山西省城镇化进程中失地农民的社会保障研究_杜超群.doc

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1、DOI:10.13842/ki.issn1671-816x.2014.01.007 山 西 农 业 大 学 学 报 （社 会 科 学 版 ）第 卷 （第 期 ） （ ） 山西省城镇化进程中失地农民的社会保障研究 杜超群 （赣南师范学院 历史文化与旅游学院，江西 赣州 ） 摘 要 ： 在山西省大力推进城镇化发展 、 大力建设社会主义新农村建设的过程中 ， 不可避免的会产生失地农民 ， 而且 随着城镇化速度的加快 ， 失地农民的数量也在不断增加 。 但是这些失地农民并没有得到及时有效的保护 。 失地农民的 社会保障问题已经成为亟待解决的社会问题 。 主要分析了山西省失地农民社会保障存在征地补偿标准

2、偏低 、 相应的社 保基金不足 、 对失地农民安置单一 ， 再就业比较困难以及失地农民的土地养老保障权利丧失和各项参保率偏低等方面 的问题， 并 据此分析和研究提出了完善山西省失地农民社会保障制度建设的政策建议 ， 如完善征地补偿机制 ， 加强就 业援助促进农民再就业 ， 完善失地农民的基本保障制度体系 ， 加强对失地农民的法律援助和补偿资金监管等 。 关键词 ： 山西省 ； 城镇化 ； 失地农民 ； 社会保障 ； 政策建议 中图分类号 ： 文献标识码 ： 文章编 号 ： （ ） （ ， ， ， ） ： ， ， ， ， ， ， ， ， ： ； ； ； 随着山西省城镇化进程的不断加快 ， 必然会

3、 大量征用农民的土地 ， 致使越来越多的农民正在 或即将失去土地 。 这些农民一方面失去了土地 ， 无法继续依靠土地生存 ， 不再是事实上的农民 ； 另一方面他们却又非城镇户口 ， 无法享有城镇居 民的社会保障 ， 他们变成了无土地 、 无工作 、 无 保障的三无人员 。 他们流离在现代社会保障制度 之外 ， 由此引发的社会问题也越来越进入人们的 视野 。 土地是农民赖以生存的物质载体 ， 对农民 来说发挥着强大的社会保障功能 ， 所以在这种情 况下 ， 研究失地农民的社会保障问题对于山西省 城镇化的进一步发展 、 对于建设社会主义新农村 和构建社会主义和谐社会有着重要的意义 。 一 、 山西

4、省城镇化进程中失地农民的 现状 从世 界 各 国 的 城 镇 化 和 现 代 化 发 展 进 程 来 看 ， 一部分农民或主动或被动的离开土地是不可 避免的 。 在山西省城镇 化的发展进程中 ， 由于城 镇化和工业化水平的不断提高 ， 大面积征用农民 土地 ， 产生了失地农民这一特殊的群体 ， 由此引 发了失地农民问题 。 （ 一 ） 山西省失地农民的产生 城镇化是指第二 、 第三产业在城市集聚 ， 农 收稿日 期 ： 作者简介 ： 杜超 群 （ ） ， 女 （ 汉 ） ， 山西文水人 ， 硕士研究生 ， 主要从事农村社会保障 、 农村土地流转方面的研 究 。 杜超群 ： 山西省城镇化进程中失

5、地农民的社会保障研究 村人口不断向城市转移 ， 使得城市数量增加 、 规 模扩大 ， 城市生产方式和生活方式向农村扩散 、 城市物质文明和精 神文明向农村普及的经济 、 社 会发展过程 。 山西省随着工业化和城镇化的快速 发展开始投资和建设大量的交通设施和基础设施 以及高校新校区 。 这样 ， 政府开始大量 的 征 地 ， 山西省的失地农民随即产生 。 失地农民最显著的 特征是丧失了对土地的使用权 ， 是农民却无地可 种 ， 是市民却没有相应的城镇身份 。 （ 二 ） 山西省失地农民的现实状况 据 山 西 省 劳 动 保 障 厅 有 关 调 查 显 示 ， 年至 年 ， 山 西 被 征 用 土

