平衡计分卡在地方政府中的应用研究：政府的战略管理导向.pdf

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1、上海交通大学硕士学位论文平衡计分卡在地方政府中的应用研究：政府的战略管理导向姓名：王丽莉申请学位级别：硕士专业：行政管理指导教师：胡近20090201上海交通大学硕士学位论文 平衡计分卡在地方政府中的应用研究 I 平衡计分卡在地方政府中的应用研究：政府的战略管理导向 摘摘 要要 平衡计分卡（the Balanced Scorecard，简称 BSC）在风靡营利组织之后，已在公共部门有所应用，并获得了初步的成功。我国将平衡计分卡应用于政府管理领域中的学术研究，是从 2004 年逐渐开展起来的，较侧重绩效评估的适用性分析；实践方面，许多国内政府机关已经开始实施或准备实施平衡计分卡，但存在着许多误区

2、。因此，本论文的研究主题是：能否以战略管理为导向，进一步改进我国地方政府对平衡计分卡的应用，并简要分析如何构建平衡计分卡体系才能推进政府战略目标的落实。本文运用定性研究方法，如文献、案例研究法等，分五部分对研究问题进行分析：第一部分，论述了平衡计分卡的发展，并对国内外政府应用平衡计分卡研究进行综述；第二部分，通过研究中外政府应用平衡计分卡的典型案例，得出可借鉴的经验和需要注意的问题；第三部分，研究能否以战略管理为导向，改进我国地方政府对平衡计分卡的应用，从而推进政府部门战略管理途径的实现；第四部分，具体从流程、战略地图、平衡计分卡设计与指标分解等方面对构建地方政府战略管理平衡计分卡系统做出尝试

3、，同时也分析了在应用过程中存在的一些障碍，并对障碍的克服进行了可行性的思路分析；最后，总结本文的研究目的和研究体系，并对再研究方向做出展望。关键词：关键词：平衡计分卡 地方政府 战略管理 上海交通大学硕士学位论文 平衡计分卡在地方政府中的应用研究 II On Application of the Balanced Scorecard In The Local Government Oriented Strategic Management ABSTRACT Becoming fashionable for a time in the profit-making organizations,Ba

4、lanced Scorecard has been applied in the public sector and obtained a preliminary success.The academic study on Balanced Scorecards implement in government management appeared in 2004,with the emphasis on performance evaluation.Practically,many domestic government agencies have or will implement the

5、 Balanced Scorecard,accompanied with many misunderstandings.Therefore,the topic of this paper is whether we can take further step to promote the implement of BSC in local government,with the strategic management orientation,by simply analyzing how to construct BSC system to achieve governmental stra

6、tegic target.By qualitative approach,such as literature review,case study and so on,the paper focus on five parts:the first part,discussing the development of BSC and giving a comprehensive review on study on BSC by foreign and domestic government;the second part,by analyzing cases about BSC impleme

7、nt in Chinese and foreign government,the paper summarizes 上海交通大学硕士学位论文 平衡计分卡在地方政府中的应用研究 III valuable experience and some questions which worth our attention;the third part,the paper focuses on promoting the implement of BSC in Chinese local government with the orientation of strategic management,ach

8、ieving strategic management in public sector.;the fourth part，the paper makes conclusion on design and construct BSC system in strategic management orientation in local government,in terms of process,strategy map,designing,and decomposition.Meanwhile,by analyzing the barrier and limit of implement p

9、rocess,the paper gives constructive and available suggestions on hurdling barrier;finally,the paper concludes the purpose and structure of the paper,and gives a prospect of further study.KEY WORDS：KEY WORDS：the Balanced Scorecard，Local Government，Strategic Management 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明

10、本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。学位论文作者签名：王丽莉 日期：年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行

11、检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。保密保密，在 年解密后适用本授权书。本学位论文属于 不保密 不保密。（请在以上方框内打“”）学位论文作者签名：王丽莉 指导教师签名：胡 近 日期：年 月 日 日期：年 月 日 上海交通大学硕士学位论文 平衡计分卡在地方政府中的应用研究 1 第一章 绪论 第一章 绪论 1.1 问题的提出 1.1 问题的提出 平衡计分卡（the Balanced Scorecard，简称 BSC）自产生以来就在北美和欧洲的大企业得到运用，并发挥了巨大的功效。据统计北美和欧洲已有大约 50%的大企业采用这一管理工具。我国的大型企业也在国内外咨询机构的指导

