市政规划与管理重点辅导(三).doc

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1、市政规划与管理重点辅导（三）中央电大 古小华 2005年10月20日第七章城市环境管理一、城市环境的涵义（一）城市环境的概念城市环境，是指影响城市人类活动的各种自然的或人工的外部条件的总和。（二）城市环境的组成城市环境包括两大部分，一是城市的自然环境，由城市空间范围内的地质、地貌、土壤、大气、地表水以及城市生物系统等自然因素构成的自然环境的总体；二是城市的人工环境，它是在前者基础上建造的社会环境、经济环境、文化环境和建设设施环境等。（三）城市环境的内涵由自然环境和人工环境组成的城市环境在内涵上包括以下三个方面的关系：（1）人口与环境的关系；（2）经济与环境的关系；（3）资源与环境的关系。（四）

2、城市环境相关概念1、环境容量：指在人类健康与自然生态不致受害的前提下，某一环境所能容纳污染物的最大负荷量，是考察污染是否发生的重要标志。2、环境污染：指自然环境要素中，混入对人体有害、破坏自然生态的物质或非物质形式，并达到一定的程度、超出环境自我净化能力的现象。或者说，环境污染是由于有害物质或非物质形式的积累超过了环境容量的结果。3、环境质量：指自然环境构成的诸要素（大气、水体、土壤、生物等）之一，或环境整体受到污染的程度。4、环境保护：指采取各种方法保护环境，使之适合于人类的生存发展和自然生态平衡的实现。它包括两部分的工作，一是防止污染的发生和过度积累；二是对已经受到污染的环境进行综合整治，

3、以恢复或重建城市环境。二、城市环境的特征（一）复合性，城市环境是一种高度人工化的自然人工复合环境。城市环境既不是单纯的自然环境，也不单纯是人工环境。自然环境与人工环境的高度融合是城市环境最显著、最基本的特征。（二）人为性，城市环境是以人为主体和中心的环境。（三）开放性，城市环境是一个高度开放性的环境系统。每一个城市都在不断地与周边地区和其他城市进行着大量的物质、能量和信息交换，输入原材料、能源，输出产品和废弃物。（四）脆弱性，由于城市环境是高度人工化的环境，受到人类活动的强烈影响，自然调节能力弱，主要靠人工活动进行调节，而人类活动具有太多的不确定因素；而且影响城市环境的因素众多，各因素间具有很

4、强的联动性，一个因素的变动会引起其他因素的连锁反应，因此城市环境的结构和功能表现出相当的脆弱性。三、城市污染治理的主要瓶颈（一）思想观念的转变相对滞后（二）污染治理机制尚不健全（三）技术水平不高和经费不足仍是污染治理的强硬约束（四）污染治理的公众参与度不高四、城市环境管理的概念和发展城市环境管理（UEM）指按照一定环境功能目标，运用行政、法律、教育、经济与科学技术等手段，协调人类的社会经济活动与城市环境之间的关系，以防止环境污染、维护城市生态系统平衡的一种措施。按照社会发展阶段与城市环境功能特征的不同，城市环境管理目标可分为环境污染控制、自然生态保护、物种保护、历史文物保护以及环境战略目标等类

5、型。五、城市环境综合整治（一）城市环境综合整治的内涵和目的城市环境综合整治，就是在市政府的统一领导下，以城市生态理论为指导，以发挥城市综合功能和整体最佳效益为前提，采用系统分析的方法，从总体上找到制约和影响城市生态系统发展的综合因素，理顺经济建设、城市建设和环境建设的相互依存又相互制约的辩证关系，用综合的对策整治、调控、保护和塑造城市环境，为城市人民群众创建一个适宜的生态环境，使城市生态系统良性发展。城市环境综合整治的目的在于解决城市环境污染和提高城市环境质量。（二）环境综合整治的定量考核定量考核是实行城市环境目标管理的重要手段，也是推动城市环境综合整治的有效措施。它以规划为依据，以改善和提高

