农村土地流转与农村社会保障的关联分析_金丽馥.doc

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1、中国农学通报 2012,28(05):164-167 Chinese Agricultural Science Bulletin 农村土地流转与农村社会保障的关联分析 摘 金丽馥，冉双全 （江苏大学马克思主义学院，江苏镇江 212013） 要：为了实现农村土地流转和农村社会保障的良性互动 ，应理清和深入分析农村土地流转和农村社 会保障的关系，合理分配土地流转收益，切实维护农民的权益、以土地流转调整农村产业结构，推动农村 劳动力转移、建立健全农村土地流转中介组织，完善土地流转制度的基础上建立健全农村社会保障体 系。在加强政府对农村社会保障的主导作用，确保农村社会保障基金保值增值、着重建立健全 3

2、 项农村 基本社会保障制度、构建多层次的农村社会保障结构的对策中促进农村土地流转。 关键词：农村土地流转；农村社会保障；关联 中图分类号： F321 文献标志码： A 论文编号： 2011-2262 The Correlation Analysis Between Rural Land Circulation and the Rural Social Security Jin Lifu, Ran Shuangquan (School of Marxist, Jiangsu University, Zhenjiang Jiangsu 212013) Abstract: In order to r

3、ealize the benign interaction between rural land circulation and rural social security, people should clear and deep analysis of the rural land circulation and rural social security relationship, on the basis of reasonable allocation land circulation revenue, safeguard the peasants rights and intere

4、sts, adjust the rural land circulation industry structure to promoting rural labor transfer, establish a rural land circulation intermediary organizations, improve land circulation system to establish a rural social security system. And strengthen the leading role of government to rural social secur

5、ity,ensure the rural social security fund value, emphasize on establish and perfect the three items on rural basic social security system, establish multi-tiered rural social security structure to promote the circulation of rural land. Key words: rural land circulation; rural social security; correl

6、ation 0 引言 地流转与农民社会保障体系互动关系进行研究 。从 党的十六大报告指出： 有条件的 地方可按照依 总体上分析，当前对农村土地流转与农村社会保障的 法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转 ,逐步 关联研究的数量少、不够系统、欠缺可行性。因此，如 发展规模经营。”党的十七届三中全会决定还指出 何确保在推动农村土地流转的同时，完善农村社会保 “加快健全农村社会保障体系”和“解决好被征地农民 障，在健全农村社会保障的同时，促进农村土地流转， 就业、住房、社会保障。”将农村土地流转和农村社会保 实现农村土地流转和农村社会保障双赢，是当前新农 障推到了一个 新的历史起点。农村土地流转

7、问题和农 村建设、全面小康社会建设、和谐社会建设中不可忽视 村社会保障问题日益成为学术界关注的焦点。例如， 的重要问题。 构建土地流转制度下农民社会保障制度，是建立覆盖 1 健全农村社会保障体系是促进农村土地流转的有效 城乡的社会保障体系、保障民生的关键 ；土地流转加 途径与前提 速条件下农村社会保障制度的完善 ；社会保障视野 随着城市化进程的加速，在比较利益的驱使下，农 下的中国农村土地制度改革 ；只有极少数学者从土 民的收入已不再 局限于农业收入，纷纷进城务工，开始 基金项目： 教育部人 文社会科学研究专项任 务项目“马克思主义中国 化时代化大众化” (10JD710060)；江苏省“六大

8、人才高 峰”高层次人才项目“保障 农民获得财产性收入问题研究”；江苏省高校哲学社会科学研究重点项目“城市化进程中农民社会保障与农地制度改革研究” (2011ZDIXM025)。 第一作者简介： 金丽馥，女 ， 1961 年出生，吉林长春人，教授，博士生导师，博士，研 究方向：三农”理论与实践 问题。通信地址： 212013 江苏省镇 江市 江苏大学校本部马克思主义学院， Tel： 0511-88790123， E-mail： 。 收稿日期： 2011-08-05， 修回日期： 2011-09-16。 4 1 2 3 金丽 馥等：农村 土地流 转与农村 社会保 障的关 联分析 165 从事第二、

