13-农村金融支持效率的缺损及优化(详).docx

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1、13-农村金融支持效率的缺损及优化(详)农业金融支持效率的缺损及优化 内容摘要：我国农业历来是一个“弱质性”产业，这种“弱质性”使得其在社会金融资源的“配置博奕”中处于一个弱势地位。农业金融资源配置严重缺失，金融支持效应十分低下，且已严重阻碍着农业产业的成长和“三农”问题的解决。本文正是针对这一问题展开探讨，在论述我国目前农业金融资源配置特征及弊端的基础上，分析了其内在的形成机理并进一步提出了优化效率的政策建议。关键词：农业 金融支持效率 缺损 优化在市场经济条件下，金融成为经济发展的核心，决定着经济发展的速度和效率。农业金融的基本职能在于为农业的产业成长提供资本融通及其相关服务，农业金融支持

2、效率的高低成为影响现代农业发展和产出增长的关键因素。 一、我国目前农业金融资源配置特征（一）供给抑制与需求抑制并存从发展金融理论来看，金融资源配置效率取决于两方面基本因素的制约：一是金融资源配置的制度性因素，包括金融机构设立、金融机构运营、金融市场资产交易、信贷投资体制等，这些决定着金融资源配置的供给。二是生产力水平，如经济总量、产业结构、经营形式、经营规模等，这决定了金融市场资源配置。金融资源配置效率由供给与需求的均衡决定，但目前我国农业金融市场资源配置从供给和需求方面存在着双重抑制。 1、金融资源配置的供给抑制首先，我国农业和农村的金融机构，严格说不适合市场经济的发展要求，机构数量少，规模

3、小，金融服务覆盖率低。同时，在数量有限的机构中，又以国有商业银行和农村信用社为主，其他农村金融组织发展迟缓，或处于从属地位。其次，农村金融市场发展迟缓，金融机构的资产形式和资产结构单一，基本以储蓄资产（信贷资产）为主要资产，这不仅导致资产的流动性差，且资产替代性也差。再次，农业和农村信贷结构失调，信贷规模偏小。目前,农村信用社的融资和服务职能明显存在缺陷，资产质量差，不良资产余额比重平均高达40%以上，高于我国金融机构不良资产余额平均比重34%的水平。同时，农村信用社的经营定位也发生了一定程度的偏离，所有这些都使得农村信用社服务“三农”能力受到限制。这些问题的存在导致我国农业金融一定程度上的低

4、效率供给，即由于供给规模有限或供给不合理所导致的供给不能够满足需求的现状。也就是说，从表面上看，农村各金融机构都不断地向农业和农村经济注入信贷资金的支持，但这种信贷注入在规模与方向上，实际处于某种“不经济”状态。 2、金融资源配置的需求抑制另一方面，我国农业和农村经济的结构生产力水平低，产业结构调整滞后。据统计分析我国粮经比例仍高达70：30；农村非农产业（特别是乡镇产业）虽然获得了举世瞩目的发展，但自90年代中期以来，受我国经济整体环境影响，增长受到一定的抑制。家庭经营的分散化与小规模化，也在一定程度削弱了源于制度变迁的经济绩效，导致粗放经营下的综合经济效率低下和增产不增收，农民收入连续增长

5、下滑。普遍存在的乡镇治理缺失，也在很大程度上形成农业和农村金融资源的流失。这些问题在不同程度上成为我国当前农业和农村金融需求的抑制性力量。表现在我国农业对金融投资的吸储力和吸融力逐渐下降。农业金融吸储力，指农业金融通过自身组织体系的运营而吸纳社会储蓄的能力，农业金融的“吸储力”越大，则获得的社会储蓄余额越大，储蓄余额是农业金融形成信贷能力的前提。农业金融吸融力，指农业金融组织吸纳、引导社会其他类型的金融资源进入农业领域的基本能力，农业金融组织“吸融力”越大，则其能够实现的农业信贷规模越大。 （二）农业金融资源逆向流动与逆向配置并存。1、农业金融资源的逆向流动所谓“逆向流动”是指农村金融资源的反

