失地农民社会保障制度探析_刘洁.doc

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1、2015 年第 9 期 总第 263 期 经济研究导刊 ECONOMIC RESEARCH GUIDE No 9， 2015 Serial No 263 失 地 农 民 社 会 保 障 制 度 探 析 刘 洁 ，吴文平 2 （ 吉首大学法学与公共管理学院，湖南 吉首 ； 湖南农业大学经济学院，长沙 ） 1. 4160002. 410128 摘 要：完善失 地农民社会保障制度，是实现城乡发展一体化 的必由之路，是解决传统 保障方式功能弱化 的有效 途径，是实现农村经济可持续发展的基本前提。 然而，由于立法体系及配套制度存在较大缺陷，导致失地农民各项权利 难以得到保障，基于此，应当完善相关立法，保

2、障失地农民权益；完善土 地征用及补偿制度，规范政府征地行为；创新农 村社会保障制度，多种途径安置失地农民。 关键词：失地农民；社会保障；法律制度 中图分类号： F323.89 文献标志码： A 文章编号： 1673- 291X（ 2015） 09- 0056- 03 现阶段，国家经济不断发展，城市化进程逐步推进，农村 土地征用也呈增长趋势，随之而 来的便是失地农民数量的急 剧上升。 所谓失地农民就是那些因城市扩张、城镇建设、经济 发展、公益 事业等因素而导致农业用土地被 征用（ 包括林地、 耕地等）而失去土地的农民 1。 截至到目前为止，我国依然未 能在广大农村地区建立真正的社会保障体系，土地

3、始终承担 着农民 各种社 会保障 功能，如 生活 保障、医 疗保 障、养老 保 障、失业保障等等。 然而，一旦失去土地，便失去了一切保障， 大量诸如农民看病、子女教育、养老等问题便会接踵而来。 一、完 善失 地农 民社 会保 障制 度的 必要性 （ 一） 实现城乡发展一体化的必由之路 党的十八大报告强调 “ 要推动 城乡发展一体化 ”，并提出 “ 统 筹城乡 经济社会 发展 ”是当前 解决三农问 题的重要战 略 举措。 而要真正实现城乡经济统筹发展，单单靠构筑宏观经 济格局 是不够 的，还 需要尽 快建 立并完 善城 乡社 会保障 体 系。 唯有将社会保障体系覆盖到社会的每一个角落，落实在 社

4、会的每一个人 ，尤其是让失 地农民也享 受到社会保 障、参 与到现代化进程 中，才能逐步 缩小城乡差 别，促进城乡 共同 繁荣。 现阶段，我国的社会保障制度依然以城镇市民为主，还 有相当一部分农村地区的社会保障事业仍旧空白，致使大量 失去土地的农民只能依靠微薄的征收补偿金生活 ，最终因无 土地可耕而被 迫沦为城 市与农村之 间的 “ 边缘人 ”。 由 此可 见，完善失地农民社 会保障制 度，健全城乡统 一的社会保 障 体制，是实现城乡发 展一体化 的需要，更是实 现城乡发展 一 体化的必由之路 2。 收稿日期： 2015- 01- 12 （ 二） 解决传统保障方式功能弱化的有效途径 长期以来

5、，土 地对于广大 农民群众 而言，除了承担 着经 济功能之外，更多的则是社会保障功能。 毫不夸张地说，农民 家庭的一切开销几乎全部依赖于以土地为中心的经济收入。 这种 “ 非正规保障 ”并不可靠 ，土地收益常常因天气等自然因 素而大幅度减少，难以有 效抵挡农民生活的各种风险。 即便 如此，土地要解决农民的 基本生存问题还是可以的。 从本质 上说，这种以土地为中心的 保障是农村社会保障制度缺位状 态下而被迫进行自我保障的理性反映。 而对于那些已经失去 土地和即将失 去土地的农 民而言，很可 能因为年龄 较大、缺 乏工作技能等 因素赋闲在 家，生活一旦 发生变故，便难 以维 持生计。 而要从根本上