9、三产业。大多数农民在进行非农 产业取得 收入的同时，并不放弃土地，以便从土地取得较为稳定 的农业收入，作为家庭收入的底线 。在没有健全的 农村社会保障体系时，农民很大程度上须依靠土地获 取基本的生活资料和经济来源，以土地收入作为保障 最低生活水平和抵御社会风险的主要手段。在农村集 体拥有土地的制度下，农村土地是一种综合性保障载 体，它包含了最低生活保障功能、医疗保障功能、养老保 障功能、失业保障功能等全方位的社会保障功能。实行 家庭联产承包责任制，赋予了农民对土地的承包经营 权，这种土地承包经营权既可以作为农民从事非农职业 的退路，又 有利于增强其抵御非农就业风险的能力 。 中国农村土地的双重

10、功能严重阻碍了农村土地流转。 然而，传统的土地制度越来越难以适应经济和科 技的发展，土地流转已是不可避免的态势。特别是一 些种田能手或善于经营的高手很想利用农村廉价的土 地资源，以此从事规模化、专业化经营与生产。土地转 入方需要建立农村社会保障体系，以对因严重的自然 灾害给农业生产造成的巨大损失或因市场价格波动给 土地转入方带来的损失给予保障。同时，农民迫切地 需要社会保障解决土地流转后的后顾之忧。因此，消 除农民和土地转入方的后顾之忧是解决农村土 地流转 困境的关键，建立农村社会保障体系是推动土地流转 的有效途径和前提。 2 加快农村土地流转是建立农村社会保障体系的切入 点和动力 由于受城乡

11、“二元”结构的影响，中国农村社会保 障的发展还存在诸多问题：一是传统社会保障模式功 能日益弱化。主要是因为人口老龄化和老年人高龄化 加剧，客观上进一步加重了农村养老的压力 。家庭 规模的小型化和农村劳动力向非农地区转移弱化了农 村老年人的家庭经济支持与日常照料功能，农村的“空 巢老人”和“孤老家庭”日渐增多。二是农村经济增长 缓慢制约农村社会保障的资金筹集。中国 的基尼系数 由 1978 年的 0.331 增大到 2007 年的 0.50，城乡收入比 由 1978 年的 2.57 扩大为 2008 年的 3.34。农村居民收 入增长还受到市场因素和自然因素的双重制约，农村 居民的收入则更少。三

12、是农村社会保障资源欠缺。有 关调查显示，占总人口 20%的城市居民却享受 89%的 社会保 障，占人 口 80%的 农民享受 的社会 保障仅 占 11%。失地农民实际上是处于“种田无地，上班无岗， 低保无份”的状况 。农村社会保障仍然是影响经济 社会稳定发展的重大课题。 农村 土地流转对农村社会保障的积极影响主要有 2 个方面：一是农村土地流转为农村社会保障提供资 金支持。土地流转可以实现土地使用权向种田能手集 中，有利于优化资源配置，从而提高农业的现代化发 展；有助于调整农业结构，催生了农业龙头企业、种养 大户、专业合作社等农业经营主体的产生，一些流出土 地的农民可以选择从事其他行业或者被“

13、返聘”到龙头 企业、专业合作社等务工，增加劳务性收入 ，为建立 农村社会保障奠定坚实的经济基础。二是土地流转过 程中存在土地流转不规范、土地 补偿机制不完善等问 题，这些问题客观上要求中华人民共和国土地管理 法、农村土地流转法、农村土地承包经营权流转管 理办法等相关法律法规的建立和完善，强化了农民的 法律意识和法制观念，为建立农村社会保障体系提供 了良好的社会环境和法律保障。 3 以农村土地流转为契机，建立健全农村社会保障体系 3.1 合理分配土地流转收益，切实维护农民的权益 健全农村社会保障体系，最根本的是解决资金筹 集问题。要建立合理的利益分配机制，正确处理好流 入 方 、流 出 方 和

14、流转 中 介 组 织等 各 方 面 的利 益 关 系 ，阻止有关部门或不法分子进行土地流转暗箱操 控，让农民真正享有土地收益的主要部分；充分发挥 土地补偿和安置费社会保障的功能，实行多样化的土 地补偿安置办法，使土地收益的分配与使用更契合农 民的长远利益；除一次性的货币安置外，土地流转还 可采用留地安置、逐年支付租金、土地补偿费入股等 多种方式，要积极探索土地流转的方式，应尽量避免 “一刀切”，从而为农民提供长期的社会保障 。政府 应制定相关的法律和政策，采取强制性和公开性相结 合的原则，对集体土地流转所产生的收益按比例筹措 到农民的社会保障账户， 做好资金的保值增值工作； 相关部门还须制定相