6、向流出，流出的途径主要有：制度性流出，即源于某些金融制度规定而形成的流出，如国有商业银行除了上交中央银行的法定准备金之外，为了便于在其系统内调剂资金，还制定了一个内部的上存准备金制度，即“二级准备金”。目前，“二级准备金”比率从工行的6%到中国银行的17%不等。体制性流出，即源于金融机构的体制缺陷造成的农村金融资源的“漏损”或流失。如，由于金融机构的法人治理结构缺损与监管失效等，导致金融犯罪和金融腐败，产生金融资源流失。统计分析，我国金融系统每年因为管理人员或从业人员的犯罪或自身腐败所产生的金融损失平均为1000亿元以上，其中农村地方性金融机构的犯罪或腐败行为尤为严重。经营性流出，即农村金融资

7、源从基层金融机构向上级金融机构集中、由信用社向国有商业银行集中、由农村向城市集中的趋势，如金融机构融资的城市偏好，导致农村资金向城市流动，形成了对农业和农村金融资源的一种“抽血机制”。逐利性流出，农村金融机构为了追逐更高利润，将信贷资金由农村领域撤出转入非农产业领域（这些非农产业领域通常具有较之农业更高的比较利益）甚至出现将支农信贷资金违规入市的行为。农村金融资源的逆向流动，已经对我国农业和农村经济发展的严重冲击。2、农业金融资源的逆向配置所谓“逆向配置”是农业金融资源配置的结构性失调，“逆向配置”存在多种表现形态。从配置的产业领域来看，存在着基础性设施与盈利性产业的失调，越来越多的资金从基础

8、设施领域的撤出，已在实质上制约和影响了我国农业发展的基础设施；从配置的区域来看，存在着发达地区与欠发达地区的失衡，越是发达地区其融资越是容易且规模越来越大，资金集中度也越来越高，而经济欠发达地区的资金短缺却越来越严重，融资难度也越来越大且资金外流严重，形成逆向配置的恶性循环。农业和农村金融资源的“逆向流动”和“逆向配置”，扭曲了农业金融“立足农村、面向农户、服务三农”的基本职能，造成我国有限农业金融资源的低效配置。 二、农业金融资源低效配置的形成机理合理的金融资源配置是有效实施金融支持农业的基础和金融支持绩效的源泉。为了增进金融支持农业的力度和效率，我们有必要从深层次上探求目前农业金融资源低效

9、配置的形成机理，从而推进资源配置向着绩效增进的方向变迁。（一）不完全竞争性的市场结构导致资源配置的“外部不经济” 1、逐利导致信贷资源的扭曲配置从县域经济的角度来看，首先，国有商业金融为了提高自己的盈利性和避免风险，在信贷投放方面，重点集中放在拉拢或争抢优质项目和高端客户方面。显然，这种行为会在客观上导致有限信贷资源脱离农业和农村，出现信贷配置扭曲。例如，一方面，国有金融大量吸收的储蓄不能够及时转换为农业投资，或者只能变成不能流动的沉淀性存款，或者上存上级机构；另一方面，则是农村经济发展所需信贷规模的日益紧缩，需求不能得到有效满足。其次，对于县以下的乡镇来说，由于国有商业金融的退出，给农村信用

10、社创造了独家垄断的环境。所以，对信用社来说，不存在来自外部金融机构的竞争，因而信用社自身存在的一些体制性问题，如内部治理结构不完善，结算能力差，管理人员和员工素质低等问题，迟迟得不到解决。所有这些都已经严重影响到农村信用社的支农效果。2、垄断型供给与缺乏竞争形成金融创新惰性农民既是生产者又是消费者，而农民的生产和消费又受各地经济与社会发展、行业、技术以及文化习俗等影响千差万别，这些都会引起农村金融需求的多样化。而与此形成鲜明对比的是，由农村金融垄断导致的金融供给也存在一定程度的垄断特征，尤其是在乡镇以下的农村地区。乡村地区的金融部门主要由农业银行和信用社组成。农业银行在商业化之后基本上撤销了乡