6、环境质量为目的，通过科学的定量考核的指标体系，把城市的各行各业、方方面面组织调动起来，推动城市环境综合整治深入开展，完成环境保护任务。几年来，城市环境综合整治工作取得了一定成绩，但由于城市工业和人口集中，长期积累下来的环境问题较多，环境综合整治工作进展落后于城市环境保护发展的需要。首先，城市环境综合整治的理论、规划、工作程序、效果评价等还不够完善，没有做到法律化、程序化与定量化。各城市间综合整治的进展也不平衡。其次，市长负责制，部门参加，环境保护部门监督管理，分工合作，各负其责的综合整治管理体制还没有完全建立起来，各部门参与环境综合整治的工作还不够积极主动。（三）城市环境综合整治的工作重点（1

7、）把环境保护纳入城市建设总体规划（2）改革城市环境管理体制，强化环境管理（3）广开渠道，解决城市环境综合整治的资金来源（4）加强政府对城市环境综合整治的领导六、城市环境管理的原则与手段（一）环境管理的基本原则1、全面规划、合理布局，该原则有三层涵义，一是城市的环境保护规划与城市的经济和社会发展计划相结合。二是城市的环境保护规划与城市规划相结合。三是全面规划城市的环境保护工作。以上三层涵义中第一、第二层涵义强调城市环境保护规划应当与城市经济、社会发展计划，与城市总体规划紧密结合、统筹安排，使城市经济社会发展、城市建设与环境保护三者协调发展，第三层涵义强调环境保护管理本身的规划需要全面综合考虑。2

8、、综合利用、化害为利，这是指全面和充分地利用各种生产和生活的废弃物，变废为宝、化害为利，既充分地利用资源和能源，又减少环境污染。这是治理污染、节约资源、发展生产、保护环境而必须贯彻的一项重要原则。3、预防为主、防治结合，城市环境一旦污染便很难恢复，因此保护环境应以预防为主，但预防不可能完全避免污染，对已经存在的污染必须治理，因此要防治结合。4、“三同时”原则，这一原则要求在进行新建、改建和扩建工程时，防治污染和其他公害的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。这一原则我国早在1973年便正式做出规定，这是我国在环境管理中防止污染的一项重要原则，也是防止污染的重要制度之一。5、依靠群众、

9、大家动手，保护环境、防治污染不仅仅是政府的职责，也是全体社会组织和市民的职责。6、污染者负担原则，指污染和破坏环境造成的损失，由排放污染物和造成破坏的组织或个人所承担。这一原则自20世纪70年代初由国际经济合作与发展组织环境委员会提出后，得到国际社会的广泛承认。污染者负担原则在法律上一般表现为三种方式：征收排污费或多种形式的污染税，赔偿损失，罚款。其中被广泛采用的是“排污收费制度”。除了上述原则以外，城市环境保护与管理还应始终坚持一个总的原则，即可持续发展原则。（二）环境管理的基本手段1、行政手段，这是以政府的名义，通过研究制定城市环境管理的政策，组织制定城市环境规划以及在自身职能范围内的一系

10、列政策活动对城市环境进行管理。2、法制手段，包括建立和健全环境管理的法律、法规体系，并且按照环境法律、法规依法对城市环境进行管理。一是做到有法可依，二是做到依法办事，三是做到违法必究。城市环境保护管理行政机构应协助和配合立法机构和司法机构。我国的环境保护法是对城市环境进行法制管理的基本依据。3、市场手段，指运用价格、成本、利润、税收等与价值有关的各种经济杠杆，影响和调节社会再生产过程，利用和保护城市生态环境，使国民经济在生态环境健全的基础上发展。4、技术手段，即用现代高科技手段对城市环境进行管理，改进城市环境管理的手段，提高环境管理的质量。5、教育手段，包括两个层面的教育，一是环保知识的教育，