15、应的制度对农民缴纳的社会保 障资金进行经营和管理，对不同流转方式所应采用的 社会保障金的具体缴费方式、缴纳的数额或比例等予 以明确的规范。 3.2 以土地流转调整农村产业结构，推动农村劳动力 转移 土地流转有助于农村资源配置，提高土地的利用 效率，调整农业结构，促使一部分农村劳动力从土地上 解放出来，一部分种地能手集中土地形成规模经营，土 地资源和人力资源得到有效协调，为建立农村社会保 障提供坚实的经济基础。要把实现农民就业放在农村 工作的首位：一是积极实施“订单 式”培训，完善培训政 策，提高农民综合素质，增加农民就业的能力；二是大 力发展劳动力密集型产业和服务业，加快推进城镇化 5 6 7

16、 8 166 中国农学通报 http:/ 建设，发展乡镇企业。掀起农村基础设施建设的高潮， 4.1.3 加强农村社会保障基金的监管 （ 1）健全农村社 例如农田水利、道路、桥梁、自来水、电气化等劳动力需 求大的方面；大力调整农产品结构，积极发展高产、高 效的农业，开发占用劳动力较多的、高附加值的特色品 种，加快发展畜牧业和水产业，努力挖掘农村内部的就 业潜力，增强农村剩余劳动力向第二、三产业转移；三 是落实政府工作责任，各级政府要把促进农民就业创 业摆上重要议事日程，建立农村劳动力就业扶持机制， 成立就业服务机构，完善就业法律体系，为农民就业提 供良好的就 业环境。 3.3 建立健全农村土地流

17、转中介组织，完善土地流转 制度 土地流转中介组织是土地流转的必然产 物。然 而，中国农村土地流转中介组织运作不规范、组织化程 度较低、运营机制不够完善，整体上还处于自发和起步 状态。因此，要注重农村土地流转专业人才的培养，建 立土地流转师的资质认证、考核、培训和监管制度；要 鼓励和支持农村土地流转中介组织的建立，政府为其 提供相应的优惠政策和法律保护；要实现农村土地流 转中介组织组建、运营、管理的法制化，逐步制定和形 成系统的、配套的法律法规体系，修订完善现行法律制 度对 土地流转的限制 ；要设立配套的土地流转中介 组织监管机构，政府主导，社会共同参与，对于圈地运 动、污染环境、经济纠纷、改变

18、土地用途等情况，尤其要 加大监督力度和惩罚力度。 4 以农村社会保障为依托促进农村土地流转 4.1 加强政府对农村社会保障的主导作用，确保农村 社会保障基金保值增值 4.1.1 多渠 道、多元 化筹集社会保障基金 （ 1）中央财 政、地方财政明确各自责任和投资分配比例，适当调整 财政支出结构，加大对农村社会保障的投入，同时在 预算法等法律中规定增加农村社会保障财政的比 例； 2）借鉴福利 彩票、体育彩票的经验，发行社会保障 彩票，从社会广泛募集资金； 3）开征社会保障税。社会 保障税应与中国国情和经济发展水平相适应，由税务 机关开征统一的、强制性的社会保障税； 4）通过土地流 转、国有资产变现

19、等方式筹集部分社会保障基金，通过 转移支付等形式，支持农民的社会保障体系建设 。 4.1.2 建立有效的农村社会保障基金投资运营机制 建 立基金投资管理机构，负责组织基金的运营，进行科学 投资运营；建立社会保障基金投资风险评估机构和防 范机制，对社会保障基金投资方向进行风险评估；采取 多种形式进行投资融资 ，合理确定社会保障基金的投 资结构。 会保障基金的预算管理体系。加强对社会保障基金的 预算管理，保证专款专用，确实发挥农村社会保障的安 全网作用； 2）通过社会监督、舆论监督、内部监督等多 方面健全农村社会保障基金筹集与运营的行政监督制 度； 3）探索性地开展社会保障专项基金绩效考评工 作，

