中国农村金融制度变迁的路径依赖.doc

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1、中国农村金融制度变迁的路径依赖谢家智 冉光和中国农村经济的迅速发展首先得益于制度的创新。然而遗憾的是，中国农村金融由于受到种种因素的制约，发展缓慢，严重制约了中国农村金融和农村经济的进一步发展。本文拟用新兴的制度经济学理论，分析中国农村金融制度变迁的路径依赖，并提出我国农村金融制度创新的设想。一、制度变迁中的路径依赖理论道格拉斯诺思对制度及制度变迁的研究中提出了著名的制度变迁中的路径依赖理论。诺思认为，路径依赖类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径（无论是“好”的还是“坏”的）就可能对这种路径产生依赖。其原因是：制度变迁过程与技术变迁过程一样，存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度

2、变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。所以人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，经济和政治制度的变化可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来错误路径往下滑，甚至被“锁定”在某种无效率的状态下而导致停滞。一旦进人了锁定状态，要脱身而出就会变得十分困难。这即是诺思分析的制度变迁的路径依赖的两种极端形式。因此路径依赖对制度变迁有极强的制约作用。造成路径依赖的深层次原因是利益因素。一种制度形成以后，会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团，或者说他们对现存路径有着强烈的要求。他们力求巩固现有制度，阻碍选择新的路径，哪怕新的体制较之现存体制更有效

3、率。如果制度变迁中的路径依赖一旦形成，它的既定方向就会在以后的发展中得到自我强化。二、中国农村金融制度变迁过程中的路径依赖分析路径依赖理论告诉我们，在制度变迁与创新过程中，必须十分重视并不断解决“路径依赖”问题。以农村信用社为标志的中国农村金融伴随共和国的历程走过了一段曲折的发展过程；从50年代信用合作社兴起后，60年代曾被人民公社接管，80年代接受农业银行领导，再到90年代行社脱钩，在国家管理下自主发展的合作金融发展模式。目前，虽然合作金融的框架已确立，但远未达到农村合作金融的宗旨农民的广泛参与以及农村金融资源对“三农”的有效配置。其深层次的原因在于固有的利益机制对农村金融制度变迁形成的路径

4、依赖，而农村的制度环境、产权制度以及组织制度又是其利益机制形成的客观条件。（一）长期形成并不断自我强化的利益机制是农村全融制度变迁路径依赖的根本原因在对农村金融的控制和管理过程中，已形成了与现行农村金融制度相联系的四大利益主体：国家、地方政府、农业银行和农村信用社内部人。在长期受计划经济模式的影响而形成的政府主导型金融体制下，国家从不会失去对农村金融的控制，以便于实现对农村金融的宏观调控（特别是在经济过热时期），以及实现对金融资源的重新分配（主要是为工业化积累和配置信贷资金）从而实现国家利益；较之国家利益，地方政府对农村金融的利益就更为直接，特别是80年代以后，在“让利放权”政策推动下，地方政

5、府具有强烈的扩张动力，而中国的金融资源配置客观上被条块分割，因此地方各级政府通过对农村金融资源的配置进行干预和控制，可以实现地方政府利益。建国50年来，农村金融事实上一直都是在政府的控制下发展。具有典型代表性的是，80年代以后全国各地兴起的农村合作基金会，就是各地乡镇政府为追求自身利益，在中央政府进行限制之前，借着自身的力量，迅速推动并强烈扩张的具体反映。信用社作为农村金融的直接经营者，是自然的利益主体。长期以来，借着“合作”之名，在政府与农业银行的领导下不断成长起来后，并不甘心自己的“附属地位”。90年代中后期，更是想摘掉“农村信用社”之名，希望能以正式的身份一“合作银行”参与竞争，强化与扩

6、张自身利益。农业银行作为农村金融机构的直接领导者，长期以来直接参与农村信用社业务的指导、人事的任免并与信用社形成千丝万缕的关系。行社脱钩后，膨胀起来的信用社又是农行农村业务的有力竞争者，这必然涉及到其自身的利益分割。正是因为几十年来这四大利益主体之间的相互牵制，形成一种动态的“均衡”，由此而形成农村金融现状。当然我们遗憾地看到现行农村合作金融主体中，本应该充当最大利益主体的农民，其实难以真正获得多少利益。正因为中国农村金融制度中这本应是最大利益主体的既得利益严重失衡，就充分暴露了农村金融制度的缺陷。（二）中国农村金融现行的产权制度又是其利益机制形成的前提中国农村金融制度现行的利益机制是与其产权

7、制度高度相关联的。农村信用社在法律上属于集体所有，即为全体社员共同所有，但其产权制度以及相应的法律关系是模糊的，甚至是矛盾的。表现在：其一，目前信用社中的大量存量股本以及80年代末扩股后的增量股本中相当部分是法人团体股，而农村合作基金会中的大量“资本金”主要来源于乡村两级集体经济组织的集体积累，而归农民集体所有的这部分资金农民实际没有任何控制权，因此农村金融制度的这一现实产权制度是模糊的；其二，即使从制度上讲，允许社员个人人股，但在实际操作上，又规定可以退股，而且实行保息分红的分配制度，这种“人股”实际上又演变为“存款”制度，社员不能形成独立的产权并与信用社建立稳定的利益机制；其三，农村信用社