11、教育各社会组织和公众懂得如何进行环境保护；二是环保意识的教育，教育社会组织和公众懂得城市环境对人类生存的重要性，养成良好的环保习惯。上述几方面的手段应综合使用，不能偏废，其中法制手段是根本保障，教育手段是长远基础，技术手段是优化条件，行政手段和经济手段是日常管理的必要条件。七、城市环境管理制度的基本内容（一）预防方面的制度1、环境监测制度；2、环境影响评价制度；3、“三同时”制度 4、许可证制度（二）治理方面的制度1、排污收费赔偿制度；2、谁污染谁治理制度；3、排污权交易制度；4、奖励制度（三）监督方面的制度（四）排污检查制度八、循环经济的3R原则循环经济的建立依赖于一组以“减量化、再使用、再

12、循环”为内容的行为原则（称为3R原则），每一个原则对循环经济的成功实施都是必不可少的。其中，减量化或减物质化（Reducing）原则属于输入端方法，旨在减少进入生产和消费流程的物质量；再利用或反复利用原则（Reusing）属于过程性方法，目的是延长产品和服务的时间强度；资源化或再生利用原则（Recycling）是输出端方法，通过把废弃物再次变成资源以减少最终处理量。（一）减量化原则，循环经济的第一法则是要减少进入生产和消费流程的物质量，因此又叫减物质化。换句话说，人们必须学会预防废弃物产生而不是产生后治理。1、在生产中，制造厂可以通过减少每个产品的物质使用量、通过重新设计制造工艺来节约资源和减

13、少排放。2、在消费中，人们可以减少对物品的过度需求。（二）再利用原则，循环经济第二个有效的方法是尽可能多次以及尽可能多种方式地使用人们所购买的东西。通过再利用，人们可以防止物品过早成为垃圾。1、在生产中，制造商可以使用标准尺寸进行设计，而不必更换整个产品。人们还需要鼓励重新制造工业的发展，以便拆解。修理和组装用过的和破碎的东西。2、在生活中，人们把一样物品扔掉之前，应该想一想在家中和单位里再利用它的可能性。确保再利用的简易之道是对物品进行修理而不是频繁更换。人们可以将可用的或可维修的物品返回市场体系供别人使用或捐献自己不再需要的物品。（三）资源化原则，循环经济的第三个原则是尽可能多的再生利用或

14、资源化。资源化是把物质返回到工厂，在那里粉碎之后再融入新的产品之中。资源化能够减少人们对垃圾填埋场和焚烧场的压力，制成使用能源较少的新产品。有两种不同的资源化方式：1、最合意的资源化方式是原级资源化，即将消费者遗弃的废弃物资源化后形成与原来相同的新产品（报纸变成报纸、铝罐变成铝罐，等等）。2、略为逊色的资源化是次级资源化，即废弃物被变成不同类型的新产品。九、循环经济中3R原则的排列顺序（一）3R原则在循环经济中的重要性并不是并列的（二）人们必须认识到再生利用存在的某些限度废弃物的再生利用相对于末端治理虽然是重大的进步，但人们应该清醒地看到以下事实：1、再生利用本质上仍然是事后解决问题而不是一种

15、预防性的措施。废物再生利用虽然可以减少废弃物最终的处理量，但不一定能够减少经济过程中的物质流动速度以及物质使用规模。2、以目前方式进行的再生利用本身往往是一种环境非友好的处理活动。因为运用再生利用技术处理废弃物需要耗费矿物能源，需要耗费水、电及其他许多物质，并将许多新的污染排放到环境之中。3、如果再生利用资源中的含量太低，收集的成本就会很高，只有高含量的再生利用才有利可图。（三）综合运用3R原则是资源利用的最优方式循环经济3R原则的排列顺序，实际上反映了20世纪下半叶以来人们在环境与发展问题上思想进步走过的三个历程：首先，以环境破坏为代价追求经济增长的理念终于被抛弃，人们的思想从排放废物前到了