11、以下的业务网点，将服务重点转移到了县城和城镇地区，在乡村地区的金融业务主要是政策性农业贷款和少数大型乡镇企业贷款，对普通农户和小型企业提供的金融服务越来越少。对于广大的农户和小型企业而言，获得贷款的途径，主要来自农村信用社。由于金融机构单一，金融供给垄断，不存在外部竞争，因而，农村信用社缺乏创新动力与压力，形成金融创新的惰性，导致农村金融提供的金融产品较为单一，金融工具建设滞后，不能适应农村经济与社会发展的需要。（二）信息不对称成为农业金融支持的抑制性因素农村金融市场上的信息不对称状况，已严重影响到金融支持农业和农村发展。当前，中国农村金融市场上出现的金融服务供给者不能充分掌握需求者信息的现象

12、，主要表现在以下两方面。1、金融部门农民之间的信息不对称家庭联产承包责任制实行以来，农村金融部门原先面对的几十万个具有贷款需求的生产队，现在却变为2亿多个农户。金融服务的对象不仅扩大了几十倍，而且，服务的难度、以及由此而产生的风险也随之加大。在贷款过程中，金融部门优先考虑的是费用风险问题，其次才是赢利问题。对于金融部门来说，贷款者对借款者情况的了解程度越充分，贷款的预期风险就会越小。但是，贷款的费用与风险成反比，即贷款者为了获得关于借款人的充分信息，必须花费时间和进行一定投入去了解借款人的基本情况，如借款人的资产状况，借款用途和使用收益，借款人的偿还能力和诚信的可靠程度等等，以此来评判贷款的风

13、险程度。然而，从当前我国农村金融市场的发展情况看，费用成本与风险效益之比，很难达到均衡，更加之，目前农村金融市场上农户较多，居住分散，贷款规模小，且无适合的资产作抵押担保等，因此，大多数金融部门不愿意为农民提供更多的金融信贷和服务，这在很大程度上抑制金融机构对农业和农村的支持。2金融部门农村企业信息不对称在农村金融市场上，虽然金融部门平均服务的企业数量比农户要少得多，在充分掌握企业信息方面的困难和投入要相对小一些，但是，信息残缺仍是制约金融机关支持农业和农村经济发展的一个突出缺陷。金融部门与农村企业信息不对称给金融部门带来的风险，一般情况下要高于金融部门与农民之间信息不对称时产生的风险。这是因

14、为，第一，企业的贷款额度高于家庭，企业在隐瞒自己的相关信息方面动机更强，很难如实向金融部门公开；第二，出于发展和繁荣地方经济的需要，地方政府与企业站在同一立场共同对付金融部门，如地方政府在向金融部门提供企业担保时，提供与企业真实发展情况不相符合的信息；第三，企业在获得贷款后有可能不按照预先的计划使用贷款，或把贷款投入到企业认为收益率更高的行业，而不向金融部门通报，即使是在投资失败后也是如此。总之，农村信贷的较高风险及费用收益比失衡，形成了对金融机构对农业供给的抑制，导致农业投资严重不足和不稳定，并已构成了对农业发展的“瓶颈制约”，甚至通过产业关联的传导和放大，也对整个国民经济发展产生了一定的负

15、面影响。3、农户的无信息状态成为农户信贷需求的抑制性因素农村金融发展过程中，信息环境的低劣化特征非常明显。受体制和金融机构技术条件的限制，农村金融信息的公开性和透明度极低，特别是其中有关农村金融的政策性信息更是如此（如利率信息、贷款类型、规则与程序信息、授信额度控制信息、还贷信息等）。广大农户很难获得这些信息，因此大多数农户都处于“无信息”状态。相反，在农村非正规金融中，信息在某种程度上却是充分的，有关借贷的条件与规则至少在农户心里是清晰的。不完全信息条件是使正规金融不能够形成对农户有效信贷需求的抑制性因素之一。（三）产权变异扭曲了合作金融运营与配置职能按照国务院关于农村金融体制改革的决定，我

16、国农信社与1996年中国农业银行实行行社脱钩，依据合作制原则进行规范。农村信用社的制度基础是合作制，因此有关农村信用社的产权内涵，是一种合作制产权。合作制产权起源于农户出资的资产所有权，因此，单个产权与合作制产权之间形成委托代理关系，在这个委托代理关系中，单个产权应该成为合作制产权的硬约束，合作制产权的设计必须始终坚持“服务三农”的原则，以“为农融资”为核心。这也成为我国合作金融运营定位和金融资源配置职能的基本原则。然而，目前农村信用社的实际运营，却形成了合作制产权的变异现象，一是来自地方政府的超经济权力对农信社产权的干预或替代，有些干预甚至深入内部的微观运营，形成外部人控制；二是委托人的外部