6、 地 达 万 公 顷 ， 涉 及农民达 万人 。 截至 年底 ， 山 西 省 耕地面积 为 千公顷 ， 占全国总耕地面积 的 。 据 了 解 山 西 省 征用土地主要 用 于 城 市和工矿企业的改扩 建 、 筑路 、 高科技园 区 、 房 产开发 、 国家大型水利工程等项目的兴 建 。 山 西 被征地农民分为三 种 ： 一种是土地全部被征用并 转为非农 户 ， 全省 涉 及 万余 户 ， 万 人 ； 另一种是原有土地被全部征 用 ， 仍为农 户 ， 由 村 委会调剂 ， 又获得土地 ， 全省 共 万 户 ， 万 人 ； 再一种是部分土地被征 用 ， 仍为农 户 ， 全 省 共 万 余 户 ，

7、万 人 。 这 三 种 失 地 农 民 土 地 被廉价征用后 ， 仅得到很少的补偿 ， 基本没有社 会保障 。 还有一批农民因农转非 、 户口迁移等具 体原因而失去承包土地的机会 ， 这些人员的社会 保障也是空白 。 此外 ， 由于土地流转等也可能导 致部分农民失去土地 。 从表 数 据 资 料 可 以 算 出 ， 年 山 西 省 耕地总 资 源 是 千 公 顷 ， 乡 村 人 口 数 为 万 人 ， 人 均 占 有 耕 地 公 顷 。 从 年到 年间 ， 山西省的耕地总面 积减少 千 公 顷 ， 若 按 人 均 耕 地 公 顷 的 话 ， 四年间增 加的失地农民 为 万 人 。 每 年 就

8、会有 万 人失去土 地 。 这 些 仅 是 依 法 审 批 的征用数 ， 尚没有把那些违法侵 占 、 突破指标 和 一 些乡村私下卖地包括在 内 。 “ 据 统 计 ， 违法占 地 占 合 法 征 地 的 比 例 一 般 为 ， 有 的 甚至 高 达 。 ” 这 意 味 着 年 到 年 实 际征 占 农 地 数 在 千 千 公 顷 。 目前虽然缺乏最新统计 数 据 ， 但是我们仍然可 以 推断 ， 短时间 内 ， 山西新产生的失地农民人数 仍 会大量增 加 ， 甚至在未来的一个较长时 期 ，这 种 状况都不会有甚大的改 观 。 表 山西省主要年份耕地面积 单位 ： 千公顷 年份 耕地总资源 有

9、效灌溉面积 机电灌溉面积 机耕地面积 二 、 山西省城镇化进程中失地农民社 会保障存在的问题 山西省在大力推进城镇化的进程中 ， 产生失 地农民是必然现象 ， 问题是我们如何消除他们的 后顾之忧 。 从总体上看 ， 山西省政府在思想上很 重视保障失地农民的合法权益 。 然而由于各地区 经济发展不平衡 ， 在城镇化的进程中遇到的实际 问题也不尽相同 ， 导致在失地农民的权益保障上 还有不少深层次的矛盾和问题需要解决 。 （ 一 ） 因征地而给予失地农民的补偿标准相 对较低 ， 失地农民实际得到的补偿款额很少 山西省大力发展和推进 城镇化进程 ， 是让全 体人民充分享有和享受改革开放和经济发展的成

10、 山西农业大学学报 （ 社 会科学版 ） 第 卷 （ 第 期 ） 年 果的 ， 而不是以牺牲农民维持生计的土地为前提 的 。 而现在的土地征用过程基本上是以一次性货 币补偿来解决的 。 但是随着经济的快速发展这个 标准却没有相应的提高 。 有关调查研究表明 ， 如 果以征地成本价为 ， 则 拥有集体土地使用权 的农民只得到其中的 ， 拥有集体土地 所有 权 的 村 级 集 体 经 济 组 织 获 得 ， 为政府及各相关部门 所得 ， 而从成本 价到出让 价 之 间 所生成的土地资本巨额增值收 益 ， 则大部分被中间商或地方政府所获取 。 （ 二 ） 山西省政府给予失地农民保障资金不足 山西省政