16、要求净化废物（通过末端治理方式）；随后，由于环境污染的实质是资源浪费，因此要求进一步从净化废物升华到利用废物（通过再使用和再循环）；最后，人们认识到利用废物仍然只是一种辅助性手段，环境与发展协调的最高目标应该是实现从利用废物到减少废物的质的飞跃。在人类经济活动中，不同的思想认识可以导致形成三种不同的资源使用方式；一是线性经济与末端治理相结合的传统“用完就扔”方式；二是仅仅让再利用和再循环原则起作用的资源恢复方式；三是包括整个3R原则且强调避免废物优先的低排放甚至零排放方式。显然，只有第三种资源利用方式才是循环经济所推崇的经济方式。循环经济的目的，不是仅仅减少待处理的废弃物的体积和重量，相反，它

17、是要从根本上减少自然资源的耗竭，减少由线性经济引起的环境退化。第八章城乡关系协调与管理一、城市化定义与内涵（一）城市化的定义纵观世界历史，一个国家工业化、现代化的过程，也是逐步实现城市化的过程，城市化是我国实现工业化和现代化的必然路径。城市化是社会经济关系、人口、生活方式等由农村型向城市型转化的过程。（二）城市化的内涵城市化，本质上是社会生产力的变革所引起的人类生产方式、生活方式和居住方式转变的过程，是传统的乡村社会向现代的城市社会演变的自然历史过程。城市虽产生得较早，但现代意义上的城市化却是始于产业革命之后。城市化的内涵主要包括以下五个方面：1、人口向城市的集聚2、农业人口向非农业人口的转变

18、3、农业产业向非农产业的转变4、农业景观向城市景观的转变5、农民向市民的转变（三）城市化水平的衡量城市化是世界经济社会发展与进步的标志之一。城市化水平，一般可以用城市人口占总人口的比重来表示。二、城市化浪潮的成因一般认为，城市化的影响因素包括四个方面，即经济增长（集聚效应，规模经济）；技术进步（农业技术的提高、交通与通讯技术发展）；总人口的增长（剩余劳动力的出现的途径之一）和人口的流动。从城市化浪潮的动力机制来看，上述的四个方面影响因素又可以归纳为以下三个方面的动力系统。（一）工业化是城市化的内在动力（二）农业现代化是城市化的推动力（三）信息化是城市化的后续动力三、城市化进程的轨迹（1）初期阶

19、段：城市化水平低于30%，发展速度比较缓慢；（2）中期阶段：城市化水平处于30%70%左右，发展速度很快；（3）后期阶段：城市化水平高于70%，发展速度大为降低，进入平稳阶段。我国城市化水平已经达到40以上，正处在这样一个城市化高速发展的区间之中，城市的健康持续发展对于国民经济和社会发展有着至关重要的作用。四、城市边缘区的经济和社会问题（一）城市边缘区的界定1、城市边缘区概念目前国际学界公认的较为完整的概念，是普内于1968年提出的“城市边缘区是一种在土地利用、社会和人口特征等方面发生变化的地带，位于连片建成区和郊区以及几乎完全没有非农业住宅、非农业占地和非农业土地利用的纯农业腹地之间，是土地

20、利用发生转变的地区”。这一定义不仅反映了土地利用特征的变化，同时也对社会、人口等方面的要素进行综合考虑，在地域上也较明显地与城市、乡村分开。2、我国对城市边缘区概念的界定城市边缘区是城市发展到特定阶段所形成的紧靠城区的一种不连续的地域实体，是处于城乡之间，城市和乡村的社会、经济等要素激烈转换的地带。通俗地讲，城市边缘区是处在连片的城市建成区之外和纯粹的农业腹地之间的区域，同时受城乡两种发展力量的影响。这一区域根据中心城市对其作用程度，可以依次分为内缘区、外缘区和城市影响区三个部分（二）城市边缘区的主要特征1、城乡交错的地域综合性2、二元社会经济结构的复杂性3、功能的双重性，即表现为对城市的依附