6、解决这一问题，就必须将农村社会保 障制度置于土地征收的首要地位。 如果不能解决失地农民的 社会保障问题，就不 能对农民进行 征地，否则，就会制造出大 量的 “ 城市贫民 ”。 （ 三） 实现农村经济可持续发展的基本前提 我们知道 ，只 有不断发展 农村经济 ，进 一步深化农 民改 革，才能真正实现农民经济的健康有序发展。 其中，构建农村 社会保障制度又是促进农村经济发展的基本前提。 一方面， 农民既是市场 经济的主体 ，又 是商品生 产的主体，其地 位也 就决定了在市场中农民需要独立去承担各种经营风险，由此 也产生了对农 民社会保障 制度的需求 ；另一方面，随着 征地 及失地农民数量的增加，农

7、 村剩余劳动力也随之增加。 如此 一来，大量农村人口涌入城市，出现人口、经济与资源的相互 冲突，最终产生就业、医疗、养老等一系列问题。 而解决这些 问题的根本途径便是建构并完善城乡社会保障制度，以此来 基金项目：国家社科基金项目 “ 西部贫困地区农村体育发展困境与法治保 障研究 ”（ 09BTY022） ；国家社科基金项目 “ 西部地 区农村公共文化产品供给机制研究 ”（ 11XGL011）；湖南省社科基金项目（ 2010YBB268） ；湖南省教育厅项目（ 08A15） 作者简介：刘洁（ 1987-），女，河南新乡 人，硕士 研究生，从事法理学研究；吴文平（ 1964-），女，黑龙江绥化人

8、，博士研 究生， 从事农业经济管理研究。 56 1 抵御失地农民的生老病死等诸多风险。 二、 失地 农民 社会 保障制 度所 面临 的问 题 （ 一） 立法体系存在缺陷 农村社会保障工作之所以滞后于农村经济的发展 ，其根 本原因在于立法滞后于实际需要。 从现行立法体制分 析， 从 立法内容上分析，有关失地农民社会保障立法不够完善，大多 停留在概念上或者框架建构上，对于具体内容比较模糊甚至 存在大量立法空白；另外，从立法效力上看，有关社会保障的 法律体系大多是由 “ 条例 ”、 决定 ”、 暂行规定 ”、 办法 ”、 意 见 ”等形式出 现的行政规章和规范性文件组成，立法层次 低， 权威性不够，

9、而且分布零散混乱。 具 体而言 ：第一，存 在立 法漏洞 ，缺乏 专门的 社会 保障 法。 当前，征地活动日渐频繁，失地农民的弱势地位在我国日 渐突出，有关部门对农村和城郊的土地被征收的力度也在不 断加 大，但是我国并没有任何专门的立法对失地农民权益加 以保护，遑论对失地农民社会保障问题的规定。 现行法律制 度仅仅就从宏观框架上就社会保障问题进行简要的说明 ，对 其中所涉及的社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等具 体内容的规定极为模糊、甚至并未提及。 按照国际惯例，社会 保障的享 有主体应当是 全体公民 ，然 而，我国法律仅 仅将企 业单位及国家机关工作人员纳入到社会保障范围之中，在我 国

10、占据多数的农村人口被排除在外，失地农民自然也被忽略 了 3。 此外 ，即使是企业单位及国家工作人员，其享有的国家 及社会保障阶位也是有差异的。 第二，立法效力层次低。实际 上，作为国民生 活的基本问 题之一，社会 保障制度的 相关事 项规定理应通过法律予以设定。 有资料显示，一些地方政府 已经相继采取一定的措施来规范政府征地行为，也有地方制 定出地方法规来保障失地农民的社会保障问题。 以安徽省为 例，在该省的地 方法规中可 以找到 “ 对征 地后失去生 活保障 的农民 ，由县级 以上人民政 府建立就 业和社会保 障制度；征 地前必须听取集体组织和农民的意见；征地费用必须直接发 放到农 户 ”这