12、下陆续开始探索实行平衡计分卡。平衡计分卡不仅适用于商业企业，同样也适用于政府部门和非营利部门，Kaplan&Norton（1996）也认为平衡计分卡除了适用在一般营利事业机关以外，同时也非常适合非营利事业机关，尤其是政府机关。在风靡营利组织之后，平衡计分卡已经在非营利组织和公共部门得到有效运用，并开始获得成功。研究显示，平衡计分卡对这些组织也同样非常有益。在一项由斯隆基金会赞助的、针对公共部门的研究中，70的回答者同意，自采用 BSC 系统后，公共部门的管理比以前好多了。平衡计分卡实质是一种“整合管理的组织框架”，它连接和整合政府的使命与战略，形成一个政府管理系统，基于战略连接和改造政府的预算

13、制度、奖励制度等各项相关制度。但平衡计分卡并非妙药灵丹也并不是“放之四海而皆准”的真理性工具，在我国政府机关中应用必须考虑的国内的条件。我国将平衡计分卡应用于政府部门领域中的学术研究，是从 2000 年逐渐开展起来的。通过文献综述整理得出，将近 70%的文章旨在探讨应用平衡计分卡建设政府部门绩效评估体系。实践方面中，尽管许多国内政府机关已经开始实施或准备实施平衡计分卡，却存在着许多的误区：一是导向不明确。将平衡计分卡作为单纯的公务员绩效考核工具，忽略了以战略为导向的重要前提；二是条件不完善。平衡计分卡引入我国地方政府存在着包括缺乏战略意识、地方政府组织使命与目标的特殊性，绩效目标的转化与沟通以

14、及时间与成本等方面的困难和障碍。这些问题和障碍并不影响平衡计分卡的运行，但会影响平衡计分卡发挥作用的效果。三是实施平衡计分卡的同时，还要求预算管理制度等配套制度完善等等。同时，自 1992 年平衡计分卡产生以来，自身的演变也发生了极大的变化，已从绩效评估工具发展为战略管理工具。平衡计分卡的创始人卡普兰认为，平衡计分卡运用于战略管理是其最重要的目的。因此本文研究问题如下：Robert S.kaplan and David P.Norton:化战略为行动M.广东经济出版社,2002 Government Accounting Standards Board:Performance Measurem

15、ent at the State and Local Levels J.2001.上海交通大学硕士学位论文 平衡计分卡在地方政府中的应用研究 2 通过分析国内外地方政府应用平衡计分卡的具体实践，得出可借鉴的经验和呈现出的问题，进而研究是否能够以战略管理为导向，进一步改进我国地方政府对平衡计分卡的应用，并简要分析如何构建平衡计分卡体系才能推进政府战略目标的落实。1.2 研究意义 1.2 研究意义 1理论意义：本研究主要是运用平衡计分卡这一先进的战略管理工具构建我国政府战略管理体系。主要解决“如何加强政府的战略管理，即应用平衡计分卡将政府战略落实到行动”的问题。这一方面将深化平衡计分卡的应用研究，

16、特别是在政府部门的应用研究，并构建地方政府平衡计分卡系统；另一方面为我国地方政府的战略管理改革提供新的指导理念，通过管理工具的创新推动政府管理制度的创新，具有一定的理论意义。2现实意义：基于平衡计分卡构建我国的政府部门战略管理体系，不仅可以改革目前政府管理以控制为中心的做法中存在的包括政府日常工作、绩效管理等与战略严重脱钩，工作内容与战略指标之间缺乏因果关系而不能真正起到提高政府管理效率在内的诸多问题，也可以通过以政府使命和战略为中心的实施框架规避“政绩工程”的大量存在。同时也顺应了党中央提出的以科学发展观与“和谐社会”的要求，对于以科学发展观改革我国政府的内部管理制度，特别是政府战略管理制度