11、府虽然不断增加对于农民的保障资 金 ， 但这是全省社会保障资金的增 加 ， 而对于 失 地农民的保障资金这一块还存在很大的缺 口 。 对 于失地农民的补偿制度也存在很大的问 题 ， 政 府 的财政 资 金 不 足 以支持失地农民的社会保障 问 题 。 樊小钢认为要促进失地农民市民化的制度创 新 ， 必须构建一种以放弃承包土地来换取全面享 受城镇居民社会保障利益的机 制 ， 为失地农民 市 民化提供制 度 。 （ 三 ） 安置方式单一 ， 失地农民普遍文化程 度较低 ， 农民失地后再就业困难 实际中 ， 货币安置因为方便操作而成为主要 的安置方式 。 失地农民普遍文化程度较低 ， 大部 分仅有初

12、中以下的文化程度 ， 形成了失地农民素 质偏低与经济发展需要的技能型 、 知识型人才紧 缺的矛盾 ， 这是失地农民无法向城市转移的重要 原因之一 。 而农民因为知识水平有限 ， 劳动技能 缺失 ， 法律意识淡薄 ， 很难在当代社会中找到合适 的工作 。 再加上城市也有许多的下岗职工 ， 本身容 纳能力有限 ， 很难另外接受失地农民的大量涌入 。 表 农民 家庭人口状 况 （ 年 ） 指 标 总 计 每 户 平 均 一 、 调查户数 （ 户 ） 二 、 家庭常住人口 （ 人 ） 整半劳动力数 整劳动力 学 龄前人数 岁 岁 岁 以上 表 农民 家庭劳动力状 况 （ 年 ） 单 位 ： 人 指 标

13、 总 计 每 百 人 一 、 劳动力文化状况 不识字或识字很少 小 学程度 初 中程度 高 中程度 中 专 大 专及以上 二 、 劳动力就业情况 第一产业 第二产业 采矿业 制造业 电力 、 燃气及水的生产和 供应业 建筑业 第三产业 交通运输 、 仓储和邮政业 批发和零售贸易 从山西省 年统计表可以计算 出 ， 截 止 年底 ， 山 西 省 农 村农民初中及以下文化程 度占 ， 占 了 一 半 多 ； 高 中 及 以 上 文 化 程 度 仅 占 百 分 之 十 几 ， 从 事 第 一 产 业 的 人 就 占 ， 从事第三产 业的仅仅占 ， 这些农 民文化素质普遍偏低 ， 就业观念和就业能力都

14、非 常狭窄和有限 ， 所以他们可以接受一次性的货币 安置办法 。 同时一次性现金补偿安置 ， 也不利于 失地农民尤其是大龄失地农民的就业 ， 无法兼顾 失地农民的后续发展问题 。 （ 四 ） 失地农民土地养老权利的丧失与社会 保障不到位以及医疗保险参保人数偏少总体 参保率不足的问题 土地不仅为农民提供基本的生活资料 ， 而且 重要的是后代仍拥有土地继承权 。 失地农民不仅 丧失了拥有土地所带来的社会保障权利 ， 而且他 们在社会养老保险 、 医疗保险等社会保障中 ， 需 要个人承担很大一部分 ， 部分失地农民参保积极 性不高 。 另一方面山西省的经济虽然有了很 大的 发展 ， 但是总体资金还是

15、有限的 ， 无法将失地农 民的社会基本保障纳入到完善的体系中来 。 据统 杜超群 ： 山西省城镇化进程中失地农民的社会保障研究 计 ， 失地农民 加 入城镇社会保障系统的人数极 少， 截止 年底 ， 全 省 个市 、 个农业 县 （ 市 、 区 ）、 个 乡 镇 、 个 行 政 村 ， 全部开展了农保工作 。 全省累计参保农民为 万人， 综 合 参 保 率 为 ， 适 龄 参 保 率 约 为 左 右 。 参保人数大约只 占 总 人 数 的 之间 。 对 于 失 地 农 民 的 养 老 、 医 疗 、 失 业 、 就业等各方面都没有完善的制度体系来维护他们 的权益 。 三 、 建立山西省失地农民

16、的社会保障 的原则及政策建议 （ 一 ） 建立失地农民社会保障制度的原则 建 立 与 山 西 省 省 情 相 适 应 ， 全 方 位 ， 低 水平的失地农民社会保障制度 改革开放三十年来 ， 山西省经济实力虽然有 了大幅的提高 ， 但是要建立水平较高的社 会保障 制度 ， 仍然是有困难的 。 首先 ， 随着山西省城市 化进程的加快 ， 失地农民的数量会越来越多 ， 众 多的数量决定了山西省现在只能进行维持基本生 活的低水平保障 。 其次 ， 社会保障的财政状况不 容乐观 ， 仅仅是负担城市养老保险 ， 很多市区和 县级就 已 经 是 收 不 抵 债 ， 再加上众多的隐形债 务 ， 财政的负担极

