控制性详细规划指标调整工作的问题与对策.pdf

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1、45【摘要】总结了当前控制性详细规划指标调整工作引发的系列问题，分析了问题的症结所在，主要表现为认识问题的局部思维、管理角色的多重叠合、公众参与的消极被动以及法制约束的盲点。提出控规指标调整工作改革的对策建议：改进控规指标调整的决策机制、实行控规指标调整政务公开、健全依法行政的法制环境、构建市场信息的反馈机制、强化控规指标调整的整体调控、完善规划调控的经济政策。【关键词】控制性详细规划；指标调整；问题；改革INDEX ADJUSTMENT OF REGULATORY DE-TAILED PLANNING:PROBLEMS AND COUN-TERMEASURESLI HaoABSTRACT:T

2、his paper summarizes the problemsin the index adjustment of the regulatory detailed plan-ning and discovers the causes of the problems includ-ing the unilateral thinking,overlapped administration,passive public participation and blind spot oflegislation.It presents the countermeasures of theadjustme

3、nt of the regulatory detailed planning indexsuch as improving the decision-making system of in-dex adjustment,ameliorating the legislationenvironment,constituting the feedback system ofmarket information,and reforming related economicpolicies and so on.KEYWORDS:regulatory detailed planning;indexadju

4、stment;problems;reform自2 0 世纪8 0 年代以来，历经区划法的观念引入、控制性详细规划（以下简称控规）的理论探索、控规法律地位的确立、控规编制的实践普及等主要发展阶段，控规已成为当前我国城市土地有偿使用及建设项目审批规划管理的直接依据。伴随着控规价值观念的深入人心和控规编制方法的发展成熟，当前社会上所关注的问题焦点已经转向控规的实践反思与实效评价。各地频繁发生的控规调整工作，如控规的修编、整合及指标调整等，已经引起越来越多的关注。本文试就控规指标调整的有关问题加以讨论。所谓控规指标调整，是指在控规的实施管理过程中，建设单位提出对建设项目用地的规划控制条件进行调整的申请

5、诉求，包括改变地块的土地利用性质、提高地块的建设开发强度、改变城市道路走向等。相对于整个控规编制范围而言，控规指标调整是局部地块的变更，因此在实际工作中也有控规局部调整的说法。控规指标调整要求的出现，体现出市场经济条件下城市建设的不确定性和以终极蓝图式的规划理想之间的矛盾，是市场经济条件下“自下而上”的城市开发建设活动对建设控制管理的反馈（李江云，2 0 0 3）。1 当前控规指标调整工作引发的系列问题1.1 城市未来发展的失控就规划控制指标而言，由于控规指标调整多为“由低调高”，直接导致地块总建筑量的增加，使得城市人口和环境容量面临整体失控的危险，这给城市公共设施的服务质量以及城市基础设施的

6、承载力等带来巨大挑战，社会公益工程和生态环境建设极为不利。据笔者对重庆市江北区和渝北区控规指标调整情况的调查统计，2 0 0 3 年7 月-2 0 0 5 年1 1 月期间，共计审批许可6 0 个控规指标调整申请项目（图1）。扣除1 5 个资料不全的项目不计，其余4 5 个控规指标调整项目的总体平均容积率约提高了1.9 3，控规指标调整所增加的总人口约为1 5 万。不难想象这1 5 万新增人口将会给城市未来发展带来怎样的影响。1.2 社会公共利益的侵犯控规指标调整导致侵犯公共利益行为的出控制性详细规划指标调整工作的问题与对策李 浩【作者简介】李浩（1 9 7 9-），男，重庆大学建筑城规学院讲

7、师、在职博士研究生，重庆大学城市科学研究会副秘书长。【修改日期】2 0 0 8-0 1-0 7【文章编号】1 0 0 2-1 3 2 9(2 0 0 8)0 2-0 0 4 5-0 5【中图分类号】T U 9 8 4【文献标识码】A控制性详细规划指标调整工作的问题与对策李 浩控 制 性详细规划Regulatory Detailed PlanningVOL.32 NO.2 FEB.2008462008年 第 32卷 第 2期城市规划 CITY PLANNING REVIEW图 1 重庆市江北区、渝北区控规指标调整项目空间分布Fig.1 Distribution of projects with

