农村土地流转国内外研究综述与展望_李长健.doc

《农村土地流转国内外研究综述与展望_李长健.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《农村土地流转国内外研究综述与展望_李长健.doc（6页珍藏版）》请在淘文阁 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、第 21 卷第 2 期 广西社会主义学院学报 Vol.21 No.2 2010 年 4 月 Journal of Guangxi Institute of Socialism Apr.2010 农村土地流转国内外研究综述与展望 李长健，梁 菊 （华中农业大学，湖北武汉 430070） 摘 要随着我国市场经济的发展和新农村建设进程的推进，为了加快实现农业现代化 、 增加农民收入 、 深化农村改革 、 统筹推进城镇化和新农村建设，农村土地流转成为必然趋势 。 国 内外学者从理论构建 、 现状调查 、 问题剖析和原因归结等诸多方面展开了深入研究，为我国农村 土地流转制度的建立和完善奠定了坚实基础，但

2、在研究视角和内容等方面仍有待拓展和深化 。 关键词农村土地流转；土地发展权；供需失衡；农民权益保护 doi:10.3969/j.issn.1009-0339.2010.02.019 中图分类号 F321.1 文献标识码A 文章编号 1009-0339（ 2010） 02 0079-05 农村土地流转能够有效促进农村产业结构调整 和农业产业化经营，提高土地资源利用效率，增加农 民收入，加快社会主义新农村建设步伐。经过多年试 点探索和立法实践，我国越来越重视农村土地流转 以及对农民权益的保护。据统计， 2006 年全国农村 土地流转面积为 5551.2 万亩，占家庭承包耕地面积 的 4.57%。

3、2008 年 8 月底，全国农村土地流转面积已 达 1.06 亿亩，占家庭承包耕地总面积的 8.7%。农业 部政策法规司副司长王乐君在 2009 年 “中国农村法 治论坛 ”中谈到，截至目前，全国农村土地流转面积 已达 1.5 亿亩，超过全国承包耕地面积的 12%。总体 而言，我国农村土地流转已经由禁止变成允许，流转 方式逐渐多样化，流转区域和范围逐渐扩大化，调整 规范由政策性调整逐渐转向法律和政策并重，并以 法律调整和规范为主。国内外专家学者对农村土地 流转业已从不同角度展开深入研究，为我们进一步 完善农村土地流转法律制度奠定了基础。 一 、 国内研究综述 目前国内学 者对于农村土地流转主要

4、从内涵外 延、权利变动、流转方式、动力因素等相关理论基础、 问题分析、原因归结和解决途径等方面加以研究。 （一）农村土地流转相关理论基础研究现状 农村土地流转的理论基础是具有普遍性意义的 理论形态和范式，以对实践的总结和概括为基础，并 着力推动土地流转的实践和制度完善。国内学者业 已对其内涵外延、权利辨析、流转方式、流转动因和 土地发展权等方面进行了研究。 内涵和外延研究 现状。因为农村土地涵盖了集体建设用地、宅基地、 耕地林地等，目前学术界对于农村土地流转的内涵 外延尚未形成统一意见 。从广义的范围而言，农村土 收稿日期： 2010-02-11 基金项目：国家社科基金项目 我国农民权益保护与

5、新农村社区发展基本法律问题研究 （ 07BFX003）的阶段性研究成果 。 作者简介：李长健，男，华中农业大学文法学院法学系主任 、 教 授 、 博士生导师，研究方向为经济法 、 国际经济 法 、 法 理学 、 三农 ” 问题和农林经济管理；梁菊，女，华中农业大学文法学院 2008 级经济法学硕士研究生，研究方向为经济法 、 三农 ”法律问题 。 79 李长健，梁 菊：农村土地流转国内外研究综述与展望 地流转包括征收、土地所有权和承包经营权的流转 。 狭义的农村土地流转仅指土地承包经营权的流转 。 农村土地流转权利辨析。对于农村土地流转中的 权利变动情况，目前学术界有三种主流观点。一是认 为将

6、经营权从承包经营权中分离出来予以转移，核 心 是所有权、承包权、经营权三权分离。二是认为将 全部或部分土地承包经营权予以转移 。三是认为在 不改变所有权性质和农业用途基础上，原承包方依 法将物权性质的土地承包经营权全部或部分移转给 他人 。争议颇多，尚无定论。 农村土地流转方式研 究现状。从现有研究来看，农村土地流转方式呈现多 样化特点，且法律规定的方式与实际方式的实质内 涵并不一致。有学者认为 “代耕 ”和 “继承 ”并非严格 意义上的流转方式，只有转包、转让、出租、入股、互 换和抵押六种方式算是 “基本流转方式 ”。有学者建 议将物权流转与债权流转进行区分规定 ，土地入股 形式将成为主流形