8、长期以来又是在国家的控制下，直接接受农业银行的领导，这从体制上实际上又否定了其集体所有制的性质。这又决定了其产权制度及其所依附的法律关系是矛盾的。因此中国农村信用社长期处于所有者缺位状态，这为现行利益主体，特别是信用社内部人控制信用社获取利益提供了机会。（三）现行农村金融组织制度，是其利益主体既得利益的有效保障组织制度的安排一方面要受特定的产权制度的影响，同时也要受特定的经济体制的制约。我国农村金融的组织制度的选择既受外因经济体制的影响，同时也受内因一内部产权制度的束缚。受长期计划经济体制的影响，在政府主导型金融模式下，农村金融从外部看，同时受到中央银行、各级政府以及农业银行的领导；从内部看，

9、由于产权模糊，长期处于所有者缺位状态，缺乏所有者的有效监督和控制，因此又存在信用社内部经理人控制的迹象。农村金融正是由于这一特定的组织制度安排，从组织体系上，保证了四大利益主体的既得利益，并不断强化从而形成一种“均衡”状态。因此农村信用社没有普遍建立起一整套广泛动员广大农民参与，接受农民监督，代表和反映合作经济主体利益的组织体系。在行社脱钩以前，对信用社的具体管理。监督和人事任免由农业银行负责。行社脱钩后，由于其内部的科学组织体系尚未建立，因此信用社又基本是在政府的控制下所形成的组织体系。（四）农村金融制度变迁的成本一收益比较是其路径依赖形成的现实原因如前所述，制度变迁路径依赖的最根本原因是原

10、有制度的利益机制，在外界压力和内部动力的推动下进行制度创新以寻求新的利益时，必然付出新的成本，包括制度变迁的初置成本和运营成本（包括现行利益主体的反对成本以及由此而产生的效率下降），只有当制度变迁的边际收益大于边际成本时，制度变迁才会产生持续推动力，在动力和旧制度的阻力共同作用下形成张力，摆脱对原有路径的依赖。值得特别注意的是，对制度变迁的成本收益必须进行动态的考察。从制度经济学的角度，任何一项制度变迁都表现为报酬递增，即一项新的制度的产生，各利益主体必然在新的制度下为寻求利益而不断学习、协调、适应由此而逐渐降低制度成本，实现报酬递增。对中国而言，如何看待农民的需求，农民的利益，以及如何认识农

11、村经济的战略地位和价值取向，直接影响甚至决定农村金融制度变迁的成本一收益比较结果，从而导致政府对推动农村金融制度改革的决策。（五）农村金融的制度环境是其路径依赖的客观条件任何一项制度的产生，以及由此而形成的路径依赖，都离不开其特定的制度环境。对农村金融而言，其制度环境包括农村经济体制、农民的素质及其组织化水平，农村商品经济的发展程度以及货币化发展状况。此外还包括政府的农村金融政策及相关因素。现行中国农村金融制度的形成就是在中国这一具体制度环境下的产物。随着中国农村经济产业化的形成，农村经济商品化、市场化、货币化程度的进一步提高，农民必然对农村合作金融制度产生强烈的需求，迫切要求打破原有均衡状态

12、的利益机制而寻求新的制度突破。三、中国农村金融制度创新的思考“大量研究表明，在第三世界国家中，正式的金融机为没能有效地为农民大众服务”（J，JA鲍曼，1987）。“改革开放20年来，我国农村金融得到了较大的发展，但农民并没有直接得到多大收益”（郭晓明，1998）。大量的中国农村金融机构，借“合作金融”之名，吸收农村闲散资金在农村迅速膨胀，但在利润动机的驱动下，将大量农村资金转移到城市或农村非农产业，极大地削弱了农民使用农村金融资源的能力，同时对本应是农村合作金融主体地位的农民的利益造成了极大的伤害。进人九十年代后，中国金融体制改革进程加快，农业银行逐步商业化经营后，其在农村的业务及机构作适当的

13、收缩；行社脱钩后，信用社也暴露出商业化倾向，真正体现“民办”的农村合作金融制度在逐渐萎缩，农民贷款难的矛盾日趋显现，农村地下金融交易日趋活跃，高利贷或类似高利贷的组织活动猖撅，严重侵蚀农民利益并扰乱了农村正常金融秩序。应该说，农民对中国农村金融制度变迁具有强烈的需求，他们呼吁农村的合作金融组织能真正成为忠实代表和反映他们自身利益的“民办”机构。此外，经过20多年农村经济的制度建设，农村经济环境已发生较大变化，农村经济货币化程度也日益提高，这一变化的制度环境一方面强化了制度创新需求，另一方面也为制度的创新提供了条件。我国的制度创新始于农村，得益于农民的推动，“制度变迁成为中国改革20年经济增长的