17、监管失效，致使代理人产生不同程度的“非理性寻租行为”，如强化关系型贷款、与非正规金融的套利性交易等这些使得对合作制产权的约束软化，形成内部人控制；三是由于利率参照和风险负债管理的内在制约，导致信贷“审慎”行为和信贷过渡集中，不仅降低了农信社自身的经营绩效，同时形成不合理的信贷配置。 （四）机制性梗阻导致农业金融资源配置低效1、归避风险导致基层金融机构行为异化近年来，四大国有商业银行严格内部管理，实行集中制、集权制的信贷管理体制改革后，主要信贷审批权限集中到一、二级分行，其基层分支机构一般只在严格限制的规模内审批和发放消费性贷款、存单抵押货款等，同时由于在对信贷员的管理上实行“贷款第一责任人”、

18、乃至“贷款终身责任制”，信贷员往往能不贷就不贷，加之银行系统内上存资金利差非常可观，基层分支机构从安全的角度考虑，将存差资金上存上级行以获取利差，由此各地普遍出现了较为严重的“慎贷”和“惜贷”现象，使县域信贷投入力度明显不足，基层行对当地经济信贷支持功能有所退化，基层分支机构仅仅成为上级行的超级“储蓄所”和县域资金的“抽水机”，“虹吸效应”、“树根效应”即是最为形象直观的比喻。 1、治理结构缺损我国农村合作金融的治理结构是建立在合作制产权基础上的单边治理结构，实行以委托代理关系为轴心的控制权配置机制。在委托代理关系中，委托人总希望代理人能够按照自己的意愿实施经营行为，但是在现实经济生活中，在所

19、有者缺位的情形下，使得代理人有机会滋生投机主义行为，所谓“逆向选择”、“道德风险”、“内部人控制”等问题便应运而生，地方政府不得不努力去弥补所有者的缺位，解决本应由金融治理结构所要解决的问题，但地方政府的介入很难形成预期效应，反而因权限集中而产生新的问题（如“利益共谋”等），给农信社的运营管理制造一系列的行政性干预。 2、金融监管低效金融监管即金融管理主体对金融机构及其经营业务进行系统化的监督、控制和管理过程，是金融体制的有机组成部分。农村金融领域，在行社脱钩之后，对农村信用社的金融运行监管基本上采取地方政府和人行代行监管的模式。由于地方政府与农信社的利益共谋，使得地方政府的所谓监管实际流于一

20、种行政性形式化的管理，而人行为了稳定地方金融秩序，将金融监管重点放在对其他国有商业银行的运行方面，实际无暇顾及对农村金融机构（农信社）的运营监管。由此必然造成农村金融运行监管主体缺位和监管过程缺失，形成“监管盲区”，致使监管效率“漏损”，成为导致农村金融资源配置低效的一个重要源头。三、优化农业金融资源配置，提升农业金融支持效应任何经济资源都必须经过配置才能形成一定的增值能力或对特定时期内的经济增长形成支持效应。农业金融资源作为为农村经济发展和农业产业成长提供资本融通和相关金融服务的货币资本和投资，若能合理配置，实现“帕累托效率”，那么将为农业提供极大金融支持效应，极大地提高金融支农的力度和效能

21、。如何实现金融资源的帕累托配置，极大地提升农业金融支持效应呢？（一）以市场机制作为我国农业金融支持的基础性运行机制，实行金融市场化随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，市场已成为经济与社会资源配置的基础。作为一种高效的经济运行机制，我国农业金融支持也应当坚持“市场化导向”原则，一方面以市场作为农业金融资源动员与配置的基础，充分发挥市场在配置金融资源方面的作用；另一方面以市场经济的基本原则指导我国农业和农村金融深化改革，建立竞争性的农村金融市场。我国农业和农村金融资源非常紧缺，如何提高金融资源的配置效率，是提升农业金融支持效应的关键。实践证明，“行政主导型”配置机制容易导致农业金融陷入低效或