17、具有重大的实践意义和指导意义。因此本文的创新点在于：一是对平衡计分卡在国内外的应用案例做更新的补充和完善，便于此领域的对比较和案例研究；二是在案例研究、比较研究的基础上思考如何将平衡计分卡应用于政府部门的战略管理之中，从而推动地方政府的长远建设和发展，加强战略管理导向。1.3 研究框架与研究方法 1.3 研究框架与研究方法 本论文的研究主题是研究平衡计分卡在中外政府部门中的应用，从中获得经验和启发，探究政府部门应用平衡计分卡的适当策略选择，实现政府战略管理的新途径，即应用平衡计分卡建立政府部门战略管理系统，为实现政府部门战略管理的长远目标做基础建设准备。1.论文基本框架 上海交通大学硕士学位论

18、文 平衡计分卡在地方政府中的应用研究 3 论文的基本框架总共分为六章。第一章，指出研究的主题、意义和方法；第二章，论述平衡计分卡的发展，并对国内外政府部门应用平衡计分卡研究作以综述性分析；第三、四章，通过对中外政府部门实践中应用平衡计分卡的典型案例进行分析，得出可借鉴的经验及呈现出的问题；第五章，研究政府部门是否适用平衡计分卡实现政府部门的战略管理导向，从而推进政府部门的战略管理研究；第六章，具体从流程、战略地图、平衡计分卡设计与指标分解等方面对构建政府部门战略管理平衡计分卡系统做出尝试；最后结语部分，说明本文的研究结论，并对再研究方向做出展望。2.论文研究方法本文采取的研究方法是定性方法（Q

19、ualitative Methods）。例如文献研究方法，通过收集大量文献资料来完成论文写作初期的资料积累；案例研究法，通过对国外政府部门推行平衡计分卡的相关做法及我国政府部门已实施平衡计分卡的实践进行案例研究，达到本文提出问题、分析问题、解决问题的目的；比较分析法，主要体现在对中外引入平衡计分卡的理论或实践研究的比较分析上。1.4 相关概念界定 1.4 相关概念界定 1 平衡计分卡（平衡计分卡（the Balanced Scorecard，简称，简称 BSC）。是由哈佛商学院罗伯特 卡普兰教授和复兴方案公司总裁戴维诺顿创建的一套企业业绩评价体系，后来在实践中扩展为一种战略管理工具。BSC 是

20、包括财务、客户、内部业务流程、学习与发展四个维度的管理体系。1996 年，关于它的第一本专著平衡计分卡:化战略为行动出版，标志着这一理论的成熟，将平衡计分卡由一个业绩衡量工具转变为战略实施工具。十多年来，平衡计分卡在实践领域得到了越来越多公司的认可。根据美国 Gartner Group(盖洛普)公司 2003 年的调查结果显示，在财富杂志公布的世界前 1000 位公司中，有 43%用了 BSC 系统。2平衡计分卡系统平衡计分卡系统。本文之所以构建平衡计分卡系统，是强调这一管理工具是以战略管理为导向，应用系统管理的思想，将政府战略管理的理念、方法、程序、标准、技术进行有机整合与具体化的一种体系。

21、现代汉语辞典中把“模式”定义为“某种事物的标准样式或使人可以照着做的标准样式”。本文的政府部门战略管理平衡计分卡系统，并非强调一种标准样式（模式）的使用，指向的是模式的抽象一面，即它所反映的不是事物所有组成部分的集合，而是按照一定的目的和要求选择事物的一定属性和特点组成部分。平衡计分卡系统强调整个政府战略管理的系统性、平衡性，并以此将政府战略内化为各部门及公务员个人的具体行动。资料来源:http:/ 年,第 800 页.上海交通大学硕士学位论文 平衡计分卡在地方政府中的应用研究 4 3地方政府地方政府。地方政府是与中央政府相生相伴的概念，英国布莱克维尔政治学百科全书认为，地方政府是“权力或管辖

22、范围被限定在国家的一部分地区内的政治机构”。地方政府，指管理一个国家行政区事务的政府组织的总称，通常对应于中央政府（在联邦制国家，即称“联邦制府”）的称谓，汉语简称“地方”。中国大陆地方政府自 1950 年开始至 1980 年代，除直辖市以外，实际以三级为主，三级和四级并存；1980 年代以后转为四级为主，三级和四级并存,包括省（直辖市、自治区）、市、县、乡（镇）四级。地方政府是我国目前政府应用平衡计分卡的主要领域，因此，为加强现实性和可操作性，本文以地方政府为主要研究对象。便于研究的需要，本文所指的地方政府定为地市一级政府，包括所管辖的政府部门。4新公共管理概况。新公共管理概况。新公共管理发