7、式 6。 动因研究现状。从理论层 面而言，土地流转迫切而必要。因为传统家庭承包责 任制造成了土地零散分割，经营规模狭小，无法实现 规模效益和集约化经营。而通过市场把土地配置到 专业经营者手中，农业能以最快速度实现现代化，成 本最低，利润最大。 土地发展权研究现状。国内对 土地发展权的研究主要集中在概念、归属、可行性与 必要性等问题上。土地发展权首创于西方国家，多指 对土地在利用上进行再发展的权利。国内的分歧源 于对发展权客体的认识差异，狭义概念只涉及土地 用途、性质或者集约程度 某一方面改变，如果包括这 两个方面，则是广义的土地发展权。对于土地发展权 的归属，单一主体论 ”认为要么归公，要么归

8、私，二 元主体论 ”主张权利应该归属于国家和农村集体。设 立农地发展权对于完善产权、有效保护耕地、土地征 用具有积极意义。现有研究为我们建立健全并完善 农村土地流转法律制度奠定了坚实基础。 （二）农村土地流转现存问题的研究现状 任何制度在建立和推行过程中都难免出现各种 问题，这些问题也正是将来需要改进和完善的地方， 现有研究显示我国农村土地流转存在以下问题。 农村土地流转有法难依，甚至无法可依。 土地流转相 80 关规定过于笼统，内容和程序不够明确，缺乏操作 性，有法难依的现象较为普遍。立法的滞后无法适应 社会现实需要，无法可依导致土地纠纷繁多。 农村 土地产权主体缺位。从目前研究来看，无论是

9、从法律 层面还是实践层面，农村土地所有权主体缺位，产权 不明晰，社会中间层主体匮乏，政府职能异化，农民 意愿得不到尊重。有学者提出当前我国农村土地产 权缺乏排他性，承包经营权缺乏明晰性、安全性和稳 定性。农民应该是农村土地流转的重要主体，必须尊 重农民意愿。 农村土地流转程序不规范。土地流转 程序不规范是严重 制约土地流转的重要因素。目前 我国对于流转方式的登记方式规定不明确，且未规 定具体登记部门，程序性规定很不健全。调查显示， 在湖北农村地区土地流转中， 76%的农户只凭口头 协议，只有 13.5% 的农户签订合同，还有 6.7%是通 过第三者证明的，流转过程缺乏有效监督和约束，为 权益纠

10、纷埋下祸根。 农村土地流转动力不足。相关 实证调查显示，实践层面土地流转动力严重不足。调 查发现，由于当前农村土地流转多是受压力迫使，缺 乏系统高效的经营模式，很难成为一种常例。现在农 民除了不用上缴税费，还能得到农业补贴，即 便外出 打工者也不情愿流转土地，而是把土地作为将来的 一种退路。 农村土地供给需求失衡。由于信息、交 通等方面的制约，农户土地流转的范围狭窄，转包期 限较短，且受非农就业机会的限制，土地流转市场中 供给明显低于需求。 农村土地流转中农民权益保 护不够。现有研究表明，目前农村土地流转中农民权 益的保护极为薄弱。有的学者开展专项调查发现， 41.7%的农民认为土地权益最重要

11、， 44.9%的农民认 为土地权益最需要法律进行保护，农民最关注但又 最易受到侵犯的就是土地权益。而且由于缺乏价格 机制和监管机制，流转过程不 规范，农民自主权、知 情权、参与权和监督权严重缺失。这些突出问题严重 制约着农村土地流转的推进。 （三）农村土地流转现存问题的产生原因研究现状 目前，农村土地流转所存在的问题是由诸多方 面的原因综合造成的。 农村土地流转立法不完备。 在法律层面的原因归结中，国内学者普遍认同现有 1 2 3 4 5 李长健，梁 菊：农村土地流转国内外研究综述与展望 立法造成的土地所有权主体虚置，进而导致诸多问 题的产生。目前物权法和农村土地承包法造成 农村集体土地所有权