17、重 。 所以现在要建立的是低水 平但是必须是全方位的社会保障 ， 才能体现国家 和山西省以人为本的执政理念 。 保障失地农民基本生活原则 社会保障的最主要目的就是要保障失地农民 的基本生活条件 。 农民失去了土地 ， 失去了 他们 最为重要的生产资料 ， 失去了收入的来源 。 建立 失地农民的社会保障制度 ， 是维护失地农民的基 本生存权利的体现 。 社会公平与效率兼顾原则 公平是指要为每个符合条件的失地农民建立 社会保障 ； 效率则是指既要保障失地农民的基本 生活 ， 又不 影 响到他们再就业和工作的积极 性 。 要建立与山西省经济发展水平相适应的社会保障 制度 ， 既要维持失地农民的基本生

18、 活 ， 又要避 免 使 农 民 沉 迷 在 社 会 保 障 的 “ 摇 篮 ” 中 ， 不 求 进 取 ， 产生依 赖 。 （ 二 ） 建立和完善山西省失地农民社会保障 体系的政策建议 完 善 征 地 综 合 价 补 偿 评 估 制 度 ， 规 范 征 地补偿分配及使用 ， 保证农民的基本权益 失去土地的农民必然要融入城市社会 ， 完成 城镇化的过程 。 为保障失地农民能够在城市生存 和发展下去 ， 征地补偿安置应该考虑综合因素 ， 根据不同地区 、 地类和经济发展等情况 ， 划立区 片 ， 进行综合评估 。 在根据国家征地规定的基础 上 ， 充分征求农民意见 ， 统一制定补偿标准 。 要

19、充分保障被征地集体和被征地农户的知情权 、 参 与权和申诉权， 保证农民充分行使公民权利 ， 确 保被拆迁群众过渡期间的基本居住和生活条件 。 提高 土 地 补 偿 标 准 ， 建 立 合 理 的 补 偿 机 制 为了切实保障农民的利益 ， 征地补偿必须考 虑当地的生活标准 ， 制定科学合理的补偿标准 。 要考虑到农民的基本生活 、 就业 、 住房 和 养 老 、 医疗等问题 ， 建立与农民生活水平相适应的补偿 标准。 补偿标准要随着当地经济的发展和物价的 上涨随之提高 ， 保障农民的基本生活需求 。 积极 促进失地农民的再就业 ， 加 强 就 业 援助 ， 增加失地农民收入 失地农民的就业是

20、一个很大的社会问题 ， 只 有让失地农民实现就业 ， 才能解除他们的后顾之 忧 ，才能保证山西省的城镇化 进程平稳快速和谐 的发展。 加强就 业 援 助 ， 从 人 力 、 物 力 、 资 金 、 技术各方面支持和援助农村失地农民 ， 鼓励失地 农民搞 三 产 。 出 台 免 税 收 、 小 额贷款等优惠政 策 ， 充分发挥城市膨胀带来的人流 、 物 流 优 势 ， 鼓励失地农民发展餐饮 、 运输等第三产业 。 具体 来说 ， 主要有以下三方面的内容 ： （ ） 加大就业培训力度 。 农民失去土地后首 先面临的就是职业的转换 ， 同时要融入到城市主 流社会也要靠就业 。 多数失地农民难以适应目

21、前 劳动力市场的需求及变化 ， 要加大失地农民的就 业培训 ， 根据经济结构调 整 、 劳动力市场变化和 用工单位的需求 ， 科学确定培训对象 、 培训规模 和培训内容 ， 以需求定培训 ， 以输出带培训 ， 增 强针对性和实效性 。 要进一步完善就业服务网络 ， 为失地农民提供及时的 、 有价值的就业信息 。 （ ） 广开 就业渠道 。 将失地农民纳入城镇就 业再就业范围 ， 在就业 、 税费减免 、 贷款等方面 给予扶持 。 对能促进就业的项目 ， 要鼓励征用地 单位尽量消化失地农民 ， 对吸收失地农民的企业 ， 可以享受安排城镇下岗人员的有关税费优惠政策 。 山西农业大学学报 （ 社 会