23、轫于 20 世纪 70 年代末的新公共管理运动（New Public Management，NPM），由于有助于“医治”传统公共行政模式下的机构臃肿、人浮于事、政策失效等痼疾，帮助政府解决管理危机，因而得到西方乃至世界范围社会各界的认同。该运动以 1979 年撒切尔夫人当选英国首相为标志，在整个 20 世纪 80 年代，英国通过公共企业私有化、将私营部门的管理经验与技术引入公共部门以及以客户为导向等一系列措施以提高政府管理效率。继英国之后，新西兰、澳大利亚、德国、荷兰等也开始了新公共管理的实践。美国称得上是新公共管理的摇篮，从 1978 年卡特政府的“文官制度改革法案”的颁布，到里根政府的削减

24、政府机构、收缩公共服务范围，再到 1993 年克林顿当选总统后开始大规模的“重塑政府运动”，这一系列改革的基本内容都是将私营部门的管理方法引入公共部门，裁减政府规模，引入竞争机制以推行绩效管理，其目标在于提高政府行政效率，建立一个“少花钱多办事”的有效政府。5公共部门（政府部门）战略管理公共部门（政府部门）战略管理。公共部门（政府部门）战略管理作为新公共管理运动之后兴起的一种新的实践和研究范式。它将管理看作是一个全面综合和动态发展的过程。“战略”一词最初来源于军事领域，指“在战争中实行的一套克敌制胜的策略”，后来被广泛应用到各个领域，含义扩展为对重大的带全局性问题的谋划。二战后，由于战略管理思

25、想逐步引入工商管理等领域，进而日益发展为一门新兴分支学科和研究途径。在私人部门管理领域中获得极大成功的示范影响下，公共部门战略管理途径也随之兴起。小汤普生（ArthurA.Thompson,Jr.）给战略管理下的定义是：战略管理是一个过程，在这个过程中，高层管理者确定组织的长期方向，设定特别绩效目标，根据与组织相关的内外环境，制定出能达成这些目标的战略，并且卓有成效地实施这些被选定的决策方案。纳特（PaullC.Nutt）和巴可夫（RobertW.Backoff）在公共和第三部门组织的战略管理一书中指出：“战略管 冉清文.地方政府概要M.东北大学出版社,2008 年 3 月第 1 版.Arth

26、urA.Thompson,Jr.andA.J.StricklandIII.StrategicManagement:ConceptandCases M.Business Publications,Inc.,1987.p4.上海交通大学硕士学位论文 平衡计分卡在地方政府中的应用研究 5 理通过产生用以指导战略行动的计划、计谋、模式、立场和观点而为一个组织创造焦点、一致性和目的”伊萨克-亨利（KesterIsaac-Henry）在公共服务中的战略管理一文中认为，“战略”中的共同因素是指管理者和组织通过思考、计划和做出战略性决策的意图，战略管理包含着战略分析、战略选择和战略实施三个核心领域，并围绕这三

27、者来进行。波齐曼（BarryBozeman）和斯特劳斯（JeffreyD.Straussman）在公共管理战略一书中则认为，战略管理途径有三个主要的特征，即界定目标和目的，提出一个能协调组织与环境的行动计划，设计有效的执行方法。而公共部门战略管理是具有如下四个基本特征：关注长期；将长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级；认识到战略管理和计划并不是自行贯彻的；采取一种外部观点，强调不是去适应环境，而是期待和塑造组织的变迁（这一点是最重要的）。战略管理必须充分认识到政治权威的影响。6.政府部门绩效管理与绩效评估政府部门绩效管理与绩效评估。这里为了避免将绩效管理与绩效评估混淆，我们指出，将平衡计分卡