11、样 的规定；又如，浙江省 出台 的 被征地 农民基 本生活保 障资金管理暂行 办法 中规定 ， 由政府 、村 集体经 济组织、个人共同出资以及通过其他合法方式筹集的专项资 金。 资金纳入财政部门和劳动保障部门共同认定的国有及国 有控股商 业银行单 独开设的被 征地农民基 本生活保 障资金 财政专户，实行收支两条线管理。 ”很显然，这些规定与社会 保障法应有的法律地位极不相称，难以形成权威性的稳定性 的法律体系。 （ 二） 配套制度存在缺陷 其一，土地征用制度：首先，征地范围不明确。 不论是 宪 法 第 10 条，还是 物权法 第 42 条，都规定了对土地进行征 收或征用是出于 “ 公 共利益

12、”的需要，这说明 “ 公共利益 ”是政 府征收征用土地的前提条件，也是判断政府行为合法性与正 当性的唯 一标准。 然 而，不 论在法律 条文中，还是法 学理论 界，都未能对 “ 公共利益 ”这 一概念进 行清晰的界 定，这一概 念的宽泛性意味着征地范围可以无限扩大，导致违法违规征 地现象屡屡发生，严重侵犯了农民的合法权益。 其次，征地程 序不规范。 任何情况下，程序保障是实现权利保障的前提条 件，征地程序一 旦缺位或 者混乱，权力滥 用现象必然 层出不 穷，最终造成权 利不断遭 到侵犯。 在 我国，从土地征 收的决 定，到补偿费的 标准和征 收争议的解 决等，都完全由 行政机 关决定并实施，土

13、地征收中的公告制度实际上变味为对农民 的 “ 通知书 ”；农 民对征收 目的、征收范围 及征地与否 没有决 定权，只能补偿 安置方案 表达自己的 意见，并且只 能在确需 修改的情 况下才改动 ，极 大地限制了 农民的知情 权、协商权 和参与权。最后，征地纠纷救济程序不健全。 由于征地征用行 为本身具 有较强的行 政色彩，加上缺 乏征地听证 制度，导致 农民缺乏有效 的权利救济渠道。 另外，征地纠纷没有纳入司 法审查的 范围，司法权无 法制约政府 的征地行为 ，导 致政府 征收权过大，政府、农民、用地主体间的利益分配严重失衡。 其二，土地补 偿制度：首先，从土 地补偿范围 上分析，我 国土地征

14、收补偿仅仅 局限于土地 补偿费、安置补 助费、地上 附着物和青苗补偿费、房屋补偿费以及搬迁安置费。 除此之 外，对 于因土 地征 收征用 而使 农民遭 受的 客观附 带损 失并 未纳入其中，而常见的损失有残余地分割的损害、经 营损失、 租金损 失等通常所 受的损失以 及其他因征 地所致的 必要费 用（ 包括临时租房费用、律师或专家的代理费用等） 。 另外，一 些难以量化的非经济附带损失更是无人提及。 其次，从土地 补偿标准 上分析，现行补偿 仅以农村 现有生活水 平、按土地 原用途为准进行补偿，没有考虑城乡收入差距而有失公平。由 于征地法定补偿范围仅包括了直接损失，没有包括被征地农 民的间接损

15、失和土地的预增值收益，致使征地经济补偿金额 过低，失地农民难以维持原有的生活水平。 当农民转到城市 之后，由于各种 生活成本增 高，导致很多 失地农民重 新回到 贫困线以下，生活在重重困难之中 。 最后，从土地补偿方式上 分析，我国现行征地补偿安置政策基本上是一种纯粹的经济 补偿办法，即国家按照被征收土地的原用途给农民予以直接 经济补偿，如土地补偿费是对农户土地承包经营权的财产补 偿，安置补助费是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或 一时不能就业所承受的损失给予补助等。 肯定的说，这种单 一的经济补偿机制是非常必要的，目前显然也发挥了积极作 用。 但是也应认识到，在大多数情况下，即便及时足额给