12、主体虚置，农民集体土地所有 权的权能残缺不全，缺位的制度安排使得土地流转 处于低水平、零散化的状态。现有法律制度设计存在 疏漏，对转包期和流转主体的限制制约着农村土地 流转。 农村土地流转动力制约因素。农民的土地流 转意愿并不强烈，原因是多方面的。有学者提出受农 业、农村外部大环境和内部小环境的制约，土地所负 载的社会保障功能也是重要因素之一。农业经营成 本居高不下、农业经营收入呈下降趋势， 导致农村土 地流转需求不足。 农业资金匮乏，抵抗风险能力 弱。从现有研究来看，资金和风险是钳制农村土地流 转的重要因素。有学者提出新农村建设的资金需求 与资金严重外流相矛盾，资金慌 ”导致融资困难，农 业

13、产业化经营步履维艰。农业风险防范机制不健全， 不利于吸收资金技术等生产要素，影响土地流转速 度和规模。 市场机制不健全。现有研究表明，目前 我国农村土地流转市场组成和 结构上存在种种缺 陷，市场供求、价格、竞争等机制尚未形成。市场信号 失真，公平竞争机制和供需调节机制亟待建立。土地 流转收益分配不合理，供求双 方信息不畅，信息、法 律、评估、管理咨询等中介服务体系建设严重滞后。 农民权益受损的原因。除了法律制度供给不足，有 学者认为利益冲突是造成农民 利益受损的内在根 源，农民的弱势性是造成自身利益受损的深层原因， 基层政府职能异化和社会缺位是农民利益受损的社 会条件。国内学者从不同角度归结问

14、题的原因，为我 们破解这些障碍性因素提供了可行的对策。 （四）农村土地流转问题解决途径的研究现状 从现有研究成果来看，大多数专家学者从不同 的研究视角、采用不同的研究方法，都试图找到我国 农村土地顺畅有序流转的途径。 立法 层面完善。现 有法律政策建议较多倾向于实现农村土地所有权主 体的实体化。有学者提出重构农村产权组织，转变村 委会职能性质，使农民集体成员大会或代表会议成 为集体所有权行使机构 。为了保障农民权利，在设 计用益物权条款时要充分考虑私法自治原则，为私 法自治保留更大空间。 农村土地流转主体体系完 善。大多数学者普遍认同农户是土地流转主体，应该 发挥与农民联系最为紧密的村民委员会

15、的基础性和 协调性作用，保护农民的土地流转权益 8。此外还应 积极培育社会中间层组织，建立土地流转中介 机构。 农村土地流转市场的建立。高效有序的土地流转 市场是推进流转的重要平台，学者普遍提倡建立产 权交易管理制度，加强对交易的监督，疏通信息渠 道，保证交易双方信息对称性 。设立土地资产评估 机构、信息传导和预测机构以及保险、信托、证券等 服务机构推动农村土地流转。 农村土地流转中农 民权益保护。为切实保护大多数农民利益，大多数学 者建议完善农村社会保障制度，设立农村土地流转 监督机构、合同备案制度，通过政策性农业保险和风 险保障基金防范风险 。还有学者提出健全和完善 土地管理的法律制度、村

16、民自治制度 、土地流转市场 机制，且必须严格依法办事才能使农民土地权益保 护落到实处 11。这些对策措施具有针对性，对于破解 现存问题有一定的参考意义，不过在对策的系统性 和操作性方面有待提高。 （五）我国学者关于国外土地流转制度研究现状 发达国家基本上都实现了从传统农业向现代农 业的转变。 土地交易法律制度研究现状。目前各国 基本形成了相对健全的土地流转法律规范体系。美 国在土地变更登记、开发利用等环节有严格的手续 和标准。日本先后颁布农地法、农用地利用增进 法对土地流转进行详细规定，并根据现实情况不断 改进 和完善。法国颁布了农业指导法、农业指导 补充法并成立 “土地整治和农村安置公司 ”

17、来推进 土地流转和规模化经营。 土地流转制度与所有权 的关系研究现状。从世界范围来看，土地使用权的强 化成为一种发展趋势。英国全部土地归英王或国家 所有，但真正的土地权利为不同形式的土地保有权， 以利用定归属，重视土地的动态利用。 土地交易市 场建设研究现状。现有研究表明，实现土地流转的正 常化和有序化必须建立完善的土地交易制度。法国 土地整治与农村安置公司、土地事务所的设立就是 为了实现土地交易的合理有序。美国土地产权清晰 ， 81 7 李长健，梁 菊：农村土地流转国内外研究综述与展望 土地市场较发达，土地交易制度较完善。 农民权利 保护和利益补偿机制研究现状。在土地流转过程中 各国一般都竭