28、应用于政府绩效管理，具有一定的科学性。绩效管理是 20世纪六七十年代西方政府改革过程中产生并得到广泛应用的新型管理工具之一。学术界对政府绩效管理的理解存在着不同的观点，简要综合，我们认为政府绩效管理是一个系统过程，由明确政府使命与价值、制定绩效目标与计划、进行绩效监测与反馈、开展绩效评估与激励四个基本环节组成。而政府绩效评估与政府绩效管理两个既有区别又有联系，评估只是管理过程的一个局部环节，政府绩效评估体系则是一个包括评估主体、对象、指标、标准和评估手段在内的系统。由此可以看出绩效管理和战略管理往往是相辅相成的关系，绩效评估则以战略管理为导向。因此，平衡计分卡可以帮助绩效管理更富有战略价值。P

29、aull C.Nutt and Robert W.Backoff.StrategicManagementofPublicandThirdSectorOrganization:A HandbookforLeaders M.SanFrancisco:Jossey-Bass,1992.p58,54.KESTERISAAC-HENRY.StrategicManagementinPublicServicesA.InSYLVIAHORTONandDAVIDFARHAM(eds.)PublicManagementinBritainC.London:MacmillanPress,1999.p62.Barry

30、Bozeman andJefferyD.Strausssman.PublicManagementStrategiesM.SanFrancisco:Jossey-Bass Publishers,1990.p54.BarryBozeman andJefferyD.Strausssman.PublicManagementStrategiesM.SanFrancisco:Jossey-Bass Publishers,1990.p29-30.上海交通大学硕士学位论文 平衡计分卡在地方政府中的应用研究 6 第二章 平衡计分卡及其研究综述 第二章 平衡计分卡及其研究综述 平衡计分卡（The Balanced

31、 Scorecard，简称 BSC）自 1992 年诞生以来，由绩效评估工具逐渐演变为战略管理工具，不仅在企业取得了巨大的成效，也受到中外公共部门的广为关注。在政府管理领域，美国、加拿大等国已经在理论研究上有所建树。在我国，将平衡计分卡应用于政府管理领域中的研究，也从 2000 年逐渐开展起来。从 1999 年 2 月至 2008 年 9 月的文献显示，近 70%的文章旨在探讨应用平衡计分卡建设政府绩效评估体系，将平衡计分卡运用到政府战略管理体系的研究没有更多的开展起来，但正如上文卡普兰所说，平衡计分卡运用于战略管理是其最重要的目的。2.1 平衡计分卡及其发展 2.1.1 什么是平衡计分卡 2

32、.1 平衡计分卡及其发展 2.1.1 什么是平衡计分卡 1992 年，哈佛商学院罗伯特卡普兰（Robert Kaplan）教授和复兴方案公司总裁戴维诺顿（David Norton）在哈佛商业评论发表了第一篇平衡计分卡作为绩效管理系统的论文，这篇论文是根据他们为期一年来对绩效管理一个新模式的研究结果而编写的。在以后的 10 多年中，两位学者继续探讨这个方法，同时也有许多善于创新的公司将这个方法延伸至战略层面。终于，平衡计分卡成为了一个战略实施的工具：将组织的战略落实到可操作的目标、衡量指标和目标值上。其包含下了层次：?从四个角度分析组织：财务、客户、流程和学习/成长；?分析它们的相关性及其链接；

33、?对目标值的结果进行跟踪和分析；?尽早发现问题，根据分析结果及时调整战略、目标和目标值；?建立战略实施的框架以确定重点。2.1.2 平衡计分卡的发展阶段 2.1.2 平衡计分卡的发展阶段 平衡计分卡逐渐从单纯的绩效评价工具转化为战略管理、战略实施的工具。毕意文和孙永玲两位博士在其所著的平衡计分卡中国战略实施中，将平衡计分卡的发展概括为两个阶段：运用于绩效考核阶段和运用于战略考核和管理阶段。（美）毕意文,孙永玲:平衡计分卡中国战略实施M.机械工业出版社,2003,p22.（美）毕意文,孙永玲:平衡计分卡中国战略实施M.机械工业出版社,2003,p40.上海交通大学硕士学位论文 平衡计分卡在地方政