16、付了 经济补偿，失地农民在很长时间后仍还处于贫困状态。 三、 失地 农民 社会 保障法 律制 度的 构建 路径 （ 一） 完善相关立法，保障失地农民权益 第一，加强失地农民权益保障的专项立法。 从我国保障 失地农民权益尚存在立法空白的现状出发，有必要制定一部 专门关于 失地农民权 益保障的部 门法，如 失地农 民权益保 障法 、 失地农 民法，对农 民的收入、福利 、社 会保障、合法 权利、农民与土地的关系以及农民在征地过程中的利益保护 等方面做 出系统的规 定，有针对性地 构建一个 公正、严谨的 法律保障体系。 另外，还应在对失地农民权益保护的专项立 法中解决对失地农民身份地位的定位问题，并

17、以此为前提 开 展社会保 障、就 业安置等 制度的建设 ，让 失地农民也 能享受 属于自己的社会福利，不至于因耕作无地而沦为游离于城乡 57 社会之间的 “ 边缘人 ”。 第二，对现有法律规范加以完善。 首先，明确农村土地产 权关系，切实保护失地农民土地承 包经营权。 法律必须明确 农村土地产权的归属，明确界定农民对土地 的占有、使用、收 益和处置的承包经营权。 其次，明确规定农村集体和农民个 体之间对土地产权的实现形式，在立法层面保护有利于提高 生产 力水平和保障失地农民土地承包经营权的行为。 最后， 明确界定征地范围，规范政府的征 地行为。 即在立法中要严 格界定商业性用地和公共利益用地的

18、征地范围。 第三，我们要进一步建立和拓 宽对于失地农民的法律救 助途径，并确保各项 救助途径 的有效性，把好 失地农民 保障 工作的最后一关。 在完善现有行政救济途径的同时，也要考 虑更加有效的法 律救助途 径，启动国家的 司法权，充分 发挥 司法机关在 解决失地农 民补偿标准 争议及其 他权益保障 救 济途径上的作用 ，促进司法救 助与行政救 助相结合 ，确 保失 地农民救助途径的有效性。 （ 二） 完善土地征用及补偿制度，规范政府征地行为 首先，明确界定 “ 公共利益 ”，缩小征地范围。 为杜绝各级 政府以 “ 公共利益 ”为名，滥用征地权 征收农村集体经济组织 的土地，有必要从立 法的角

19、度 对公共利益 进行明确的 界定。 例如，可以采取概括 式与列举 式相结合的 办法确定 “ 公 共利 益 ”的范围，确保土地征用权只能在列举的范围内行使。 对于 其他非公益性用地，只能通过市场途 径来解决。 禁止任何组 织和个人以公共利益之名征收农村集体土地，侵犯农民利益。 其次，提高征地补偿 标准，建立合理的分配机制。 要依照 法律规定支付征地补偿费，保证失地农 民基本生活水平。 制 定补偿标准时要全面考虑当地的经济发展水平、人均占用耕 地面积、农业生产效 益和土地 供需状况等 因素；在征地补 偿 费的分配上，要坚持 补偿费主 要用于失地 农民的原则 ，严 禁 各级政府的截留；对于农村集体经

20、济组 织所留取的补偿费的 使用要公开、透明，其使 用范围仅限 于集体经 济组织的公 益 事业，并要建立有效的监督机制。 再次，规范土地征用程序。 规范土 地征用程序是完善土 地征用制度 的重要举措 。 为确保 失地农民享 用充分的知 情 权，应当增加预公告程序，建立土地征用的公告制度。 具体而 言，当政府在确定对 某个区域进 行土地征 收征用之后 ，应 该 及时发布公告，公告内容主要包括征地目的、征地范围、征地 时间、征地补偿方式及安置工作等等。 另外，还应当尽快建立 土地征用的听证 制度，使农民 参与到征地 过程中，允许农 民 就补偿标准、安置工作等问题发表意见。 当然，增设征地补偿 安置协

