前在职人员无法满足面广量大的执法工作需要。行政执法机构缺少必要的装备，办案等经费难以保障，直接影响了执法工作顺利开展和执法水平的提高。11 仇元青，安全监察执法

34、初探，2009-07-08，123.3.4 缺少法律专业人才由于体制原因，基层安全监管机构内设科室少、人员编制少，基本都没有条件设立政策法规科（股）等专门法制科室，工作人员中基本没有接受过专业法律教育的，在工作中接受法律方面的培训大都不系统、不深入，基础法律知识基本都知道，但将安全生产监管执法中遇到的问题上升到法理层面进行解释或执行，却又没有能力做到，对法律法规理解不正确、违反程序执法、执法文书填写不规范等问题长期得不到解决，缺乏专业法律人才，缺乏对执法工作的研究和指导、监督，限制了执法质量的提高。3.3.5 体制转换背景下，执法意识不强在我国，由于计划经济下政府长期采用行政管理手段而不是法律

35、手段来管理企业的安全生产工作，并且我国是一个有着几千年封建史的国家，封建专制意识浓厚，官本位思想、特权思想盛行。这些东西正是法治的大敌。导致部分执法人员仍未能快速转变观念，对法律法规的执行不到位，国家标准和行业标准难于严格实施，表现出“严不起来，执行不下去”的现象。3.4 安全生产行政执法环境不佳3.4.1 安全生产行政执法受到各方的干预目前，“重经济效益、轻生产安全”的观念仍具有一定的普遍性，部分地方政府采取各种措施，制定各类优惠政策，改善投资环境，吸引外来投资。在安全生产方面的表现主要有：一是一味追求招商引资的速度和成功率，不按程序办事，怂恿投资商“先上车、后买票”，甚至“只上车、不买票”

36、，使一些达不到安全要求的项目匆匆上马，造成“先天性”安全隐患；二是担心安全检查多了、要求严了，影响软环境，怕留不住客商，影响投资热情，所以人为限制各种安全执法检查；三是为违法违规者说情，有的甚至直接干预对违法企业的查处、处罚；四是给安全监管执法部门施加压力，要求采取各种变通手段，确保项目顺利推进等等，13致使执法人员在履行安全检查、调查处理、行政处罚等职责时很难到位，甚至有的企业遇到安全生产检查和执法就向地方政府领导寻求支持，严重干扰了正常的安全生产行政执法工作。3.4.2 企业安全文化薄弱，全社会法制观念不强随着市场经济体制的发展，我国目前已经成长起来一批具有国际竞争力的大型企业，这些企业在

37、参与全世界市场的竞争过程中，通过引进和学习工业发达国家企业的先进管理和经营理念，已经逐步拥有了自己企业文化，其中就含有安全文化，安全文化是以提高人的安全意识为目的的文化，他要求各类生产经营单位要以“安全第一、预防为主”为安全生产方针，在企业建立预防型、科学型和系统化的安全管理模式，制定和实施有效的各种事故应急预案，通过职工培训、企业宣传等种手段，提高职工的安全认识和安全素质，最终达到保障员工生命安全的最终目的。但是，已形成安全文化的企业目前仍然属于少数，有些企业，尤其是中小型企业存在着较为严重的无视国家法律法规、有法不依、单纯追求经济利益的倾向。企业安全文化的推广在我国仍然处于初级阶段。从历史

38、上看，我国是一个有着几千年封建史的国家，并且目前中国经济和教育发展不平衡，与工业发达国家相比，我国的安全法制观念淡薄，存在着“不学法，不懂法，有法不依”的现象。3.4.3 行政执法冲突时有发生行政执法应当为实现政府的管理目标而共同努力，相互配合与支持。而现实中却呈现出多层执法、多头执法、多次执法、政出多门、借法争权、借法争利等执法不协调和执法冲突时有发生，相关部门间各自为政，缺少配合与联系，造成管理上的错位和缺位。3.4.4 执法监督不完善在安全生产行政执法中，执法标准不统一、自由裁量过于随意的问题比较突出。同样或类似的违法行为，发生在不同地域、不同行业，受到的行政处罚可能14有很大差异。部分

39、安全监管部门内部监督体系不完善，审批制度不健全或执行不力，内部审核“互相礼让”走形式，唯上利益观念严重，“弹性行政执法”现象时有发生。1212 周开文，浅谈行政执法工作的规范化管理，江苏安全生产杂志第8 期。15第4 章 提高安全生产行政执法工作水平的对策4.1 加强安全生产立法，进一步完善安全生产法律体系4.1.1 尽快完成现有法律法规的修订工作安全生产法律法规要维持其适用性，必须根据安全生产形势的变化、科学技术的发展、生产工艺的变革、工业生产经营管理的变化乃至经济体制改革及时进行修订，如矿山安全监察条例（1982 年7 月）、尘肺病防治条例（1987 年12 月）、矿山安全法（1992 年