22、无效运行状态，而市场经济的手段与方式即“市场主导型”的资源配置，越来越显示出其重要的作用。因此，农村金融市场的构建和农村金融组织的改革，必须遵循市场化导向原则。 （二）放松市场准入，实现公平竞争，推动金融创新当前规范金融市场发展应放松各方面的准入限制，形成多元竞争格局，推动公平竞争和金融创新。1、放松金融机构和组织的市场准入限制控制金融组织的发展和使金融组织成分单一化，是多年来国家对金融进行干预的结果。建国初期，国家为了实现工业化，利用行政权力牢牢地掌握金融市场的准入权，并通过对准入权的控制，实现对金融资源的控制。长期以来，只有在所有制上能够代表国家和集体利益的金融组织，如人民银行、农业银行、

23、工商银行和农村信用合作社才能够从事金融业务活动。这样，在我国金融市场上形成了所有制成份单一的金融组织格局。随着社会主义市场经济的建立和农村经济的发展，这种单一格局由于缺少竞争和缺乏创新动力，已成为解决“三农”问题的桎酷必须加以改革。大量调查和研究也表明，我国农民、农村需要多元的金融主体和服务。放松限制市场准入，为不同产权形式和规模的金融组织的市场准入开了绿灯，打破金融市场主体成分单一的格局，实现金融主体的多元化并在金融主体之间引入竞争，通过竞争推动金融创新的发展。2、放松并取消金融产品的市场准入限制国家不仅对金融市场的准入实行限制，而且认为，还必须对金融产品的市场准入进行限制。在1980年以前

24、的计划经济时期，筹资成为金融市场重要和唯一的功能。金融改革以来，虽然农村信用合作社经营的金融产品，比起计划经济时期有所增加，但这种差异始终没有完全消除。金融产品限制准入政策，实质上是金融产品经营上的歧视政策，其结果是为国有银行创造了特许权价值。这既不利于金融市场的发展，也不利于金融创新。所以应该放松、甚至完全取消这种区别对待的、不公平的产品经营特许权方面的市场准入限制，在我国已经加入WTO的情况下，更应该如此。 （三）建立合作产权的有效约束机制，改进治理缺损我国农村合作金融在其合作制产权的制度安排过程中，由于充分利用了“当地信息源”（The local Information Pool）、“信

25、息资本”（Trust capital）、“自我雇佣”（Self-Employment）的优势，因而在一定程度上降低了交易成本，但是在其进一步的发展过程中，遇到了来自“合作制产权变异”所形成的激励递减约束和金融运营定位与信贷资源配置职能扭曲带来的效率缺损，为此必须进行变革，推动农村合作金融的治理改进。我国农信社的治理改进主要应从合理界定产权和正确处理地方政府与农信社的关系两方面入手。1、合理界定农信社合作产权，建立产权的有效约束机制农信社的合作产权主要包括所有权、控制权和收益权。对于所有权的界定，可以采取以下途径：对于存量资本，可以考虑将大量产权不明的积累资本明确为国有，这部分国有产权可以委托经

26、营，也可以出售；对于新增股金，应该充分考虑地区差别，不能一味追求统一的吸收小股东的所谓合作模式。在发达地区、经营较好、更适合商业化运作的信用社，应该转变为地方性股份制商业银行。在适合合作金融发展的地区，应该建立充分体现社员权利和义务的真正的合作金融组织，原有的国有股本也可以逐步出售给社员。在另外一些地方和领域，主要经营政策性贷款的信用社可以归入国有或地方的政策性银行。但是在农村合作金融中，控制权配置更具有特别重要的意义，控制权决定收益权和其他权力形式的实现。而由于入社农户的单个产权从属于合作产权，虽然从理论上说，单个产权是控制权的制约基础，但这种从属性决定了它根本不可能实现对控制权的制约，在这

