农村土地流转方式综述_蔡志荣.doc

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1、 第 5 期 DOI:10.14088/ki.issn0439-8114.2010.05.067 第 49 卷第 5 期 2010 年 5 月 湖 北 农 业 科 学 Hubei Agricultural Sciences Vol 49 No.5 May ， 2010 农村土地流转方式综述 蔡志荣 （ 保定学院管理系 ， 河 北 保 定 071000） 摘要 ： 农村土地流转之中 的 “ 农村土地 ” 是指用于农业生产的土 地 ； “ 土地流转 ” 是指 对土 地 承包经营权 的 流转 。 随着土地流转数量的增加和规模的扩 大 ， 流转方式也日益丰 富 。 根 据法律规定和流转实践 ， 目前

2、广 泛存在的土地流转方式大概 有 12 种 。 对 12 种流转方式的比较可以看出它们各自的特点 和 适用状 况 。 这 对今后进一步研究土地流转实 践 ， 并对政府及其职能部门规范土地流转行为提供 了 依 据 。 关键词 ： 土地流转 ； 承包经营权 ； 土地信托 ； 反租倒包 中图分类号 ： F321.1 文献标识码 ： A 文章编号 ： 0439 8114（ 2010） 05 1209-04 Review on Rural Land Circulation Way CAI zhi rong （ Department of Management， Baoding University， B

3、aoding 071000， Hebei， China） Abstract： “ Rural land” in the rural land circulation refers to the land used in agricultural production； “ the land is circu- lated” what means land contractual management right was circulated As the land circulation increase of the quantity and en- largement of scale，

4、circulation way is abundant day by day Circulation practice， for 12 land circulation ways that exist ex- tensively at present according to the stipulations of law， and their own characteristics and applicable states of 12 kinds of circulation ways was compared This study with land circulation practi

5、ce， standardizing government department behavior of land circulation offer the basis further in the future Key words： land circulation； contractual management right； trust of land； rent and wrap up upside down instead 1 农村土地流转释义 土地承包 法 规定 ， 农村土地 ， 是指农民集 体 所有和国家所 有 依法由农民集体使用的耕 地 、 林 地 、 草地 ， 以及其他依法用于

6、农业的土 地 。 土 地 管 理法 第二章 “ 土地的所 有权和使用 权 ” 规定 ，城 市 市 区的土地属于国家所 有 。 农村和城市郊区的 土 地 ， 除由法律 规定属于国家所有的以 外 ， 属于农 民 集体所有 ； 宅基地和自留 地 、 自留山 ， 属于农民 集 体 所有 。 国 家实行农村土地承包经营制 度 。 农村土 地 承包采取农村集体经济组织内部的家庭承 包方 式 ， 不宜采取家庭承包方式的荒 山 、 荒沟 、 荒丘 、 荒 滩 等 农村土地 ， 可以采取招标 、 拍卖 、 公开协商等方 式 承 包 。 农民的土地承包经营权受法律保护 。 学术界和实践中对于农村土地流转的解读各

7、有不同 ， 因而也相当混 乱 。 土地承包法 中称 的 土 地流转是指土地承包经营权的流 转 。 该法第三十 二 条规定 ， 通过家庭承包取得的土地承包经营 权可 以 依 法 采 取 转 包 、 出 租 、 互 换 、 转 让 或 者 其 他 方 式 流 转 。 可见 ， 土地流转并不是土地所有权的流 转 ， 也 不 是土地功能的流 转 。 从法律意义上来 说 ， 农 户的 土 地承 包经营权是一种从集体土地所有权中分离 出 来的土地产权 ， 属于一种相对独立的土地他 物 权 ， 具有一般物权的独占性和排他 性 ， 即农户依 法享 有 对承包土地的排 他性占有 、 使用 、 收益以及处分 的

8、权利 1 。 土地承包经营权又包括两种权 能 ， 即土地 承 包权和土地经营 权 。 土地经营权才是我们经常提到 的土地使用 权 。 于是 ， 土地流转就包括了两种情 况 ： 一是农民仅把使 用权转让出 去 ， 保留承包 权 ， 保 留 承包合同 ， 收取一定的收 益 ； 二 是农民把承包合 同 、 土地经营使用权一起转 让 ， 在合同约定的转 让期 限 内 ， 农民脱离土地 ， 不再保留任何权 利 ， 也不再与 土 收稿日 期 ： 2009 11 05 基金项 目 ： 河北省社会科学基金项 目 （ HB09BYJ002） 作者简 介 ： 蔡志荣 （ 1972-） ， 女 ， 河北定兴 人 ，

