论失地农民社会保障中的政府责任_陈帆.doc

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1、社会观察 论失地农民社会保障中的政府责任 陈帆 （河南省固始县委党校，河南 固始 465200） 摘要：城市化是现代化进程中的必然趋势，在城市化进程中会征用大量的农村土地，会使许多农民成为失地农民。由于我国的土地制度、征地制 度、保障制度不完善，许多失地农民陷入了失地、失业、生活无保障的生存困境，成了游离于社会边缘的弱势群体。失地农民的社会保障问题与政府 责任缺失有着密切联系，主要表现为政府自律行为缺失、社会保障投入不足、 法律制度不合理等。为此，政府应积极推进土地征用制度改革，加强社 会保障体系建设，完善劳动就业服务体系，逐步解决失地农民的社会保障问题。 关键词：失地农民；政府责任；土地制度

2、；社会保障 中图分类号： C913.7 文献标识码： A 文章编号： 1671-6035（ 2014） 10-0101-02 在城市化进程中大量农村土地被征用，许多农民变成了失地 农民，但由于我 国土地制度、征地制度、社会保障体系等不健 全，许多失地农民并未享受到土地增值的收益，反而面临着失 地、失业、生活无保障的生存困境，成为游离于社会边缘的弱势 群体，给社会的和谐稳定带来了巨大隐患。 一、失地农民社会保障问题的成因分析 从经济建设上看，建国以来我国长期实行农业反哺工业、农 村反哺城市的经济政策，通过工农剪刀差从农民手中获取大量 财富，在建国后的 30 多年间，农民为国家工业化贡献了 600

3、0 多亿 元，由于长期从农业、农村、农民身上“抽血”，导致农村积贫 积弱、发展滞后。从社会体制上看，中国特色的城乡二 元结构、 户籍制度、就业制度等将农民束缚于土地上，产生了独特的社会 身份歧视 “农民歧视”。从土地制度上看， 90 年代之后，我 国的工业化和城市化进程逐步加快，为了降低城市化和工业化成 本，政府以低廉的价格从农民手中获取土地，并未合理安置失地 农民，致使“失地农民”成了更加脆弱的社会群体。从社会保障 制度方面看，失地农民的社会保障问题缺失与计划经济体制下形 成的社会保障制度有着密切联系。在传统社会中，农村与城市实 行两种截然不同的医疗、低保、用工、养老等制度，农村社会保 障几

4、乎是一片空白，土地变成了农民的就 业渠道、生活保障、养 老方式，当农民失去了土地之后，必然会面临着生存、就业、养 老、住房等问题，但是在市场化和城市化进程中，民生建设投入 不足，社会保障制度并未及时跟进，致使失地农民陷入生存和发 展困境之中。由此可见，失地农民社会保障问题是多种因素造成 的，它与我国的经济战略、社会体制、土地制度等有着密切联 系，而政府责任缺失是失地农民社会保障问题产生的根本原因。 二、失地农民社会保障中的政府责任缺失 （一）农村社保投入不足。我国的社会结构是依附于二元经 济结构之上城乡二元结构，涉及入学、就业、医疗、住房、 养老 等方面，在这种社会制度下，本应合理分配的社会财

5、富却极度 向城市倾斜，特别是向北京、上海、广州、天津等大城市倾斜， 农民的养老、医疗、就业等几乎没有保障，导致城乡差距不断扩 大。就社保资金投入而言，我国社保资金投入少，配置不均衡、 不公平，农村社会保障支出仅占 GDP 的 0.1%左右，而城市社会保障 支出占 GDP 的 7.3%左右，也就是说， 70%的农民仅占用了 1.4%的社 保资源，大部分农民只能依靠土地养老。失去土地之后，农民就 会陷入就业无门、社保无份的生存困境之中，沦为社会的边缘群 体，成为影响社会和谐的 重要因素。 1 （二）政府自律行为缺失。从经济人理论看，政府的自利性 会使公共政策产生利益偏向，在当前的财税体制下，地方政

6、府的 财政收入依赖于“土地财政”，致使地方政府产生了买地的利益 取向。按照相关政策规定，土地征用补偿费用应在基层政府、村 集体、农民之间合理分配，但由于资金管理不健全，土地补偿费 常被层层截流。在征地补偿费发放中，拖欠、挪用、侵吞征地补 偿款的现象屡见不鲜。 （三）法律制度不合理。政府既是土地政策的制定者、执行 者，也是农村土地的收购者和国有土地的出让者，这为土地征用、 用地补偿等埋 下了制度隐患。农村集体土地产权的先天缺陷，导致 农民或村集体无法通过法律途径抵制政府征地中的不当行为，也导 致失地农民的合法权益无法得到保障。 2此外，在土地征用、土 地补偿等方面，尚未形成权威、科学、规范的制度