8、index adjustment of regulatory detailedplanning in Jiangbei and Yubei districts of Chongqing的：（1）我国处于城市化的加速发展阶段，城市发展迅速，不断突破原有控规的限制；（2）土地开发和建设单位最大化的经济利益追求，希求通过规划指标调整得以实现；（3）迫于社会因素的压力，如拆迁安置、企业破产补偿等因素的制约；（4）城市建设的各种不确定因素的影响；（5）原有控规编制经验不足，研究问题深度不够，预测不足，矛盾较多。正是由于这些因素的存在，控规指标调整成为现实生活中一种必然存在的现象。2.2 控规指标调整的积

9、极成效不可否认的是，控规指标调整现象具有其存在的必然性及发挥积极成效的一面。控规指标调整工作的积极效果主要体现在：（1）适应了社会经济不断发展变化对于实施城市规划的新要求，完善了城市规划的适应力，调整了城市用地结构，优化了城市土地配置，完善了城市功能；（2）控规指标是规划设计条件的重要内容，通过控规指标调整，可以增加城市土地有偿使用的收益，有利于实现国有土地资产的保值增值；（3）控规指标调整树立为国有企业改革和旧城改造等工作的服务思想，促使城市土地资产变现用于国企职工安置或旧城改造拆迁补偿，对国有企业改革和维护社会稳定等做出了一定的贡献；（4）鉴于我国人多地少的特殊国情，以及不少城市可供城市建

10、设的用地较为稀缺等实际情况，控规指标调整又多为“由低到高”，这在一定意义上推进了城市土地的集约化高效利用等。3 控规指标调整工作的症结分析3.1 认识问题的局部思维一般而言，控规调整的范围仅限于建设项目本身的用地，建设单位往往从各自的利益出发要求调整控规，然而，局部单项的调整，累加起来并不就等于宏观整体的调整。控规指标调整是局部的，但其影响却可能是深远的。目前对于控规指标调整的认识存在就项目论项目的局部思维，研究问题的视野往往较为狭隘，控规指标调整普遍缺乏对于城市和地区总体容量的研究，往往使得被调整的用地和周边地区形成反差，并有可能给周边居住环境带来负面的影响，从而出现高居住容量、集中交通量的

11、用地，也对城市基础设施的支撑和配套提出更高的要求，这些都是政府和社会需要面对并予以承担的后遗症。3.2 管理角色的多重叠合对于控规指标调整的讨论与决策，大都是由现，影响到社会的公平和公正。部分控规指标的调整虽在国家规定的允许范围之内，但却对业主、周边群众或整个城市形象造成“隐性伤害”，如业主或周边群众的居住舒适度的降低、生活空间压抑感的增强、地区交通压力的膨胀、城市建设的“见缝插针”与城市形象的无序发展，特殊情况下还会造成周边地价的降低等。1.3 不正当竞争行为的加剧由于控规指标调整的示范效应，控规调整的“低成本”、“低难度”与“高回报”、“普遍性”等形成鲜明对比，建设单位“相互攀比”，出现所

12、谓“不调整白不调整”、“不调整要吃亏”、“申请调整试试看”等的不平等心理，并造成建设单位过于依赖控规指标调整以实现其经济利益的不正当竞争倾向，扰乱了正常的社会主义市场经济秩序，造成恶劣的社会影响。1.4 规划科学性与严肃性的质疑由于控规调整申请数量的逐步增长，大面积的控规调整有取代原有控规之势，甚至于原有控规在某种程度上已形同虚设。控规编制单位调查研究及经济分析不够深入，管理部门审批把关不严，公众参与形式化，造成控规编制的“低质量”和控规调整的“高频率”形成恶性循环。控规调整频繁，有的甚至“一调再调”，引发人们对控规编制科学性的质疑，影响到城市规划工作的严肃性和稳定性，影响到规划管理部门的执政

13、形象。2 对控规指标调整工作的辩证认识2.1 控规指标调整出现的多方诱因导致控规指标调整现象出现的原因是多方面47规划部门召集受理部门及相关处室等的有关人员参加，由分管副局长或其委托人主持召开控规指标调整研究会，并对控规指标调整许可与否作出决定，必要情况下才会通知一些相关单位如教委、交委等的有关人员参加。这种管理机制有明显的弊端，控规指标调整的论证人员往往同时又是原有控规编制工作的审批人员及具体项目实施的管理人员，这些人员扮演着控规编制、调整和实施管理的多重角色，有悖于立法、行政、司法“三权分立”的依法行政基本原则。3.3 公众参与的消极被动控规指标调整虽然是某一地块规划控制条件的改变，但其涉