27、种情况下，把控制权定位于农信社这样一个经济组织，就成为唯一选择，这样控制权定位从一开始就出现主体偏位和主体缺位。因此，治理改进的首要举措应集中于控制权的主体定位，确保主体定位的唯一性；其次是如何将收益权交还给农户，如果说农户单个产权从属性决定了他们对控制权的失落，但收益权必须确保真正能够实现；再次是关于激励手段的选择问题。控制权是农村金融体制中的关键环节，也是落实农户收益权的前提保障。当面对内部人控制和外部人干预时，如何确保控制权定位不至于因此而陷入错误境界，一个重要途径就是引入“透明度建设和风险管理机制”。2、合理界定地方政府职能，处理好地方政府与农信社之间的关系地方政府的行政职能在于维持地

28、方社会的稳定，而经济职能将主要集中在推进地方经济发展，包括金融资源在内的地方经济资源配置；其次是合理界定地方政府与农信社的关系，农信社是作为“一级法人”组织而存在的，因此，地方政府与农信社的关系本质上是政府与企业的关系，应该按照政企关系原则，合理界定它们之间的职能分工；再次是充分发挥地方政府在农村金融资源配置过程中的正确导向作用，尽管地方政府不必直接干预农信社的金融运行与管理，但地方政府的指导性作用是必要的，是实现农村信贷资源有效配置的指南。 （四）完善金融组织结构，创造中国特色的新型金融发展模式1994年以来，国家对农村金融机制进行了重大改革，组建了中国农业发展银行，专门承担农村政策性金融服

29、务。1996年实施了农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系的政策，中国农业银行向商业银行转变。1996年以来，农村金融体制改革的重点是恢复了农村信用社的合作性质，进一步增强政策性金融的服务功能，充分发挥国有商业银行的支农作用，初步形成了以农村信用社合作金融为基础，中国农业银行商业性金融和中国农业发展银行政策性金融分工协作的农村金融体制新格局，这一格局是随着我国城乡经济的迅速发展和社会主义市场经济体制的逐步建立，适应农村不同经济层次发展的需要而建立的有中国特色的农村金融模式，因此，我们应当处理好合作制、商业性和政策性金融支农的关系，坚持三者的有机结合，发挥整体协调效应。但从广大农村地区尤其是乡

30、镇以下农村地区金融发展的实际情况来看，目前真正在农村金融市场上，承担服务于农业和农民的金融组织主要就只有农村信用合作社，合作金融是我国当前农业和农村经济领域的基础性金融，是促进我国农业金融支持的基础性途径，因此我们应继续深化对农村信用社管理体制的改革，进一步实行“行社分脱”，恢复合作社性质，把农村信用社真正办成支持农业，服务农村的农民自己的金融组织。但是，对于一个以农业为基础性产业且农业天生弱质的国民经济体系来说，商业性金融和政策性金融都是必须的支出与保护机制。商业性支持与政策性支持各有不同的支持领域、支持对象、支持机制。商业性金融支持以市场机制为基础性配置机制，按照完全的市场经济原则，追求金

31、融资源的增值，容易产生“农业产业歧视”和对农村经济发展支持的“弱效应”。政策性金融以国家财政补偿、国债金融、中央银行农业再贷款等形式为其信贷资金的主要途径，通过政策性配置形成对农业的金融保护性支持机制，两者之间必须合理划分业务边界，形成协调互补格局。另外，还应当实行诚信评级，培养诚信观念。诚信是一个完善的金融市场所具备的先决条件之一。缺少诚信，金融组织的风险就会加大。 实行诚信评级和对金融需求者建立诚信档案，不仅是培养金融需求者诚信观念和意识的有效途径，而且也是建立符合市场经济运行要求的诚信制度的重要内容。在这方面，我们可以借鉴国外在诚信制度和诚信观念建设与培养方面的成熟经验，并结合我国农村发展的实际情况，建立符合我国农村金融发展需要的诚信评级和诚信档案制度。 主要参考文献：1、王永龙：“中国农业转型发展的金融支持研究”中国农业出版社，2004年出版。2、宋宏谋：“中国农业金融发展问题研究”山西经济出版社，2003年6月出版。 3、杜晓山、张元红、张军、李静等，“农村金融组织行为规范研究” 中国社会科学院农村发展研究所研究报告，2005年 4、何安耐、胡必亮：农村金融与发展，经济科学出版社，2000年。5、谷洪波：“我国现行农村公共产品供给体制的失衡与重构”，湖南科技大学学报（社科版），2005、2 8