18、力保证双方利益分配的公平。例如英 国侧重对丧失开发权的土地所有者支付补偿金，建 立土地开发利益回馈社会制度。日本建立合作经济 组织等中介机构， 建立认定农业者制度，防止耕地的 减少和农民的失业。法国侧重保持土地农业用途不 变，对年老农民发放终生养老金，设置土地事务所和 土地银行为土地流转提供便利。美国确保土地所有 者在土地转让、租赁、抵押、继承等各方面权力不受 干扰和侵犯。国外现行土地流转制度对我们具有一 定的借鉴和参考价值。 二 、 国外研究现状 与我国的实际情况不同，由于国外大部分国家 实行土地私有制度，土地可以直接进入市场交易，不 区分城市和农村土地，国外学者较多从理论基础、制 度和市场

19、角度展开研究。 （一）国外关于土地流转理论基础研究现状 国外 学者较早对土地流转问题给予关注，形成 了以 Karl Marx 的产权和地租理论、 Ronald H.Coase 的产权理论、 Douglass C. North 的制度变迁理论等理 论为核心的基础理论体系。 Karl Marx 地租理论提到 土地产权本质上是一种法权关系，而土地所有权在 经济上的实现形式就是地租 。 Ronald H.Coase 在 社会成本问题一文中论述了交易费用为零时，不 管农地产权制度如何，市场交易都能实现资源的有 效配置。如果交易费用大于零，则不同农地产权制度 安排具有不同的资源配 置效率。 Alchian

20、 和 Demsetz 对 地权稳定性进行了研究，认为地权稳定性是土地所有 者进行长期投资的关键所在，权利受限制越多，投资 激励就越弱，稳定性就越低 。这些研究奠定了土地流 转的理论基础，后来其他学者不断予以深化和完善， 对我国农村土地流转法律制度的构建具有指导意义。 （二）国外关于土地流转制度 、 市场和影响因素 研究现状 国外土地流转是以全国为统一的大市场。 土 地流转制度研究现状。现有研究表明，农地制度由正 式制度构成，包括法院系统、政策、合法的农地调查、 82 登记和公告制度，同时还包括社会规范、信仰、习俗 等非正式制度。日本学者关谷俊作对日本农地制度 进行了全面系统地研究，并详细阐述了

21、日本农地流 转历史。 土地流转市场研究现状。市场机制在土地 流转中作用至关重要，有学者从经济学角度分析，农 地生产细碎分割是各地区发展规模农业、提高农地 产出效率和农产品竞争力的最大障碍。土地应该在公 开市场自由交易，但由于市场可能失灵，政府必须予以 适当干预以弥补市场缺陷。 土地流转影响因素研究 现状。国外学者通过实证分析从交易费用、流转意愿、 土地规模、劳动力等方 面探究了土地流转的影响因素。 Bogaerts 等学者通过对中欧国家和地区农地交易的调 查研究，得出交易费用过高进而阻碍了农地交易的结 论 。也有学者提出小地块的所有者害怕市场风险而 不愿意卖出自己的土地 。 Tesfaye T

22、eklu 对埃塞俄比 亚农地市场进行了实证研究，结果显示农户扩大农地 经营规模与家庭可利用的劳动力和牲畜数量密切相 关，而年龄和教育对农地流转的影响尚不确定 16。虽然 我国与其他国家的所有制不同，但国外学者对于土地 流转制度的构成、市场机制和影响因素展开的研究对 于我们仍然具有 一定的借鉴和参考价值。 三 、 现有研究的不足 综观现有研究成果，国内外专家学者对农村土 地流转进行了大量卓有成效的研究，为推动我国农 村土地依法、合理、有序流转奠定了坚实基础，不过 也存在一些不足和缺憾。 第一，研究视角和基础理论需要拓展和深化。从 总体上看，现有成果从多学科视角展开研究，包括政 治学、管理学、土地

23、经济学、土地制度学等学科，对土 地流转的基础理论、现存问题、原因、对策建议都提 出了具体措施，而以法学视角进行系统研究的并不 多，缺乏从根源的制度供给层面寻求 答案。随着 2010 年宏观经济政策从 “保增长 ”到 “促转变 ”的目 标转换，注重推动经济发展方式转变和经济结构调 整，现有研究面临新的时代背景和现实问题，研究视 角和基础理论都需要拓宽和深化。在现有的制度设 计和对策建议上，缺乏立法层面的突破性研究，缺少 对法价值、法理念的提升和突破。 12 13 李长健，梁 菊：农村土地流转国内外研究综述与展望 第二，研究方法需要增强可行性、科学性和综合 性。学术界主要采取规范分析和文献分析的方