7、安排，没有针对 失地农民社会保障方面的法律，法规之间相互“打架”的问题屡见 不鲜，这导致政策执行效率低下，失地农民利益无法保障。 三、失地农民社会保障中的政府责任担当 （一）改革土地征用制度。首先，应进一步明确农村土地的产 权性质，使农村土地的使用、转让、抵押、收益等有章可循，只有 从法律上界 定农民的土地所有权，才能从根本上保障农民的土地权 益，使农民真正从土地征用中获益。其次，应提高集体土地的产权 地位，完善土地交易制度，推进农村土地交易市场化进程，使土地 性质转变成为一个平等的财产权利交易过程。再次，提高集体土地 征用的补偿标准，改进集体土地征用的补偿方式。失地农民社保基 金需要从土地补

8、偿费中列支，由于征地补偿标准低、补偿费截留严 重，落入农民手中的补偿费用很少，这无疑制约了农民社保资金的 来源。 3因而，应修改土地管理法中与市场经济、失地农民权 益保障等不相适应的条款，建立公平、合理 的征地补偿制度，提高 失地农民的补偿标准，满足农民的生存发展需要。 （二）建构多元化的社会保障体系。失地农民社会保障是一 项复杂的系统工程，涉及养老、失业、住房、医疗、就业等方面 内容，就中国发展现状而言，建立科学的、全方位的、高水平的 社会保障体系难度较大。因此，应以我国的基本国情为基础，借 鉴西方发达国家的先进经验，从养老保险、医疗保险、最低生活 保障等方面入手，建立低水平、广覆盖的社会保

9、障体系，解决失 地农民生存发展的问题，让失地农民“老有所养，住有所居，病 有所医，业有所从”。 首先，要健全最低生活 保障制度。当前的城市居民生活保 障条例中的保障范围仅限于城市居民，失地农民不享有最低生 活保障。因而，应建立针对失地农民的最低生活保障制度。 4具 体而言：一是应根据失地农民的收入状况合理界定保障对象，将 年龄较大、无劳动能力、无法再就业、无生活来源、基本生活有 困难的失地农民作为重点保障对象，解决这些弱势群体的基本生 活问题。二是应从地方经济发展、财政收入和消费水平出发，制 定科学合理的最低生活保障标准，力求做到公平与效率兼备。三 是应改进社保资金的筹措方式，建立多元化、社会

10、化的资金筹集 渠道，让中 央政府、地方政府、村委会、企业等共同承担责任， 减轻政府的财政负担。 其次，建立失地农民医疗保障制度。当前，我国农村经济发 2014.10 赤子 101 社会观察 日本新海洋基本计划评析及其借鉴意义 张扬 白蕾 （ 1.国家海洋信息中心、外交学院 2012 级在职研究生（国际关系研究方向）； 2.国家海洋信息中心，天津 300171） 摘要： 2013 年，日本发布了 新修订的海洋基本计划，这是自 2007 年日本颁布海洋基本法之后制订的第二份海洋基本计划。新修订的 海洋基本计划是在过去 5 年工作的基础上，面向今后推出的海洋政策和蓝图。本文通过比较新旧两个海洋基本计

11、划，结合日本面临的海洋问 题，重点从政策调整、体制建设和国际合作等方面进行分析并提出我国海洋政策的参考和建议。 关键词：海洋基本计划；日本；综合；借鉴 中图分类号： D993.5 文献标识码： A 文章编号： 1671-6035（ 2014） 10-0102-03 日本由北海道、本州、九州、四国四个大岛及其周围的约 七千个岛屿构成。日本官方声称其拥有海岸线总长约 3.5 万千米。 1日本西临日本海和东海，与朝鲜半岛和中国相邻；东侧链接太 平洋；北面有鄂霍次克海，与俄罗斯相望；南面有菲律宾、印度 尼西亚等国。在日本的周边海域，东海是世界公认的资源丰富的 海区之一。在东海大陆架中，金、银、钴、锰的

12、储量十分丰富， 石油和天然气具有较高前景，此外还有大量“可燃 冰”及渔业资 源。日本约 50%的人口居住在沿海地区，国民摄取的动物蛋白质 约 40%来自海洋，进出口货物的 99%依赖于海上运输。 2四面环海 且陆地资源匮乏的条件决定了日本必须极大地依赖海洋来实现发 展。战后，特别是从 20 世纪 60 年代起，日本的科学技术界和产业 界，开发海洋的意识十分强烈，并且十分重视研究海洋开发的战 略、方针政策和规划，力求使自己在世界现代海洋开发的激烈竞 争中处于领先地位。 一、日本新海洋基本计划的出台背景 2007 年日本通过了海洋基本法，提出“海洋立国”的理 念，以此为目标建设 海洋强国。海洋基本