34、府中的应用研究 7 1第一阶段：平衡计分卡用于绩效考核 平衡计分卡自 1992 年产生以来，由单纯的绩效评价工具发展成为组织战略管理与实施的工具。平衡计分卡的初衷是作为一个新的绩效评价工具，以平衡财务指标与非财务指标、结果指标与驱动指标、内部指标与外部指标。2第二阶段：平衡计分卡用于战略考核和管理。1996 年卡普兰和诺顿发表了他们的第三篇论文运用平衡计分卡作为战略管理系统，总结了平衡计分卡的最新发展。该篇论文解释了高层管理者是如何运用平衡计分卡作为重要的管理流程框架的。从此开始，平衡计分得到了中国学者的关注，平衡计分卡陆续介绍到中国。之后，作者又相继出版了战略中心型组织战略地图等 BSC 基

35、本理论的研究书籍，使平衡计分卡关注战略，并注重实施。这一发展过程明显体现了平衡计分卡自身性质的演变，在著作中作者也明确指出 BSC 已经从一种评价工具发展为“战略管理系统”。这一战略管理系统共有四个维度，并将目标、目标值、行动包含在内，见图 1。图 1 化战略为行动的平衡计分卡框架 图 1 化战略为行动的平衡计分卡框架 资源来源：罗伯特卡普兰和戴维诺顿，平衡计分卡在战略管理系统中的应用，哈佛商业评论，1996 年 12月号。资源来源：罗伯特卡普兰和戴维诺顿，平衡计分卡在战略管理系统中的应用，哈佛商业评论，1996 年 12月号。（美）罗伯特卡普兰,戴维诺顿:公司绩效测评平衡计分卡：良好绩效的测

36、评体系M.李焰,江娅译.中国 人民大学出版社,1999.Robert S.kaplan and David P.Norton:Using the Balanced Scorecard as a Strategic Management System M.Harvard Business Review,1996.财务财务“要在财务方面取 得成功，我们应向 股东展示什么？”目标指标行动目标值愿景愿景 与 战略战略 内部业务流程内部业务流程“为了满足客户 和股东，哪些流 程必须表现卓越？”目标指标行动目标值 客户客户“为了达到愿景，我们应对客户展 示什么？”目标指标行动目标值 学习与成长学习与成长“

37、为了达到愿景，我们如何维持变革 和改进的能力”目标指标行动目标值上海交通大学硕士学位论文 平衡计分卡在地方政府中的应用研究 8 平衡计分法中的所谓“平衡”是指在以下四个方面间保持平衡：在长期与短期目标之间；在外部计量（股东和客户）和关键内部计量（内部流程/学习和成长）之间；在所求的结果和这些结果的执行动因之间；在强调客观性测量和主观性测量之间。除了四个维度之外，平衡计分卡的每个维度都包含多个基本要素：目标由公司战略分流出来的关键战略目标，每个战略目标都包括一个或多个绩效指标；绩效指标衡量公司战略目标实现结构的定量的尺度；目标值对期望达到的绩效目标的具体定量要求；行动方案由一系列相关的任务或行动

38、组成，目的是达到给各指标的期望目标值；任务执行战略行动方案过程中的特定行为。平衡计分卡的演变过程蕴含了深入的思考，罗伯卡普兰与大卫诺顿提出平衡计分卡的概念的主要是针对传统的财务评价模式，其初衷是作为一个评价工具，一个绩效管理的实施工具。而在以后的十多年里，学者们继续讨论这个方法和工具，同时也有许多善于创新的公司将这个方法延伸至战略层面，平衡计分卡已经从单纯的绩效评估工具，发展成为落实策略愿景的战略管理系统和战略实施工具。2.1.3 关于平衡计分卡的探讨与争论 2.1.3 关于平衡计分卡的探讨与争论 1自平衡计分卡创立以来，对平衡计分卡的有关争论就没有停止过，其最大的怀疑与批评的焦点集中在因果关

39、系上：首先是因果关系的可靠性。不少人认为平衡计分卡中所谓的“因果关系”大多只是相关关系或相互关系，相关关系或相互关系并不等于因果关系，因此由“因”是否能导出“果”，应更好的介入科学手段测量。其次是因果关系的完整性。某个结果可能是由很多原因造成的，因果关系中很可能只包含了其部分原因而将其真正原因或主要原因遗漏。现实世界的管理问题大多是“动态性复杂”问题，而单向式因果关系对解决动态性复杂问题是无能为力的。因此，单向因果关系反映的显然只是动态性复杂现象的其中一面，如何避免短视和片面理解是不可忽略的问题。再次是因果关系没有考虑因与果之间的“时间延滞”。如果因果之间的时间间隔比较长而在测评时又将它们同时