14、及的利益却是复杂的，不仅关系建设开发项目业主的利益，也关系到周边地区群众的生活质量，因此控规指标调整过程中必须尊重群众的知情权和参与权。目前各地对于控规指标调整情况进行公示及征求意见等的公众参与机制尚未普遍建立，公众参与的组织形式也有待进一步改善。一些控规指标调整公示活动存在公开信息不全、图纸精度有限、内容过于专业化、实效性较差等问题，大大降低了公众参与的质量。加之社会公众无法知道控规指标调整的具体操作过程和最新结论、反馈意见等，这都直接影响到公众参与的积极性。目前控规指标调整的公众参与活动大都仅仅流于一种形式。3.4 法制约束的盲点控规指标调整是一项自由裁量权相对较大的行政行为，对于土地使用

15、性质的选择、容积率的高低、公共设施的配套等，虽然有一系列的技术规范予以拘束，但控规指标调整的管理决策仍具有相当大的自由裁量空间。从我国的城市规划法律体系来看，在城乡规划法颁布以前原有的城市规划法缺少对控规调整的规定，新的 城市规划编制办法对控规调整只是概念性地提及，而各地进行控规指标调整行政许可的依据大多是规划行政主管部门执行性的管理文件，其法律效力较弱，对于控规指标调整行政行为的约束力有限，难以起到维护城市规划的严肃性及法律地位的作用。城市规划管理实际上是一种政府行为，具体表现为一种行政权力。由于法制约束存在盲点，势必会产生腐败贪污、权力寻租的不法行为。4 控规指标调整工作改革的对策建议4.

16、1 改进控规指标调整的决策机制必须对控规指标调整的决策机制加以改进，以形成市场利益的制衡和监督机制。控规指标调整管理决策人员的构成，应当在一定程度上区别于控规编制审批管理人员的构成。应当吸收一定数量的专家及公众参与决策，改变过去那种既编制规划又组织实施规划和调整规划的管理机制，对规划决策权和执行权进行合理调配。例如，可结合城市规划委员会制度建设，成立专门的决策机构（如类似于深圳市规划委员会下设的法定图则委员会），专门负责控规调整的审查及决策，提高控规指标调整管理决策的质量和效率。4.2 实行控规指标调整政务公开控规指标调整工作的自由裁量权较大，必须实施“阳光工程”，推行政务公开及控规指标调整听

17、证，让权利“在阳光下运行”，从而借助社会的监督力量实现控规指标调整的科学公正。例如，对于控规指标调整所造成的“隐性伤害”，通常情况下往往很难通过提高规划水平等的技术手段予以消除，但是，群众的眼睛是雪亮的，在控规指标调整的管理过程中，让一些最熟悉该地区情况的居民参与进来，无疑会让一些“别有用心”的申请单位“知难而退”，这也会减轻规划部门的工作负担与压力。4.3 健全依法行政的法制环境在城市规划法律规范逐步完善的过程中应当明确控规实施及调整环节的各项规定，有必要制定专门针对控规调整的法律规范，至少改变过去“重编制、轻实施”、“重技术标准、轻管理程序”的做法。结合法律规范的建立，应积极完善控规指标调

18、整的责任追究制度，即在控规指标调整的行政管理活动中，强化对控规实施情况及指标调整工作的监督检查，规划部门或其工作人员如果违反行政法律义务构成行政违法或行政不当，必须依法承担相应的法律后果。2 0 0 8 年城乡规划法开始施行，已经加强了这方面的法律规定，如“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案”（第四十八条）等，对于加强和改进控规指标调整的管理工作，具有十分重要的意义。但是，对于控规指标调整工作的依法行政而言，仅有城乡规划法是远远不够的，例如就行政程序而言，“技术性调整”和

19、重大控规调整的程序是否应与一般意义上的控规调整的程序完全等同？再就控规调整的内容而言，城乡规划法规定“控制性详细规划修改涉及城市控制性详细规划指标调整工作的问题与对策李 浩控 制 性详细规划Regulatory Detailed PlanningVOL.32 NO.2 FEB.2008482008年 第 32卷 第 2期城市规划 CITY PLANNING REVIEW总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划”（第四十八条），众所周知，城市总体规划的修改是极为繁琐和复杂的一项工作，因此涉及强制性内容的控规调整势必会成为极其困难的事情，如果遇到轨道交通、市政设施等社会公益项目的建设