9、 副教授 ， 硕士 ， 从事理论经济学研 究 ， （ 电话 ） 13933228872（ 电子信 箱 ） czr2002 sina com。 1210 湖 北 农 业 科 学 2010 年 地发生任何关 系 。 2 土地流转方式 根 据 农村土地承包 法 、 物权法 、 草原法 等法律和土地流 转实践分 析 ， 目前存在 的 、 有其 名 称的 农村土地承包经营权流转方式主要包括以 下 12 种 ： 转包 、 转让 、 出租 、 互换 、 入股 、 代耕 、 拍卖 、 抵 押 、 土地信 托 、 反租倒 包 、 继承 、 赠与 。 2 1 转包 转包是指承包方将部分 或全部土地承包经 营 权以

10、 一定期限转给同一集体经济组织的其他农 户 从事农业生 产经 营 。 转包后原土地承包关系 不 变 ， 原承 包方继续履行原土地承包合同规定的权利 和 义务 。 接包方按转包时约定的条件对转包方 负 责 。 承包方将土地交他人代耕不足一年的除 外 。 接包 方 向转 包方交付一定转包金或承担双方约定的其 他 条款 。 此方式适合暂时无力经营土地或从事非农产 业但不能完全放弃土地的农 户 ， 在一定时期 内将 其 土地使用权进行转 包 。 从转包主体看 ， 多数 是缺 乏 劳力或在乡镇企业就业的农 户 ； 从转包范围 看 ， 一 般限于集体经济 组织内 ； 从发展趋势 看 ， 随着城 镇 化进程

11、的加 快 ， 这种形式的流转将会增 加 。 2 2 转让 转让是指承包方有稳定 的非农职业或者有 稳 定的收入来源 ， 经承包方申请和发包方同 意 ， 将 部 分或 全部土地承包经营权让渡给其他从事农业 生 产经营的农户 ， 由其履行相应土地承包合同 的权 利 和义务 。 转让后原土地承包关系自行终 止 ， 原承 包 方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭 失 。 此 方式主要适合从事 二 、 三产业 ， 收入稳定 、 自愿放 弃 土地的农民 ， 将 其土地承包权进行转 让 ， 也适合 解 决因人口增减造成的人地矛 盾 。 这种土地流转形式 已开始被部分个体经营者采 用 。 2 3 出租 出租

12、是指承包方将部分 或全部土地承包经 营 权以一定期限租赁给他人从事农业生产经 营 。 出 租 后原土地承包关系不 变 ， 原承包方继续履行 原土 地 承包合同规定的权利和义 务 。 承租方按出租时约定 的条件对承包方负 责 。 由于原土地承包关系 不 变 ， 承租方只交纳租 金 ， 不履行原土地承包合同 的权 利 和义务 。 主要适合一个或几个地块相连的农户联合 进行土地出租 ， 也适合合作经济组织将农户 的承 包 土地反租 后 ， 再向外 租 。 2 4 互换 互换是指承包方之间为 方便耕作或者各自 需 要 ， 对属于同一集体经济组织的承包地块进行 交 换 ， 同时交换相应的土地承包经营 权

13、 。 互 换也称 土 地置换 ， 农 户根据种养需 要 ， 可将承包的部分或 全 部土地进行调 换 。 其特点是原土地承包 关系不 变 ， 互换双方继续履行土地承包合同的权利和义 务 。 主 要适合土地零碎分散的农户进行土地调换以达 一 定经营规 模 。 互换有利于土地的连片集中和规模经 营 ， 因而 ， 这种流转形式在农户中已被广泛应 用 。 2 5入 股 入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为 发展农业经 济 ， 将土地承包经营权作为股 权 ， 自 愿 联合从事农业合作生产经 营 ； 其他承包 方式的承 包 方将土地承包经营权量化为股 权 ， 入股 组成股份 公 司或者合作社等从事农 业生

14、产经 营 。 土地股 份 制 。 土地股份制是指在承包期 内 ， 承包 方将土地 承 包经营权量化为股 权 ， 农民凭股权组成 合作社或 股 份有限公 司 。 合作社或股份有限公司对土地实行招 标 承 包 ， 或 对 外 租 赁 ， 或 者 直 接 开 发 ， 农 民 按 股 分 红 。 这种模式按股份合作形式管 理 ， 经 营利润按 股 分配 ， 股权可以继 承 、 转让或抵 押 2 。 土地股份 合 作制 。 土地股份制是土地的联 合 ； 土地 股份合作 制 是土地的联合加劳动的联 合 。 土地股份合作组织的 社员分得的土地股份不具有所有 权 ， 只 具有分配 权 即 分 红 权 ， 不