40、加以考虑，其结论很容易产生其他的副作用甚至是反作用。诺顿他们也认为“要证明战略目标之间存在显著的相关关系和因果关系并不容易，可能需要很长的时间，而且在短期内还不得不依靠主观的判断”。他们还认为应在实践中积累数据并进行测试以确保因果关系的成立，这实际上告诉我们，（美）毕意文,孙永玲著.平衡计分卡中国战略实施M.机械工业出版社,2003,p22.同。（美）彼得圣吉:第五项修炼M.郭进隆译.上海:上海三联书店,1994,p90.上海交通大学硕士学位论文 平衡计分卡在地方政府中的应用研究 9 只要证明指标之间存在显著的相关关系便可认定成立“因果关系”；反之，如果完成了对业绩驱动因素的要求而未能实现预期

41、的结果，组织就应重新审视因果关系是否成立。鉴于此，应用平衡计分卡的组织可考虑借鉴以下的一些措施来对因果关系加以改进和完善：第一，在因果关系中增加反馈环路来反映动态性复杂问题中各因素之间的相互作用。第二，在因果关系中考虑时间延滞因素。第三，根据具体情况对因果关系进行“量身定做”。因果关系并不存在一个普遍适用的固定模式，组织应根据自身的特点来选择因果关系的构成与走向，如政府机关可选择“顾客角度”作为因果关系的逻辑起点，对于内部战略管理来说，也可以将学习与成长作为逻辑起点。除此之外，还可以考虑加入诊断指标作为平衡计分卡的有益补充。战略指标是管理者和组织成员直接关注的、对组织成败起决定性作用的因素，这

42、些因素的良好业绩可以导致组织竞争能力的突破。战略指标不宜过多，否则会使应用者分散精力和迷失前进的方向。对于那些重要而非决定性的因素，卡普兰等人的建议是将它们列为“诊断指标”来进行监测。2在实践中应用平衡计分卡的争议 在关于平衡计分卡的学术研究中，焦点多集中于利用平衡计分卡构建绩效考核系统。有很多人认为 BSC 不能用在绩效管理的评估系统里，因为操作中存在许多技术性问题。其实，应用 BSC 进行绩效评估的可行性，关键在于绩效评估的目的：如果是评估一个组织的战略管理跟员工绩效（战略执行情况）的关系，那么 BSC 是适用的；但是如果用传统的评估理念去评估员工，即为了奖惩工资去评估，很难取得实效。因此

43、，要采用 BSC 框架开展评估，首先要有思维的改变：BSC 的评估系统是评估一个组织的战略实施结果。这说明，平衡计分卡的应用导向，是战略管理的构建和战略目标的落实。的确，在实践和发展过程中，平衡计分卡作为一种战略实施的工具，把战略而不是控制置于中心地位。它根据组织的战略目标设计了测评指标，并确定了目标，并通过将员工报酬与测评指标联系起来的办法促使员工采取一切必要的行动去达到这些目标。这就使得组织把长期战略目标和短期行动有机地联系起来，同时它还有助于使组织各个部门的战略与整个管理体系相吻合。因此，平衡计分卡不仅仅是一种测评体系，更是一种有利于组织取得突破性竞争胜利的战略管理体系，是一项与战略相结

44、合的战略性管理工具，使组织将使命和战略转变为目标和衡量方法。何会涛.基于平衡计分卡的地方政府战略绩效管理模式研究D,苏州:苏州大学,2006,3.Robert Kaplan&David Norton:Putting the Balance Scorecard to Work J.HRB.1993(Depict):P134-147.上海交通大学硕士学位论文 平衡计分卡在地方政府中的应用研究 10 尽管有上述的探讨与争论，不可否认的是，平衡计分卡“不是为制定战略而是为了实施战略而提出来的”。平衡计分卡强调战略和工作活动的衔接，通过识别和监控各个层级上的关键战略目标，整合战略与运作层面的活动，以因果