20、需要对控规进行调整的情况，应当如何处理？针对此类比较具体的问题，进一步研究制定控规调整管理方面更为明确的行政法规或规章是十分必要的。4.4 构建市场信息的反馈机制在控规的实施过程中，任何一个控规指标调整项目，都要受到市场容量的限制，在强烈的竞争中都有一个利益均化的过程。长期以来，由于市场信号反应滞后，在动态的市场中，规划管理人员对于调整什么、怎样调整、调整多少的问题无所适从。为了避免此类问题，必须建立控规指标调整的市场信息反馈机制，对控规指标调整工作进行监测、统计、预警、反思、检讨。规划部门应定期或不定期召开控规指标调整总结工作，反思控规指标调整工作中存在的问题，及时研究制定解决或改善方案。这

21、样做，有利于促进规划部门及其工作人员反省自律，改进工作作风，加强内部管理与检查。同时，针对控规实施中所出现的重要性问题、集中性问题或普遍性问题，规划部门应适时采取控规修编的方式（代替控规指标调整工作）去解决问题。4.5 强化控规指标调整的整体调控控规指标调整的研究应当充分尊重城市总体规划及分区规划的各项要求，其技术论证工作应当重视对被调整地块周边地区影响的分析和评价，扩大控规调整论证范围，应当通过一个具体项目的论证工作，去解决更大区域范围内控规的调整问题。根据系统的层次性原理，为了防止城市发展的整体失控，必须研究城市用地开发强度的分区控制策略，控规指标调整必须在一定区域内自行平衡，不能平衡者则

22、不予调整许可。4.6 完善规划调控的经济政策长期以来，控规指标调整的管理工作，大多采取的是行政性、技术性手段，而忽视政策性、经济性手段。经济手段不仅局限于经济杠杆,还包括各种宏观经济政策和措施，包括收费、补贴、可交易许可和强制刺激等等。建设单位进行控规指标调整，比如提高容积率的要求，在根本上是为了在面积一定的用地内获得较低的建设投资分摊成本，进而实现其更高的经济利益。借鉴国外的经验，可采取“容积率奖励”、“开发权转让”、“额外收费”、“开发协议”等经济手段，对其进行宏观经济调控，通过对各申请单位诱之以利,引导其自觉地改变控规指标调整行为。同时，运用经济手段可以对控规指标调整所增加的那部分土地开

23、发收益进行统筹调剂，以避免控规指标调整所得土地增值效益的流失及弥补城市公共环境质量的下降等。由于经济手段的调节是以承认建设单位的经济利益为前提,因此在调节过程中不仅不会使整个经济体制失去动力机制,反而会使各经济单位更加注重各种资源的使用效率,主动地去适应社会。注释（N o t e s）狭义的控规指标调整指的是对土地开发强度指标的调整，不包括用地性质和道路的调整等。这里的控规指标调整是广义的概念。控规编制是规划部门针对某一规划区的城市建设与发展（不确定对象）制定出的具有普遍约束力的行政规范（控规编制成果）的行为，是一种抽象行政行为，是一种规划制定工作，可以理解为规划管理的前期准备工作；控规指标调

24、整是规划部门针对特定对象（某一建设开发单位）作出的影响对方权益的具体决定和措施的行为，是一种具体行政行为，归属于规划的实施管理阶段，可以理解为规划管理的后期工作。城市规划编制办法第十七条指出：“城市详细规划调整，应当取得规划批准机关的同意。规划调整方案，应当向社会公开，听取有关单位和公众的意见，并将有关意见的采纳结果公示”。如北京市区中心地区控制性详细规划指标调整的技术管理要求（试行）、成都市规划管理局控制性详细规划编制、调整审批程序管理规定（暂行）等。城市规划法规体系属于行政法的范畴，而行政法包括法律、行政法规和国务院部门规章、地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章及其他（决议、法律解

25、释等）等不同效力的表现形式，规划部门发布的管理文件并非行政法的表现形式，虽然其在社会生活中发挥着十分重要的作用。参见：张世信.行政法总论 M.上海:复旦大学出版社.2 0 0 2,P 3-8。所谓“技术性调整”，借鉴成都市规划管理局控制性详细规划局部调整技术管理规定（暂行），主要包括“原控规因信息收集不49全面，而造成获得土地使用证三年之内的土地被规划为其他用地性质的（应总体规划、专业专项规划的要求变更性质的除外）；因地形图原因造成有关参数不准确、缺失或有笔误的（由编制单位在 3日内书面核定）；用地地界不准确或与土地使用证、红线图不吻合”等情况。借鉴成都市规划管理局控制性详细规划局部调整技术管