15、能 抽 资 退 股 ， 不 能 转 让 买 卖 ， 不 得 抵 押 ， 持股人寿终所持股权自然消 失 。 分 配方式采 取 按劳分配与按股分配相结合的方 式 。 按劳分配是 指 承包者的承包经营收入和社员在集体经济组织 劳 动所得的工资收 入 。 它的主要弊病是农民所拥有的 股权只是 “ 虚股 ” ， 不能 转让 、 继承 、 抵押 ， 属于残 缺 产权 ， 因为土地股份合作制实行的是人 去股消 ， 没 有退出 权 。 2 6 代耕 代耕 、 代种或叫委托管 理 ， 是指 暂时无力或 不 愿经营承包地的农 户 ， 经自行协商临时 把承包地 交 由别人 （ 大多 是同族或亲 友 ） 代耕代种 ，

16、 原承 包合 同 关系不 变 ， 时间 、 条件一般由双方口头约 定 。 这是 一 种暂时流 转 。 这种形式因为简单明 了 、 手续简 便 ， 成 为当前土地流转中最为普遍的一种形 式 。 对于这 种 方式除约定税费由代耕代种方负 担 ， 应 向所在集 体 组织备案外 ， 集体组织一般都不加干 涉 。 就委托 双 方间的利益 关系来讲 ， 委托经营分有 偿 、 无偿和 补 偿三种 。 多数外出打工而又不愿放弃土地的农户主 要采取代耕这种形 式 。 2 7 拍卖 土地承包法 第四十六条规 定 ， 荒山 、 荒沟 、 荒 丘 、 荒滩等可以直接通过招 标 、 拍卖 、 公开协 商等 方 式实行承

17、包经 营 ， 也可以将土地承包经 营权折股 分 第 5 期 蔡志荣 ： 农村土地流转方式综述 1211 给本集体经济组织成员 后 ， 再实行承包经营 或者 股 份合作经 营 。 当事人的权利和义 务 、 承包期限 等 ， 由 双方协商确 定 。 以招标 、 拍卖方式承包 的 ， 承包费 通 过公开竞标 、 竞价确定 ； 以公开协商等方式承包 的 ， 承包费由双方议 定 。 拍卖这种土地流转方式的特别 之处在于流转价格是以公开竞价 的方式确 定 。 2 8 抵押 土 地承包法 第四十九条规 定 ， 通过招标 、 拍 卖 、 公开协商等 方式承包农村土 地 ， 经依法登记 取 得土地承包经营权证或

18、者林权证等证书 的 ， 其土 地 承包经营权可以依法采取转 让 、 出租 、 入股 、 抵押 或 者其他方式流 转 。 物权法 第一百三十三 条 、 第 一 百六十五条 、 第一百八十条都涉及土地承包 经营 权 抵押问 题 。 但两部法律都明确规 定 ， 必须是以招 标 、 拍卖 、 公开协商等方式取得的荒地等土地承 包经 营 权才可以抵 押 。 至于 “ 四荒 ” 地之外的土地能否抵押 并未涉 及 。 2 9 土地信托 土地信托是一种新的 土地流转方 式 。 流转信 托 是指土地流转信托服务组织受土地承包者的 委 托 ， 在土地所有权和承包权不变的前提 下 ， 按照 土地 经 营权 （ 使用

19、权 ） 市场化要求 ， 通过一定程 序 ， 将其 土 地经 营权在一定期限内依法有偿转让给其他个 人 或单 位的行为 。 其具体做法是按照农户自愿的 原 则 ， 在保留土地 承包权的基础 上 ， 将土地像银行 存 款一样存入农村土地信用 社 ， 土地信用社根 据土 地 的地理位置 、 肥 沃程度 、 升值潜力等确定级差性 的 “ 存地租金 ” ， 定期向农民发 放 。 由 “ 储蓄 ”而集中 起 来的土地经过土地信用社的整理和公开招标 竞 争 ， 出租给种田大户 或乡镇企业进行规模经营 ， 用于 办 企业 、 建市场 、 搞规模化种植和养殖 等 ，这些用地 大 户要 按照所贷土地的质量差异和期