21、性和对农村的带动性4、发展演变的动态性和不均衡性（三）城市边缘区管理中现存的问题及其成因1、城市边缘区存在的问题（1）、发展建设无序，违法用地、违章建设现象普遍存在；（2）、基础与公共配套设施不完善，生活环境质量较差；（3）、经济收益主要依赖不断升值的土地及物业租赁，利益调控缺乏弹性；（4）、社会治安形势严峻，是刑事犯罪的高发区；（5）、精神文明建设落后，社会文化层次偏低；（6）、流动人口大量聚集，是城市人口管理的“盲区”。2、问题产生的原因（1）城乡二元管理体制造成的双重标准和管理漏洞是根本原因（2）管理的理念仍停留在农村层面，导致了问题的复杂化和治理难度加大（3）改制与后续管理衔接不够，造

22、成改革不彻底或阻力较大（4）在城市化扩展中对城市边缘区的规划建设与管理滞后（四）城市边缘区的管理原则1、更新观念，强化大都市整体意识2、加快改制步伐，理顺管理体制3、加强统一规划、建设，严格监督管理，纳入法制化管理轨道4、推进小城镇建设，实行主动与被动相结合的双向城市化改造措施5、营造良好的社区生活环境五、城市中的乡村必须妥善解决的课题（一）城中村的概念“城中村”是城市经济迅速发展，周边农村土地被征用，村庄进入城市的产物。“城中村”虽然在地域上已成为城市的组成部分，但在户籍、土地权属、经济组织和行政管理体制方面仍然保持着农村的旧模式，违法建设情况严重，成为城市建设管理中的“死角”，又被称为“灰

23、色区”。城中村现象在我国城市快速发展过程中是一种普遍现象。（二）城中村的成因1、投资主体回避农村居民点以减少建设成本2、交通轴的效益衰变规律和灰色区的形成3、农民对被动快速城市化的回避4、村镇经济发展方式需要控制土地（三）城中村对城市建设管理的负面影响1、城市整体环境的恶化2、土地资源的浪费和远期更新成本的增大3、社会问题的滋生（四）城中村的生命周期1、聚落形成阶段：传统农村居住聚落2、城市边缘区阶段：城乡接触3、城中村阶段：城乡冲突4、城中村瓦解阶段：完全城市化（五）引导城中村城市化的对策1、从发展决策入手，进一步集中城市决策权2、从城中村内在要求入手，启发、鼓励其自身进步3、从体制入手，改

24、革土地、人口与城市管理体制4、从经济入手，将城中村纳入城市经济体系5、从文化入手，针砭城中村弊端，弘扬城乡融合与现代文明6、从法律入手，严肃处理城中村所滋生的违法现象7、从组织人事入手，培养高素质的村镇领导人8、借鉴其他城市处理城乡矛盾的经验六、城乡一体化定义城乡一体化是指城市和乡村作为一个统一的整体，通过要素的自由流动和人为协调，达到经济一体化和空间融合的系统最优的状态。此时的城乡系统是资源配置合理，城乡共享现代文明的“自然空间人类”系统。城乡一体化亦表示达到这一状态城乡关系日益优化的过程。城乡一体化是城乡统筹发展的最高表征。七、城乡一体化的战略意义在我国农村人口比重大，城市化进程高速发展的