21、商机制程序也是必不可少的。 唯有如此，才有可能避 参考文献： 免土地乱征乱用现象发生，才能切实保障失地农民合法权益。 最后，健全征地纠纷救济程 序。 建议将征地纠纷纳入到 司法审查的范围中，并建立征地 纠纷行政复议或者征地仲裁 机制，使得失地农 民在面对征 地不合法 、补偿 不合理等 问题 时，不但可以向人 民法院寻求 司法救济 ，还能 按照行政 复议 程序或者仲裁程度来维护自身权益。 （ 三）创新农村社会保障制度，多种途径安置失地农民 现行征地补偿制度只能解决失地农民的短暂生计，只有 创新失地农民 安置模式，建立 利益保障长 效机制，把实 现失 地农民的 “ 可持续生计 ”作为未来征地安置政

22、策的基本目标， 才能使失去土地的人 能够继续发展生产力，确保被征地农民 的生活水平有提高，长远生计有保障。 同时，将农村社会保障 纳入整个国民社会保障体系也是统筹城乡发展的大势所趋。 一是建立 医疗、养老保障 机制，为最大限 度规避政 府目 前低成本征地 、导 致社会高风 险的问题，在目 前农村社 保尚 未立法社保制度建设基本是空白的情况下，应当尽快把失地 农民纳入城镇社会保障体系，实现 与城镇社保的对接。 根据 自身的财政状况 ，由政 府、村、户共同出资 ，与 当地社保 机构 协商，按 “ 低保 ”起步，以 “ 低保 ”享受原则确定参保基数，实行 符合当地实际的社会保障制度。 二是建立就业培

23、训和社会服务的保障制度。 解决失地农 民的就业难题 ，除就 业安置外 ，根 本在于帮助 他们建立全 新 的就业观念，鼓励其积极参加就业培训，提高劳动技能，努力 通过劳动力市场寻找就业机会。 这就需要通过立法来要求政 府部门建立完善的就业培训体系，进而尽可能多地解决失地 农民就业问题。 广开就业渠道，提高农民就业能力，把就地安 置、招 工安置、投资入股安 置、住房安置、划地 安置和失地 农 民自谋职业等安置形式有机地结合起来，消除就业障碍，把失 地农民纳入城镇就业体 系，与城镇居民享有同等待遇。 三是建立和完善失地农民最低生活保障制度。 最低生活 保障制度是现代社会保障制度的重要环节，是公民的生

24、存权 得到保障的重要体现。 各地也应根据当地的情况，通过地方 立法在有条件的地方探索建立农村最低生活保障法律制度。 在地方立法中应当合理界定保障对象。 享受最低生活保障待 遇的，只能是那些生活水平一时或永 久地低于或等于国家公 布的最低生活水平的人群。 只要符合条件，不得以失地农民 曾获得高额的土地征用补偿费而将其排除在外；还应科学确 定最低生活保障标准。 应从维持基本生活的物质 需要、当地 人均国民生产总值和人均纯收人、地方财政和乡镇集体的承 受能力等多方面来考虑，在此基础 上确定一个较为科学的标 准；此外，还应确立多渠道的资金筹集机制。 1 2 3 耿相魁 .城市化进程中保障失地农民权益的策略选择 J.厦门特区党校学报， 2010， (1). 秦朝明 .浅谈建立健全农村社会保障制度的必要性 J.企业导报， 2014， (2)： 30 柴英红 .失地农民社会保障法律问题及对策研究 J.广州广播电视大学学报， 2011， (4)： 78. 责任 编辑 陈 丹丹 58