20、努力提高资金使用效益，推动社会保障基金向科学 化、精细化管理目标迈进。强化国家权力机关的监督 作用以及自身监督作用，强化农村社保障行政职能部 门对相应的业务管理部门和基金营运机构的监督 。 4.2 着重建 立健全 3 项农村基本社会保障制度 建立农村社会保障体系是一项庞大的系统工程， 不能一蹴而就，要坚持广覆盖和低起点的原则，从农村 经济的发展和中国的具体国情出发，在项目设置、工作 进程等方面，要根据各地实际情况，区别对待，重点突 破，分步推进。 4.2.1 建立健全农村最低生活保障制度 各地应该在综 合考虑维持农民最基本生活的物质需要、农村经济发 展水平、物价上涨指数、地方财政和村集体的承受

21、能力 等因素上制定较为科学可行的最低生活保障线标准； 结合最低生活保障线标准的确定，严格按照审批程序 进行，分类制定出属 于保障对象的条件与范围；为了确 保最低生活保障对象能按时享受或领取到足额的保障 金，中央财政应加大转移支付力度，完善农村最低生活 保障经费供给机制，同时还应强化农村五保户供养。 4.2.2 建立健全农村医疗保障制度 要设立专门办事机 构，负责农村合作医疗的组织协调和宣传教育以及资 金的筹集、运营、管理、监督，鼓励农民适当提高缴费， 提高保障水平；要完善农村医疗卫生体系建设规划，加 快农村医疗卫生服务机构基础设施建设，加强乡村医 生的职业管理和技术培训，建立农民卫生健康服务体

22、 系；要完善药品目录和医疗服务收费 标准，防止农民 “因病致贫”、因病返贫”现象。 4.2.3 建立健全农村养老保障制度 要明确规定农村养 老保障基金的筹集方式，应建立社会统筹与个人账户 相结合的制度模式，以个人缴纳为主，以集体补助为 辅，政府给予必要财政支持和税收政策扶持，充分体现 效率原则和公平原则。基于中国的实际情况，还要充 分发挥家庭养老在农村养老保障中的主体作用。 4.3 构建多层次的农村社会保障结构 在城市化进程中，中国农民结构发生了明显变化， 呈现出多样化、复杂化的特点。同时，中国农村经济、 社会发展不平衡、不协调的现象不可能在 短期内得到 根本改变，在构建农村社会保障体系时，不

23、可能实施统 12 13 金丽 馥等：农村 土地流 转与农村 社会保 障的关 联分析 167 一的模式。针对中国的国情以及农村的实际情况，可 以将农村社会保障对象分为农民工、农业劳动者以及 失地农民。 4.3.1 构建农民工的社会保障制度 根据农民工的流动 性特点，应有区别、有针对性的做出制 度安排。对于那 些在城市中拥有较为稳定职业和收入的农民工，应创 造条件让他们与城镇劳动者一样享有参加城镇养老、医 疗、失业、工伤等相应社会保险的权利。对那些“候鸟式 就业”的离于城乡之间的农民工，应建立低门槛的、过 渡性的、便捷的个人账户制度，实行不同档次的缴费 率。要严格规定雇用农民工的用人单位，必须根据

24、农 民工的缴费比率选择缴纳相应档次的基本养老保险费 和医疗保险费，按一定比例计入农民工的个人账户。 4.3.2 构建农业劳动者的社会保障制度 采用国家、集 体和个人共担的社会保障体制，保障账户可以设立个 人账户和社会统筹账户。其次，实现家庭保障和土地 保障相结合。要进一步调整农村产业结构，加强农村基 础设施建设，加大科技投入力度，提高土地产出效益， 使农业增产、农民增收。有条件的地区要积极探索出 适合农村经济发展的土地流转形式，可以考虑以土地 承包经营权获取社会保障基金，实施“以土地换保障” 的方案 ，最后对特困户、农村五保户等困难群体以及 老人，要建立统一的农村居民最低生活保障制度，国家 除