25、现实条件下，城乡一体化的战略意义将更加突出。1、实现城乡一体化是城乡二元结构转换的需要，尽管我国城乡面貌都发生了很大的变化，但典型的二元结构仍然存在。要从传统的乡土社会向现代社会过渡，就必须要打破传统的二元结构束缚。随着二元结构的转换，城乡间的要素流动和商品交换就构成了城乡间最重要的联系机制。因此，就必须以城乡一体化战略作为城市乡村协调发展的指导思想。2、“分久必合”城乡复合系统发展的需要，城市离不开乡村，乡村也离不开城市。城市和乡村本为“一家”，只是随着社会分工及生产力发展的需要，才逐渐从空间上分离，并由此产生了社会、经济、环境等方面一系列的差别。历史上的城乡关系经历了混沌对立隔离的过程，然

26、而，随着社会经济的进一步发展，经济的重心将逐渐由城市转向了城市乡村地域，城乡系统也将趋向统一融合。生态学家马世骏曾强调，对城乡这样的社会经济自然复合系统，不应将各亚系统分别对待，必须重视整体综合。在城乡系统中，各子系统的发展是相互依赖的，都要求其他系统的配合与支持。因此，要建设现代化的城市和乡村，就必须以城乡一体化为指导思想和战略目标，采取积极有效措施，保证城乡间的顺利贯通。3、农村剩余劳动力转移的需要，人口与就业问题，特别是农村剩余劳动力的安置问题，是我国城市化和农村发展要解决的核心问题所在。我国目前有2亿多农村剩余劳动力，他们既是农村经济发展的巨大潜力和财富，又是城乡进一步发展所必须面对和

27、解决的重大问题。对这部分劳动力是否应进入大城市，学者们众说纷纭。剩余劳动力不可能全部涌入城市，也不可能全部滞留农村。要保持城乡这一复杂巨系统的高效率运转，必须要强调和重视系统内部各子系统及外部系统间要素的自由、合理流动。正所谓“流水不腐，户枢不蠹”，城乡间人口的合理流动，将会促进城乡间人才、科技、信息、文化等的交流，从而繁荣城乡经济。解决农村剩余人口问题，必须要从城乡两方面统筹考虑，重在疏导和分流。八、城乡一体化的发展要点（一）城乡一体化不是城乡“一样化”和“平均化”，有人认为城乡一体化就是要完全消灭城乡差别，最终达到城乡的绝对融合。这种观点实质上就是将城乡一体化引向了“城乡一样化”，这在理论

28、和实践上都是行不通的。因为城市和乡村这两种社区形态的形成和发展有着其特定的自然、社会、经济、历史等条件，只要这些方面存在着差别，城乡差别就不可能消失。同时，城乡一体化并不会导致城乡的“低层次平衡发展”和“平均主义”，它不是降低城市的地位，而是将乡村的地位加以适当提高，使其在市场体制下处于与城市同等的竞争地位。城乡一体化强调城乡间各要素的融合、贯通，但并不排斥差别，相反，通过科学、合理的规划，可以将差别转化为各自的特色，这将有利于形成城乡系统的高层次协调发展。（二）城乡一体化的动力机制：城市化和农业产业化，城乡一体化是城乡两大系统发展的一种社会、经济、生态过程，同时又是这一过程的战略目标。在分析

29、城乡关系问题上，有学者认为，城市化的滞后是中国城乡经济难以协调发展的症结所在，并由此导出了通过重新发动城市化来解决城乡发展问题。还有一些学者主张靠农村工业化来解决城乡问题。事实上，农村的发展，不能单靠城市化的辐射，也不能盲目推行农村工业化，造成生态环境的破坏。实现城乡协调发展必须两头启动，依靠城市化和农业产业化加以推进，这就是城乡一体化的动力所在。（三）城乡统一市场的建立是城乡一体化的核心，市场是城乡经济联系的纽带，也是缩小城乡差距、优化城乡资源配置的有利渠道。城乡经济要素的流动，是二元结构转换、城乡协调发展的关键。这就需要打破原有的各种体制束缚，以市场体制为契机，在原有城市市场和农村市场的基