26、理规定（暂行），“属原控规中规划的公共绿地和独立占地的配套服务设施用地指标减少 1/2以上的，以及涉及历史文化保护的保护区、建设控制区和环境协调区的建设控制指标调整的，属于重大调整”。这样做的原因主要是考虑到控规调整和控规修编的工作主体不同、工作性质不同，其所代表的利益和实践效果也会存在较大差异。控规调整规划方案主要是建设开发单位委托符合一定资质条件的某一设计单位编制，其编制费用由建设单位自身承担，其编制成果首先体现出的是建设开发单位的意志或愿望。改进规划管理方式，适时进行特殊地段的控规修编工作，由规划部门（代表政府）来委托某一设计单位编制，编制费用可从城市土地有偿使用的政府财政收入中予以划拨

27、支付，控规编制成果在解决原有控规实施缺陷的基础上，将重点体现出政府或者说是公众的意愿，从而有利于有效化解或避免一定的社会矛盾。若为公共利益做出贡献（如提供公共绿地等公共开放空间）的项目，在专项分析论证如交通影响分析等许可的基础上，予以适度容积率奖励。公共开放空间及绿地应具有全天开放性和易进入性，应能满足居民休憩和进行娱乐活动的需要。由于公共开放空间属于无偿提供的、为公众服务的空间，因此在按建筑面积收取有关费用时，应扣除公共开放空间的面积。因投入产出资金难以平衡的特殊地段的公益性项目，可将补偿的容积率在空间上进行转移，即开发权转让：主要用于城市中需要保护的重要地段，如标志性建筑、历史建筑、历史街

28、区、独特的自然形态等，开发权转让就是将这些资源上空未被开发的空间权转让到其他基地中（容积率转移），得到开发权的开发商将被批准在容积率控制之外增加一定的建筑面积，这种补偿符合开发商追求最大面积的要求。综合采取税收或经济制裁等手段，对因条件特殊无法提供公共开放空间的项目，若提高容积率，相应追加上缴财政的税金，或者针对申请提高容积率的增加部分征收高额的“容积率税”。这种税收应当不低于容积率增高所导致的人口及环境容量增加、公共配套设施及基础设施的承载力等社会问题所匹配的经济成本。在满足城市总体规划要求及各项专题研究许可的前提下，准许规划部门（或市政府）与控规调整申请单位（即项目建设开发商）缔结“开发协

29、议”，在协议中明确规定由开发商承担一定的公益性项目建设（如修建道路、公园、中小学校等），作为交换条件，规划部门则准许其进行是适度的控规指标调整。双方在自愿的基础上实现双赢。参考文献（R e f e r e n c e s）1 夏南凯,田宝江.控制性详细规划 M.上海:同济大学出版社,2 0 0 5.2 江苏省城乡规划设计研究院.城市规划资料集(第四分册)控制性详细规划 M.北京:中国建筑工业出版社,2 0 0 2.3 李浩.控制性详细规划的调整与适应控规指标调整的制度建设研究 M.北京:中国建筑工业出版社,2 0 0 7.4 张兵.城市规划实效论 M.北京：中国人民大学出版社,1 9 9 8.

30、5 邹德慈.容积率研究 J .城市规划,1 9 9 4，（1）：1 9-2 3.6 李江云.对北京中心区控规指标调整程序的一些思考 J .城市规划,2 0 0 3，（1 2）：3 5-4 0、4 7.7 杨浚.控规调整管理工作中存在的问题及对策对控规调整工作的思考和建议 J .北京规划建设,2 0 0 3，（5）：5 7-6 0.8 邹兵,陈宏军.敢问路在何方由一个案例透视深圳法定图则的困境和出路 J .城市规划,2 0 0 3，（2）：6 1-6 7、9 6.9 张苏梅,顾朝林.深圳法定图则的几点思考中美法定层次规划比较研究J.城市规划,2 0 0 0，（8）：3 1-3 5.1 0 熊国平.我国控制性详细规划的立法研究 J .城市规划,2 0 0 2，（3）：2 7-3 1.1 1 郭湘闽.超越困境的探索市场导向下的历史地段更新与规划管理变革J.城市规划,2 0 0 5，（1）：1 4-1 9、2 9.控制性详细规划指标调整工作的问题与对策李 浩