13、法提出成立协调和 （接上页） 展滞后，尚不能将所有失地农民纳入社会医疗保障体系之中，应 建立针对失地农民的医疗保障制度。具体而言：一是加强农村 合作医疗建设。要充分发挥农村合作医疗制度的作用，应建立针 对失地农民的大病保险制度，解决失地农民的看病难、看病贵等 问题。二是健全社会医疗救助制度。应建立失地农民医疗救助基 金，吸引村集体、企业、慈善机构等社会捐助，解决失地农民医 疗保障资金短缺问题。 5 再次，健全失地农民养老保障制度。当前，农村的多数农民 仍依靠子女、配偶或其他直系亲属供 养，但随着工业化、城市化 进程的加快，家庭养老方式逐步走向没落，如果农民失去土地， 必然会遇到更多的养老难题。

14、为此，应针对失地农民的现状，建 立多元化、多层次的养老保障制度，例如，对于没有工作的失地 农民，应建立统账结合的养老保障模式；对于已就业的失地农 民，可以将其纳入城镇职工养老体系之中；鼓励有经济实力的失 地农民参加商业养老保险。 （三）加大就业扶持力度。第一，加强对失地农民的政策扶 持。地方政府应将失地农民就业作为一项重要的民生工程，应将 其纳入地方经济发展规划，出台政策为失地农民创作更多的就 业机 会，例如，可以让村集体在自留土地上建设厂房，支持农村 集体企业的发展，提高失地农民的经济收入；可以出台税收、贷 款、审批、土地出让等优惠政策，扶持失地农民再就业或创业。 第二，加大对于失地农民的就

15、业培训。人力资本投资涉及健康、 教育、医疗等方面，对国家的可持续发展具有重要意义，失地农 民再培训不仅是一项扶持政策，也是一项重要的人力资本投资。 102 赤子 2014.10 管理海洋事务的高层领导机构综合海洋政策本部。海洋基本 计划即是由综合海洋政策本部制定的日本海洋发展规划，首份 海洋基本计 划于 2008 年 3 月发布。 自首份海洋基本计划公布后，日本开始一方面不断推动扩 大管辖海域，拓展自身利益；另一方面，加紧争夺争议岛礁，损害 其他国家主权和海洋权益。具体措施上，日本企图将单方面主张强 加给周边国家，为通过国际仲裁解决海域划界问题做准备；不断积 极开展大陆架调查，向大陆架界限委员

16、会提交外大陆架划界案，拓 展管辖海域面积；“变礁为岛”，将“冲之鸟”打造成岛屿，强行 纳入划界案，以扩大管辖海域，窃取国际公海；介入南海、马六甲 海峡、印度洋、北极等其他地区，为自身谋取利益。 同时，在首个计划实施 期间，日本所面临的国内、国际形势均 发生了重大变化：“ 3.11”大地震使日本遭受了重大损失，原本不 景气的经济环境雪上加霜；福岛核电站事故引发了全社会对能源安 全和海洋防灾政策的研究，也使得日本开发海洋资源、能源更加迫 切；而世界各国对海洋问题普遍关注，围绕空间、资源的争夺进一 步加剧，日本同中、俄、韩三个海上邻国岛屿主权争端持续。 （转下页） 在城乡二元社会结构下，农民失去土地

17、之后只能进城打工，生活 异常艰难，因此，应加大对失地农民及其家庭成员的人力资本投 资，提高失地农民的再就业能力。为此，政府完善职业 教育体 系，根据失地农民的年龄结构、知识水平以及地方产业发展状 况，开展针对性的失地农民就业培训，确保每位农民都能掌握一 门生存技能。 6 失地农民问题是城市化进程中不可避免的，但不能因此而弱 化政府所应担当的责任，因为失地农民问题关系到经济发展、社 会和谐和政治稳定。为此，政府应积极推进土地征用制度改革， 加强社会保障体系建设，加大对失地农民的教育培训和就业扶 持，让失地农民也能共享改革发展的成果。 参考文献： 1刘迪香 .失地农民社会保障制度完善与创新中的政府

18、责任 J.湖南城市学院 学报 ,2008,(5). 2赵锡斌 ,温兴琦 ,龙长会 .城市化进程中失地农民利益保障问题研究 J.中国 软科学 ,2003,(8). 3刘先 莉 , 蒋志 强 ,失 地农 民就业 而临 的挑 战与 出路 J.安 徽农 业科 学 ,2007,35(30). 4李燕琼等 .城市化过程中土地征用与管理问题的理性反思 对我国东、 中、西部 1538 个失地农户的调查分析 J.经济学家 ,2006,(5). 5刘世颖 .缺位与越位：政府在社会保障制度安排中的责任问题 D.吉林大 学 ,2006. 6周飞 ,倪绍祥 .我国现行 土地征用制度缺陷及其改革 J.江海学刊 ,2004 年 ,(6). 作者简介：陈帆（ 1969-），男，河南固始人，硕士研究生，河南省 固始县委党校讲师，研究方向：科技与社会、思想政治。 1 2