45、关系为纽带实施战略。因此，平衡计分卡在地方政府中的应用，是一种以“科学发展观”构建“和谐社会”的有效管理工具和模式选择。平衡计分卡为地方政府部门提供了一种战略管理框架并为服务型政府的建设提供了蓝图，将对地方政府产生变革性的影响。可以协调政府部门的组织壁垒，促进公共部门成为“学习型组织”，并切实解决公共行政执行的有效问题。从下文的文献综述、实践案例和理论探讨中可以体会到这一点。2.2 国内外研究综述 2.2.1 国外将平衡计分卡引入政府部门的研究综述 2.2 国内外研究综述 2.2.1 国外将平衡计分卡引入政府部门的研究综述 平衡计分卡最早起源于美国，也最先在美国的企业得以运用。目前对于平衡计分

46、卡在国外商业领域的运用研究已经相对成熟，并在技术领域、医疗领域、酒店行业以及跨国公司得以具体的运用，我们在这里不做详细地论述。1国外公共部门关于平衡计分卡的研究 Kaplan&Norton（1996）认为平衡计分卡除了适用在一般营利事业机关以外，同时也非常适合非营利事业机关，尤其是政府机关。平衡计分卡注重各方面的平衡，将战略很清楚的显现出来，并转化为实际行动，此可协助政府机构了解在预算的收支之外，透过绩效动因的设计与引导，真正的将目标达成、愿景实现。平衡计分卡在美国 Charlotte、加拿大 Ontario 等一些发达国家的地方政府中也正在应用，并取得了一定成效。国外对于平衡计分卡的研究主要

47、是通过实证的案例分析加以论述的。Kaplan&Norton（1996）以美国联邦政府的采购部门评估为例。研究发现平衡计分卡提供均衡的观点，领先指针与落后指针并重，具有防患于未然的作用，并非只是事后的检讨；以顾客为导向，整合各功能部门，整个组织成员都动起来，非上级的指令而是发于自身的意念，达到政府再造的目标。Kaplan&Norton（1996）以美国地方政府与残障运动协会的绩效衡量制度改善为例。研究发现平衡计分卡可协助政府机构或非营利组织澄清其企业战略目标，并将战略目标转化为具体的衡量指针，罗伯特大卫卡普兰,诺顿.战略中心型组织M,人民邮电出版社,2003.Mark Green,Jeanine

48、 Garrity:Pitney Bowes calls for new metrics J.Strategic Finance,2002,83:30-35.Andra Gumbus and Bridget Lyons:The balanced scorecard at Philips Electronics J.Strategic Finance,2002,84:45-49.Gregory A.Denton and Bruce White:Implementing a balanced scorecard approach to managing hotel operations J.Corn

49、ell Hotel and Restaurant Administration Quarterly,2000,41:45-49.罗伯特大卫卡普兰,诺顿：战略中心型组织M,人民邮电出版社，2003.上海交通大学硕士学位论文 平衡计分卡在地方政府中的应用研究 11 与营利事业机关相异的地方，是更注重顾客与员工的引导与驱动。Corrigan（1996）以澳洲空军基地为例。研究发现平衡计分卡在各部门管理信息的整合上，具有特殊的价值。Wise（1997）以美国联邦政府的资讯部门为例。研究发现平衡计分卡可澄清战略目标，透过绩效指针的因果关系引导，更具体落实战略。Arveson（1998）以国防武器研发机构

50、为例。研究发现平衡计分卡可协助国防武器研发机构澄清并展开组织的战略目标，增进管理信息的实用性，让管理者作最好的资源配置，以达成机构战略性目标。Jackson（1999）以政府公共部门绩效管理为例。研究发现平衡计分卡可协助政府公共部门避免由于加强民众服务而导致预算或财务收入不足，能在活动及成果间取得平衡发展，并连结到组织的长期战略目标。国外学者对于平衡计分卡的研究主要在于指出平衡计分卡应用在政府机关确实有其特殊的功效以及平衡计分卡如何与政府的其他制度相衔接。2国外公共部门对平衡计分卡的应用 在非营利组织和政府领域最早所使用的记分卡中，大部门都采用了运营卓越主题。这些组织把他们现有的任务看成是既定