40、11 月）、煤炭法（1996 年8 月）、矿产资源法（1996 年8 月）、矿山安全法实施条例（1996 年10 月）、煤矿安全监察条例（2000 年12 月）、国务院关于特大安全事故行政责任追究规定（2001 年4 月）、职业病防治法（2001年10 月）、危险化学品安全管理条例（2002 年3 月）、安全生产法（2002 年6 月）等一大批法律法规，有的已施行近30 年，最短的也已施行近10 年，其中的许多规定已与当前的实际情况严重不符，需要尽快予以修订。134.1.2 完善安全生产法律法规配套规定，增强法律法规的可执行性我国地域广阔，地区差异比较大，法律法规只能作出原则性的规定，这些法律

41、法规需要国务院行业管理部门和地方政府根据实际情况，予以细化，出台更具体的规章、标准，才有可能进行高质量的行政执法，才有可能达到立法目的，实现各行各业的生产安全。因此，国务院安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门及有关地方人民政府，要尽快出台完善各项法律法规的配套规定，保障各项安全生产法律法规能够执行到位。4.1.3 根据新的形势加快职业健康等方面立法进程从2002 年以来，我国已连续7 年实现事故总量和死亡人数双下降，2008 年全国生产安全事故死亡人数首次下降到10 万人以下，2009 年又下降到9 万人以13 石少华，法制进程势不可挡，劳动保护杂志2005 年第9 期。1

42、6下14，安全生产工作取得令人瞩目的成就，安全生产工作的重心正逐步由保障人身安全向职业健康转移，安全生产立法也应把握这些变化转移立法重心，加快职业健康等方面的立法，同时要针对经济体制改革、所有制变化等实际，进行有针对性的立法。4.1.4 重视规范性文件质量行政机关制定和发布规范性文件，是我国行政机关进行行政管理、履行其职责的主要、重要手段之一，是抽象行政行为的重要组成部分，行政机关的大量具体行政行为是直接根据行政规范性文件作出的，在公共管理中具有重要的地位和作用，因此，有关人民政府及其安全生产监督管理部门要重视规范性文件的质量。4.2 进一步充实安全生产行政执法力量，提高人员素质4.2.1 进

43、一步充实执法力量在编制、人员、执法车辆等方面，各级人民政府要给予其安全生产监督管理部门及其他负有安全生产监督管理职责的部门充分支持，不断将以安全工程、法律、化学、矿山、机械等相关专业的人才吸纳进执法队伍，使安全生产行政执法有足够的专业人员、快速便捷的交通工具开展执法工作，避免由于人员和物质方面的原因阻碍执法工作的开展。4.2.2 完善执法人员培训教育制度，提高执法质量各级人民政府及其安全监管部门和相关部门，要进一步加强安全生产执法人员培训教育工作，建立培训制度，制定完善的培训计划，以“敢执法、能执法、会执法”为目标，通过安排执法人员到企业实习、进行执法经验交流研讨等形式，采用“走出去学、请进来

44、教”的方式，使广大执法人员能够接受持续的培训教育，及时解决在执法实践中遇到的各类问题，使其业务素质、执法能力和执法质量不14 参见2002 年2009 年全国生产安全事故统计分析报告，国家安全生产监督管理总局统计司。17断提高。要加强执法人员的思想政治教育，用科学发展观武装头脑，坚定理想信念，通过弘扬先进、学习英模，以提高广大执法人员推动安全发展的自觉性，提高执法为民的自觉性；加强作风建设，弘扬求真务实、真抓实干的好作风，不折不扣地贯彻执行党和国家有关安全生产的决策部署，把工作抓实抓细；加强党风廉政和反腐倡廉教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线，规范自身行为，维护法律的公平、公正，做到自警、自醒、

45、自重、自律，杜绝吃拿卡要现象，自决抵制以权谋私、权钱交易、官商勾结等腐败问题。15通过严格的业务培训和思想教育，提高执法人员的政治素质、业务素质、执法技巧和依法行政的能力，规范执法行为，转变安全执法观念，做到不越位、不缺位、不错位，执法活动做到准确、全面、适当、有效，使其其遵纪守法，依法执法，秉公执法，努力打造一支政治强、作风正、业务精、能力强，能够较好地适应新形势下日益繁重的安全监管工作需要的执法队伍。4.2.3 改善执法设备，全面提高行政执法手段各级人民政府及其有关部门，一方面要不断加强对安全生产行政执法基础设施、设备的投入，配备必需的车辆、电话、摄影、摄像、录音、电脑等办案工作，改变装备缺乏、手段落后的被动状况；另一方面，要增加执法办案、安全监管等业务经费，确保执法工作有效正常运行。4.2.4 要加强行政执法制度建设各级安全监管部门必须建立健全行政执法管理制度、廉政制度、执法监督制度，加强内部控制和监督，加强对执法人员的管理。切实做到推行行政执法责任制与普法有机结合，实现依法行政、公平执法，建立行政执法长效机制。通过制度规范行政执法人员的行为，为依法行政工作顺利开展提供制度保证。15 王东照，安监人员需要树立“六种意识”，2008-11-19 ，184.