22、科学版 ） 第 卷 （ 第 期 ） 年 积极组织劳务输出 ， 通过劳务输出促进就业 。 （ ） 鼓励失地农民自谋职业 。 要扶持引导失 地农民通过临时性 、 季节性等灵活多样形式实现 就业 ， 对符合条件的要给予其小额贷款支持 。 针 对失地农民 ， 出台扶持政策 ， 鼓励失地农民自谋 职业 ， 自主创业 。 对自谋职业 、 自主创业的可享 受税费减免 、 小额担保贷款等扶持 。 通过转变农 民的就业观念 ， 提高农民的市场竞争意识 ， 积极 促进失地农民的再就业 。 总之 ， 通过 政府促进就 业 ， 市场调节就业 ， 个人自主择业 ， 提高失地农 民的就业率 ， 保证他们的生产积极性和基本

23、生活 需要 ， 维护他们合法的权益 。 建立和 完善失 地 农民 的基本保障制度体 系 ， 包括养老 、 医疗和失业等内容 （ ） 养老保险 。 对符合条件的征地农转非人 员纳入城镇最低生活保障范围 ， 确保应保尽保 ； 对符合条件的农村失地农民纳入农村最低生活保 障 。 在今后的工作中 ， 养老保险筹集方式可以采 取这样的方式 ： 由国家 、 集体和个人共 同 筹 集 ， 国家从土地转让费中拿出一部分资金 ， 集体从土 地的补偿费中拿出一部分资金 ， 个人从安置补偿 费中拿出一部分资金 ， 在政府财政资金允许的范 围内 ， 政府可以出资多一点 。 通过这样 的 方 式 ， 将失地农民纳入社会

24、基本养老保险中 。 （ ） 失业保险 。 首先提出一个失业保险的方 案 ， 建立失地农民失业登记制度 。 政府从土地的 补偿费中抽出一部分资金设为失业保险金 ， 在一 定的期限内 ， 为农民提供就业的指导 。 对于那些 没有找到工作的农民 ， 提供失业救济金 。 如果超 过期限仍然没有就业 ， 就纳入到最低社会保障体 系中 。 对有条件的建设项目 ， 且有一定稳定收益 的项目 ， 可以采取集体建设用地使用权作价入股 或征地补偿安 置费 、 社会保障费用入股 ， 让农民 获得长期 、 稳定的收益 。 （ ） 医疗保险 。 基本的医疗保险是构建失地 农民社会保障工作的重点 。 农民在重大疾病当中

25、的无奈和因病致贫现象在还未失地之前就是严重 的问题 ， 更何况是失去土地之后 ， 他们连基本生 活都没有稳定的保障 。 所以为失地农民建立医疗 保险很大程度上关系着为失地农民建立社会保障 制度的成败 。 这一部分的资金可以靠政府 、 集体 和农民的筹措 ， 再加上社会福利机构的募捐等 。 （ ） 建立完善的最低生活保障制度 。 最低生 活保障是一个公民应该享有的最基本权利 ， 因此 必须重视山西省 失地农民最低生活保障制度的建 立 。失地农民 ， 只要是生活水平低于或等于国家 公布的最低生活水平的 ， 就要将其纳入保障体系 ， 不得以失地农民曾获得高额的土地征用补偿费为 由而将其排除在外 。

26、农村居民最低生活保障资金 应由财政 、村委会和集体经济共同负担 ， 各级政 府要调整财政支出结构 ， 增加对低保资金的投入 ， 同时还须辅之以社会化帮扶的渠道募集资金 。 加强 对 失 地 农 民自我保障意识的宣传 引 导 ， 将失地 农 民的社会保障体系纳入 到 对 行 政 干部的考核 中 失地农民由农村居民变为城镇居 民 ， 不仅 仅 是身份的 转 变 ， 更重要的是还要实现思想观 念 、 行为方式 、 生活方式等一系列的转 变 ， 在这个 过 程中需要对他们加强宣传和引 导 。 特别是在养 老 保障问题 上 ， 要加强对失地农民的保险知 识 、 风 险防范意识的宣 传 ， 培养他们的责任