20、限的长短缴 纳 贷地租 金 。 贷地租金高于土地信用社向存地农民支 付的 “ 存地租 金 ” 。 土地存贷租金的差额归村镇集体 支配 ， 一部分用于土地信用社的日常运营开 支 ， 一 部分 作为集体的公共基金用于村镇的基础设施 建 设或其他的公益项目开 支 2 。 2 10 反租倒包 反租倒包是由乡镇政府 或村集体经济组织 将 农民手中的责任田以一定的租金反租过 来 ， 再倒 包 给农 业大户或农业企业从事规模经营的土地流 转 和农业经营 行 为 。 其特点是原土地承包关系 不 变 ， 接包方只交纳土地承包 费 ， 不履行原土地承 包合 同 的权利和义务 。 主要适合成方连片调整产业 结 构

21、， 发展种养小区和规模经 营 。 从反租倒包的土地流转 形式中看出 ， 乡镇政府或村级组织在中间不 是简 单 的中介角色 ， 而是扮演了土地出租者的 角 色 。 它 不 仅是土地流转合同中转包土地的一 方 ， 而且还获 得 地租 （ 即它 直接向转包者收取地 租 ， 并获得在支 付 原承包农户租金后的差额部 分 ） 。 租出土地承包 权 的农户 ， 还可能向倒包方再租地从事农 业 。 这种 土 地流转形 式 ， 容易造成农民土地承 包经营权的 丧 失 ， 造成土地收益权的流 失 。 甚至有些 集体组织 以 土地规模经 营为借口 ， 实行所谓 “ 反租倒包 ” ，以 低 价 强 行 “ 租 用

22、” 农 户 承 包 地 ， 在 流转过程中与民 争 利 ， 或者随意调整承包 地 ， 分出所谓 “口粮田 ” 、 “ 机 动田 ” ， 变相剥夺农户土 地 ， 造成农民与 集体或政 府 的利益纠纷 ， 侵犯农民土地承包权益和 收益权 益 。 中共中央关于做好农户承包地使用权 流转工作 的 通知 明确 规定 ： 由乡镇政府或村级组织出面租 赁 农户的承包地再进行转租或发包 的 “ 反 租倒包” ， 不 符合家庭承包经营制 度 ， 应予制 止 。 2 11 继承 农村土地承包 法 第五十条规 定 ： 土地承包 经 营权通过招标 、 拍卖 、 公开协商等方式取得 的 ， 该 承 包人死亡 ， 其应得

23、的承 包收益 ， 依照 继承法 的 规 定继承 ； 在承包期 内 ， 其继承人可以继续承 包 。 我 国 农村土地承 包经营 权 30 年不变 ， 即 “ 增人不增地 ， 减人不减地 ” 的规定已经内含了土地承 包经营权 可 以继承 。 2 12 赠与 有学者认为 ， 农村土地承包 法 中所指的农 村 土地承包经营 权 “ 其他流转方式 ” 还应包括赠与 、 质 押 、 出典 。 根据 物权法 ， 建设用地使用权明确规定 可以赠与 ， 而对农村的土地承包经营权 能否 赠与 没 有明确规定 。 但在土地流转实践 中 ， 这种方式是 存 在的 。 土地赠与是指土地承包人把自己的土地承包 经营权无偿

24、地给予某个特定 人 。 赠与的客体可以是 土地经营 权 ， 也可以将土地承包权一并赠 与 。 前者 ， 原承包关系不 变 ； 后者 ， 承包关系发生变 化 。 关于质押 ， 物权法 仅涉及动 产质押和权利 质 押 ， 对于不动产质 押 ， 没有相关规定 。 至于出 典 ， 相 关法律没有明确规 定 。 3 不同流转方式的比较 3 1 不同流转方式涉及的土地流转内容 在上 述 12 种土地流转方式 中 ， 转 让 、 互换 、 继 承 3 种既涉及 土地经营 权 （ 土地使用权 ） 的转 移 ， 又 涉及土地承包权的转 移 。 其中 ， 转让是 将土地的 承 包权和经营权一并以一定条件放 弃 ；

25、 互 换土地的 双 方农户尽管换了土地的承包权和经营 权 ， 但双方与 集体经济组织的承包经营关系并没有 变 ， 只是承 包 1212 湖 北 农 业 科 学 2010 年 地的位置变了 ； 关于继承 ， 法律明确规 定 “ 四荒” 地 的承包经营权可 以继承 ， 至于其他土 地 ， 由于政 策 规定土地承包期限保持长期不 变 ， 其中就内 含了 土 地承包经营权可以继 承 。 所以 ， 被继承人死 后 ， 其 土 地的承包权和经营权均由其继承人继 承。 关于拍卖 ， 土地承包法 第四十六 条规定的 拍 卖是一种承包方 式 。 至于土地流转方式的拍卖也可 以存在 ， 因为所谓 “ 拍卖 ” 主