24、法，对 我国农村土地流转制度的建立和完善具有理论阐释 作用，但是较少与实证研究相结合，使用统计与计算 等技术手段，致使研究结论缺乏坚实的数据支撑。还 有一些对策建议没有进行经济成本核算，带有理想 化色彩，执行成本高，执行效果不一定理想。为了对 土地流转制度的现实问题进行 更加全面客观地把 握，我们需要综合规范与实证分析、定量与定性分 析、文献与比较分析等研究方法展开系统研究，确保 所提供的对策建议具有科学性、合理性和可操作性。 第三，研究内容需要拓展和深化。 缺乏法 律法 规层面的突破。总结现有实践经验，制定农村土地流 转方面的法律法规和规章，确立详细的实体规范和 健全的程序规范，通过权利义务

25、的合理配置，确保土 地流转的制度化、规范化，包括基本原则、流转主体、 流转方式、流转程序、监督管理、责任追究等。刚刚闭 幕的 2010 年全国 “两会 ”政府工作报告也明确提出， 我们要毫不动摇地坚持农村基本经营制度，加快完 善有关法律法规和政策，加强土地流转的管理和服 务，在依法自愿有偿流转基础上发展多种形式规模 经营。 缺少与农村综合改革相结合。土地流转是提 高土地利用效率、实现规 模化集约化经营的前提条 件，更进一步而言，土地流转为增加农民收入、实现 农业现代化、深化农村改革、统筹推进城镇化和新农 村建设奠定坚实的基础，现有成果缺少与农村综合 改革相结合的研究，这是我们今后研究中需要开拓

26、 的领域。 缺乏对国外土地流转制度的选择性借鉴。 现有研究成果对欧美发达国家的土地流转制度有所 分析和借鉴，但缺乏对发展中国家经验的借鉴，以及 缺乏对其他国家反面教训的汲取，对国外经验进行 正反两方面的总结与提炼，能够为我国完善有关法 律法规和政策提供有益的借鉴和参考。 缺少对农 民权益保护的具体可行 的对策研究。农民自身的弱 势性造成了竞争的劣势性，农民权益能否得到切实 保障和增进，决定着我国深化农村改革的成败。所 以，在将来的研究中，我们需要从制度供给、政策倾 斜、立法、执法、司法等诸多方面探索倾斜性的保护 措施以切实维护农民权益。 参考文献 1张红宇 .中国农村的土地制度变迁 M.北京：

27、中国 农业出版社， 2002. 2刘国超 .农村土地承包经营权流转问题研究 J.理 论月刊， 2006（ 1） :161164. 3丁秋菊 .我国农村土地承包经营权流转中的问题 及对策 J.资源与产业， 2006 3） :3032. 4丁关良 .土地承包经营权基本问题研究 M.杭州： 浙江大学出版社， 2007. 5黄河 .农业法视野中的土地承包经营权流转法制 保障研究 M.北京：中国政法大学出版社， 2007. 6陈明 .农地产权制度创新与农民土地财产权利保 护 M.武汉：湖北人民出版社， 2006. 7黄爱学 .我国农村土地权利制度的立法思考 J. 甘 肃社会科学， 2008（ 2）： 1

28、64167. 8李长健，徐丽峰 .农村土地流转中基层权力主体的 作用 J.长安大学学报， 2009 3）： 510. 9车裕斌，陈勇 .当代农地流转制度目标的变迁轨迹 与启示 J.湖北社会科学， 2007（ 9） :8992. 10周玉 .农地流转中农民权益保障问题探析 J. 广 东土地科学， 2009（ 1）： 3539. 11李钢 .农地流转与农民权益保护的制度安排 J. 财 经科学， 2009 3）： 8590. 12Douglas C.Macmillan： An economic case for land reformJ， Land Use Policy， vol18， 2001.

29、13A.Alchian and Demsetz. The Property Rights ParadigmJ. Journal of Economic History， 1973. 14 日 】 关谷俊 .日本的农地制度 M. 金洪云，译 .北 京：三联书店， 2004. 15Bogaerts,T.williamsonI.P.The role of land administration in the aeeession of eentral 一 European countries to EuropeanUnionJ.Land Poliey， 2002， 19， l . 16Terry,v.D. Seenarios of central Europeanl and fragmentationJ. Land Use Policy， 2003（ 20） . 责任编辑：祝远娟 83