25、了向保障对象提供资金补助外，还应采用实物补助。 4.3.3 构建失地农民的社会保障制度 首先，以保障农 民权益为核 心，改革征地制度。使集体所有的土地在 法律上取得与国有土地相平等的产权地位；认真履行 征地报批前的“告知、确认、听证”程序，保证国家为了 公共利益的需要才动用征地权；引入市场机制配置土 地资源，对农民给予公平的补偿。其次，加大教育培训 力度，切实推进失地农民创业就业。在就业方面给予 就业指导，组织劳务输出，加大培训力度，提高劳动者 素质和技能，为失地农民再就业创造良好的条件。最 后，在社会保障资金筹集方面，应坚持政府、村集体、个 人共同出资的原则，征地地价一部分发放给失地农民，

26、保障其当前的生活需要。一部分 要作为失地农民的社 会保障基金，探索多渠道筹资机制和有效运营与严格 监管的机制。 5 结论 在社会主义现代化建设中，农村土地流转和农村 社会保障是 2 个非常重大的课题。一方面，要在充分 认识农村土地流转和农村社会保障的历史地位和重大 意义的同时，清醒地意识到当前中国农村土地流转和 农村社会保障依然还存在诸多亟待解决的问题；另一 方面，要根据中国国情妥善地处理农村土地流转和农 村社会保障问题，来实现以农村土地流转为契机，建立 健全农村社会保障体系和以农村社会保障为依托促进 农村土地流转的良性互动。 6 讨 论 农村社会保障和农村土地流转一直是国家和学术 界关注的热

27、点，也是解决中国“三农”问题的关键。但 长期以来农村社会保障和农村土地流转却未被看成是 不可分割的一部分，或者被认为是不相关的两部分。 深入分析农村社会保障和农村土地流转，可以实现两 者的和谐统一和协调发展。本研究的创新之处在于深 入分析两者的问题以及探索解决的措施，但由于笔者 的研究水平和实践能力有限，在处理农村社会保障和 农村土地流转问题的具体对策上缺乏全面的认识。因 此，在今后的研究中将继续分析农村社会保障和农村 土地流转的关联，并且着重深入实 地调研，在实践的基 础上不断完善。 参考文献 1 刘晓霞 .土地流转制度下农村居民社会保障制度的建构 J.甘肃政 法学院学报 ,2010(9):

28、122. 2 王守智 .土地流转加速条件下农村社会保障制度的完善 J.北京农 业职业学院学报 ,2009(9):40. 3 黄花 . 社会保 障视野 下的中 国农村 土地制 度改革 J.中 国农学 通 报 ,2010(22):425. 4 何玲 , 刘濛 ,谢敬 ,等 .土 地流转与农民 社会保障体 系互动关系研 究 J.农村经济 ,2010(4):72. 5 王银 梅 ,刘语潇 . 从社会保 障角度看 我国农村 土地流转 J.宏观 经 济研究 ,2009(11):40. 6 姜长 云 .农村土 地与农 民的社会 保障 J.经济社 会体制比 较 ,2002 (1):50. 7 李绚 .城市化进

29、程中农村养老问题探析 J.农业经济 ,2010(9):30. 8 李亚云 .我国城市化进程中的农村社会保障问题与政策研究 J.农 村经济 ,2006(3):72. 9 王忠 林 ,韩 立民 .我 国农村 土地流 转的市 场机制 及相 关 问题探 析 J.齐鲁学刊 ,2011(1):107. 10 张勤 云 ,江辉 .浅 析农村土 地流转中 农民权益 的保护 J.中国农 学 通报 ,2011(6):425. 11 孔祥利 .促进土地流转亟待建立健全农村就业与社会保障制度 J. 领导萃文 ,2009(2):30. 12 中国人民 银行渭南市中心支行课题 组 .规范发展农村土地流 转市 场 J.中国金融 ,2010(21):88. 13 朱梦 蓉 .农村 土地流 转过程 中农民 社会保 障问题 探析 J.天府 新 论 ,2009(1):88. 14 尹焕 三 ,陈玉光 . 政府在农 村社会保 障体系建 设中的职能 定位 J. 国家行政学院学报 ,2004(2):41. 15 李 长健 , 徐丽 峰 .完 善我 国农 村社 会保 障制 度研 究 J.桂 海论 丛 , 2010(2):110. 15