27、 感 ， 增强 他 们的自我保障意 识 ， 克服依赖思 想 。 将失地农 民 的安 置 纳 入 到 行 政 的 考 核 中 ， 对 此 王 晓 庆 等 指 出 ， 政府必须提高服务意 识 ， 树立以人为本的 服 务理念 ， 同 时 提 高 农 村 社 会 保 障 机 构 的 工 作 效 率 ， 通过搭建信息平台推动社会保障工作深入人 心 。 当然 ， 在 当 前我国经济 还不发达 的 情 况 下 ， 社会保障的责任不能完全由政府承 担 ， 应当按 照 统筹发展的原 则 ， 合理分配国 家 、 集体和个人 三 方责任 。 加强对整个征地补偿中的资金监管 对失地农民的补偿和社会保障资金 ， 要由当

28、 地的劳动和社会保障部门专门负责 ， 建立专项的 社会保障资金管理 ， 任何部门和任何人不得转借 、 挪用 ， 或截留 、 挤占 ， 保证资金能真正用于失地 农民。 各级财政努力调整支出结构 ， 增加社会保 障投入， 尤其是增加用于失地农民低保的专项资 金 ， 适当水平的增加失地农民社会保障资金 ， 保 障这些农民基本生活 ， 促进他们的再就业 ， 保 持 山西省城镇化进程快速健康的发展 。 为山西省失地农民提供法律救助和保障 失地农民是社会中的弱势群体 ， 当他们的利 益受到伤害时 ， 往往因为法律知识的淡薄 ， 和维 权成本太高的问题 ， 放弃他们应有的权利 。 我国 宪法明确规定 ， 所

29、有公民法律面前一律平等 。 所 以在我们建立完善的社会保障体系时 ， 必须要为 杜超群 ： 山西省城镇化进程中失地农民的社会保障研究 失地农民提供法律的支持和救助 。 为失地农民提 供法律援助 ， 一方面在他们的利益受到伤害时 ， 为他们创造条件接近法律 ， 解决他们的告状难和 权益享受难等问题 ； 另一方面 ， 要向农民宣传法 律 ， 宣传有关的政策 ， 减少矛盾和误会 的 发 生 ， 维护法律的尊严和社会的稳定 。 四 、 结语 山西省已经进入了城镇化发展的重要战略时 期 ， 在这一发展过程中产生的失地农民社会问题 是不可避免的 。 廖小 军 在 中 国 失 地 农 民 研 究 中指出解决

30、失地农民问题的基础是健全社会保障 体 系 。 农 民本来就是占山西省总人口的大 多 数， 如果失地农民就业和社会保障等问题不 及时 有效的解 决 ， 那么失地农民问题反过来势必会影 响城镇化进 程 ， 影响社会稳定与发 展 。 所以在 现 阶段要通过 建 立和完善失地农民社会保障体 系 ， 使他们获得基本的生存权与发展 权 ， 促进社会 稳 定发展和我国城镇 化 、 工业化的顺利进 行 。 正 如 中央农村工作领导小组办公室主任段应碧指出的 那样 ， 城镇化应当有利于农民富 裕 ， 而不是造 成 大批农民 失地失 业 ； 应当有利于缩小城乡差 距 ， 而不是扩大社会不 公 。 参 考 文 献

31、杨素青 失地农民 社会保障现状与对 策 以山西为 例 经济问 题 ， （ ） ： 程缅 论失地农民利益补偿和权益保障新机制的构 建 宏观管 理 ， （ ） ： 山西省统计年 鉴 （ ） ： 鲍海军 ， 吴次芳 论失地农民社会保障体系建 设 管理世 界 （ 京 ） ， （ ） ： 樊小钢 促进流动人口市民化的社会保障制度创 新 商业经济与管 理 ， （ ） ： 山西省统计年 鉴 （ ） ： 山西省 人 力 资 源 和 社 会 保 障 厅 年 山 西 省 社 会 保 险 进 展 情 况 （ ） ： 韩纪江 ， 孔祥智 城镇化中农民的必然性及问题分 析 经济问 题 ， （ ） ： 王晓庆 ， 黄大薪 我国政府在农村社会保障体系中的职责研究 黑龙江对外经贸 ， （ ）： 廖小军 中国失地农民研究 北京 ： 社会科学文献出版社 ， ： （ 编辑 ： 程俐萍 ）