26、要是多数买 者 （ 两个 或 两个以上 ） 以公开竞价的方式 买 。 其只是价格的 确 定方式 。 所以 ， 以拍卖的方式流转的可以是 土地 经 营权 ， 也可以是土地承包 权 。 关于土地抵 押 ， 在我国 ， 是指土地使 用权人 在 法律许可的范围 内 ， 在不转移土地占有的情 况 下 ， 将土地使用权作为债权的担 保 ； 当债务人不 履行 债 务时 ， 债权人有权依法处分该土地使用权并 由处 分 所得的价款优先受 偿 。 从我国现行法律规定 来 看 ， 土地抵押权是指的土地使用权抵 押 ， 即法律 只允 许 对土地使用权进行抵 押 ， 而对土地使用权以 外的 其 他土地权 利 ， 没有明

27、确规 定 。 关于赠 与 ， 其相当于无偿的转包或转 让 。 因为 ， 转包和转让可以是有偿 的 ， 也可以是无偿 的 。 如 果 赠与的是土地使 用权 ， 就相当于转 包 ； 如果赠与 的 是土地承包经营 权 ， 就相当于转 让 。 至于 转包 、 出租 、 入股 、 代耕 、 土地信托以及 反 租倒包只涉及土地经营权的流 转 ， 而不涉及 土地 承 包权 ， 即原承包 关系不变 ， 承包双方的权利和义 务 也不变 。 至于质押和出 典 ， 虽然目前还 没有法律依 据 ， 但法律也没有相关的禁止性规 定 。 随着经济的发展 和土地流转方式的多样 化 ， 两者都有可能成 为土 地 流转的方 式

28、 。 3 2 土地流转方式涉及的突出问题 首先 ， 关于土地流转的受让 方 。 有些法律规 定 土地 流转的受让方必须是本集体经济组织内部 的 成员 。 显然 ， 在目前的土地流转实践中已经 打破 了 这一界限 。 而且 ， 国家政策也允许跨区 域的土地 流 转和规模经营 。 其次 ， 部分流转方式涉 及的利益 分 配问题 。 主要是土地的股份合作 制 、 土 地信托和 反 租倒包 。 一般认为 ， 土地股份合作制最 大的缺陷 在 于社员与土地的产权关系是残缺 的 ， 社 员拥有的 股 权只是享有按股分红的收益 权 ， 而没有 所有权 ， 不 准买卖 、 转让和继承 ， 这使股权天然地带有封

29、闭 性 ， 限制了股权功能的进一步发 挥 。 土地信托服务中心实际上是一 个中介和服务 平台 ， 其功能为流转前的供求登记和信 息发 布 ， 流 转中的中介协调和指 导 ， 流转后的跟踪 服务和纠 纷 调处 。 它希望借用政府和基层组织的权威为土地流 转确立可信的仲裁机构和流转中的各种标 准 。 但 事 实上 ， 它不可能不影响农户土地使用权 和承包权 的 行使 。 由于其明显的行政色 彩 ， 它就很 难保持土 地 流转中的中立角 色 ， 难免有行政的强 制 。 反租倒包操作过程缺乏监 督 ， 易导致耕地占 用 管理失控 ， 农户的收益难以得到保 障 ， 最终引发 农 户与集体经济组织之间的纠

30、纷与矛 盾 。 从法理上 来 看 ， 在此物权关系中存在的三方 权利主 体使土地 的 权利变得异常复 杂 ， 而且二次承包人同 土地承包 人 （ 第一 次承包 人 ， 即农民 ） 都享有土地的他物 权 3 ， 在 性质上互相冲 突 ， 违背了传统的一物一权原 则 4 。 所 以 ， 国家明确规定 ： “ 反租倒包 ” ， 不符合家庭 承包 经 营制度 ， 应予制 止 。 关于土地流转中的程 序 、 流转后 监 管 、 纠纷 处 理问题等都需要各级政府通过立法或制定政策 加 以规范和解 决 。 参考文献 ： 1 农业部农村经济研究中 心 中国农村研究报 告 （ 2000） M 北 京 ： 中国财政经济出版 社 ， 2001 2 刘守 英 土地流转的四种形 式 J 时事报 告 ， 2009（ 1） ： 35 43 3 王利 民 物权本 论 M 北京 ： 法律出版 社 ， 2005 4 陈小 君 农村土地法律制度研 究 田 野 调查解读 M 北京 ： 中 国政法大学出版 社 ， 2004