14、最动态的原因，并仍将是中国经济增长的源泉”（王志诚，1998）。为此，中国应大力推动农村金融的制度创新。（一）加强农村金融理论研究，明确农村合作全融的发展方向农村金融的发展模式取决于并反作用于农村经济发展水平。将中国农村金融机构办成真正的合作金融组织，这充分反映和代表了中国农民的利益，符合中国农村经济的国情。50年代以来，农村信用社的曲折发展历程，除了受既定利益主体利益机制作用外，期间理论研究滞后，农村金融发展方向不明确也是重要原因。实践证明，中国的农村金融什么时期坚持合作制，农村金融带给农民的利益就越大，其发展形势就越好。近年来，全国各地农村信用社与农村合作基金会出现的经营困难与问题，恰恰是

15、其发展方向偏离合作金融的体现。农村金融界有人认为“农村”面太窄，“合作社”太土，要求将“农村信用合作社”改换门庭，这实质就是想否定合作制，脱离农民，其后果是危险的，殊不知，农村信用社正因为启用这一“土”的名字调动了农民的积极性，才得到了迅速的发展。1998年末，中国农村信用社各项存款余额12191亿元，占整个金融机构的96（名列第二）。在农村信用社的存款中90以上是农民储蓄，而且50左右的储蓄业务集中在农村代办站，因此农村信用社的根在农村。事实上，全世界无论是发达国家还是发展中国家，合作金融一直都是农村金融的主体。仅以美国为例，当今美国共有信用社11500多家，参加信用社的会员有7354万多人

16、，约占美国人的13，信用社在美国有强大的影响。美国作为发达的市场经济国家，其合作金融都显示出强大的生命力，这无疑对中国农村金融的发展具有重要的借鉴意义。中央政府关于农村金融体制改革的决议已经明确提出，从一1997年开始，要真正地把农村信用社转变为农民的合作金融组织。因此，当前应统一认识，正视各种矛盾，坚持农村合作金融的改革方向。（二）在推进农村金融制度变迁过程中，处理好稳定与发展的关系路径依赖理论告诉我们，制度的变迁对路径具有依赖性，因此制度的变迁进程具有渐进性和历史继承性。违背这一规律，就会激化矛盾，引起混乱。因此在推动农村金融制度创新过程中，应正视制度变迁过程中的各种矛盾，充分照顾各方面的

17、利益。根据当前中国农村金融的实际情况，必须处理好如下三个关系：其一是信用社与农业银行的关系，农业银行在原有农村金融格局下是农村信用社的领导者并具有共同的利益。行社脱钩后，二者互为农村金融业务的竞争者，但农村信用社在经营技术和管理水平上在近期内对农行还具有依赖性。虽然二者的发展方向不一致：农行向商业银行模式转变，农村信用社向农村合作金融模式发展，但他们仍有共同的利益关系。其二是处理好政府与农村合作金融机构的关系。农村合作金融模式的宗旨是最终实现农村金融由官办向“民办”的转变，但考虑到我国整个金融改革滞后的背景，以及农民自身组织化程度较低的客观事实和农村金融现行体制下错综复杂的利益关系，因此在一段

18、时期内，政府还必须担当起对农村合作金融的指导、协调工作，在农村金融发展到一定阶段后，完全让位于合作金融组织的自我约束和自我发展。其三是处理好低层次联合与高层次合作的关系。农村合作金融的发展应与其他合作经济的发展一样，实现由低层次联合逐步向高层次合作这样一个循序渐进的发展历程。目前中国各地农村金融的发展差异较大，就整体而言，农村金融发展水平与素质还较低，因此合作金融的发展在短期内不得一味追求规模与速度，没有必要全国追求“大一统”的格局。（三）积极稳妥地推动农村信用社的产权制度和组织制度的改革农村金融的产权制度与组织制度的改革是农村金融制度创新的难点与关键，同时也是各种矛盾的焦点。改革的目标应是：

19、建立起产权明晰、管理科学、充分调动农民的积极参与。从组织制度的设计上要保证农民获得对信用社的实际控制能力。为此，应首先对信用社进行清资核算，对其净资产在社区内进行股份合作制的改造，保证社区内每个农民都有平等的参与机会。在组织制度上，按章程及组织程序设立有效的社员代表大会、董事会、监事会等科学的内控机制，保证社员对信用社的民主监督与管理。（四）在强化对农村信用社进行合作金融发展过程中，积极探索农村全融的其他发展模式，力求在农村建立起以合作金融为主体，多种全融形式相互并存，共同发展，实现多渠道。多形式为“三农”融通资全服务的农村金融体系具体说来包括合作金融、政策金融、商业性金融等金融机构并存。同时大力培养农村金融市场，规范和发展民间信用，为农村经济和农村金融的发展开拓市场空间。（作者单位：西南农业大学经贸学院重庆）