30、础上，构建城乡统一市场。这将是一个市场类型齐全、功能完备的市场体系，它既包括产品市场，又包括要素市场。通过统一的市场体系使农村的资源优势转化为商品优势，剩余劳动力转化为生产要素，并得到优化组合，从而为实现城乡全面贯通、走向一体奠定坚实的基础。（四）城乡一体化要从人的需要出发，即“以人为本”，从人本主义角度讲，人们从事的一切活动都是为其自身各方面需要服务的，城乡发展从本质上来说是人与自然在协调基础上的自我发展。因此，城乡一体化建设要求为人类创造一个良好的生产、生活和发展的环境，同时要有利于提高人的综合素质，特别是广大农村人口的素质，使其享受现代城市文明，从而利于整个社会的进步。第九章城市区域协调

31、发展与管理一、传统的封闭式城市发展思路的不足（一）未能突破行政区隔的束缚严重限制城市发展（二）未能全面考虑社会经济发展状况影响的相关利益主体（三）强调城市自身发展的影响二、区域协调的内涵和特征（一）协调的概念辨析区域协调问题大体包含两个方面：一是在一定的区域范围内，一个或多个城市或地区在发展过程中为追求更多利益而需要与辖区之外的其他城市和地区进行协作的问题；二是一个城市或地区在发展过程中与其他城市和地区发生矛盾和冲突时，需要通过谈判或仲裁等方式达成妥协和调解的问题。（二）区域协调的基本特征从城市和区域协调的涵义出发，城市和区域协调的基本特征包括两个方面，即：必定发生在具有独立利益的个体之间；必

32、定发生在各个体联系密切、相互影响程度很大的领域内，特别是公共领域内。三、城市群协调发展的益处1、区域内各城市之间的壁垒消除，加快要素自由流通，有利于降低运行成本，也有利于资源在更大地域空间的有效配置；2、市场一体化会带来市场规模的扩大，使各城市有更大的可能获得规模经济，从而进一步提高生产率；3、一体化意味着城市内部竞争激化，迫使企业加强经营管理、开发利用新技术、提高劳动生产率、降低生产成本，这样又反过来会提升区域竞争力；4、各城市在一体化的信息平台上更有利于研发和生产的结合，相互之间的学习交流机会增多，创新的成功率提高，产生分割状态下所不能得到的效果；5、各城市以综合的力量，采取协调一致的行动

33、来加强和扩大对外经贸合作关系，更有利于融入国际市场；6、一体化使各城市对区域培养出归属感，进而凝成一种合力，可以有效降低交易成本和违约风险；7、一体化的区域把全球市场化为区域市场，有效地降低了国际资本在全球范围内配置资源的搜寻成本，从而提升本地区对外资的吸引力；8、协调发展能使区域在经济与社会、环境之间取得平衡，维持地区的持续竞争力和魅力。四、当前我国区域协调中需要解决的主要问题区域协调的内容随着经济发展水平的不同而不同，当前我国区域协调中迫切需要解决的有以下几个方面的问题：1、产业的分工与合作，为了避免在城市与周边地区展开恶性竞争，导致产业结构严重趋同和资源浪费的现象出现，需要在产业方面进行

34、协调，即包括各城市在产业上如何进行分工合作，如何在产业政策上进行衔接以提高区域产业的整体实力等内容。2、环境的治理与自然生态、人文资源保护，生态环境具有公共性，各个主体（城市或区域）在利用生态资源时都倾向于自身利益最大化。为了实现全社会生态环境的全面改善和建立良好的补偿机制，需要在各个主体间进行协调。而森林、湿地、生物多样性等自然资源以及历史文化资源等虽然可能只位于某局部地区，但却是整个区域的共有资源，需要共同努力进行保护。3、基础设施建设的协调和共享，在交通和通讯联系日益发达的条件下，许多大型公共设施和基础设施的可能服务半径已经超出城市或区域的范围。而且，所有设施的建设和运营都是有一定的“规

35、模门槛”约束的。如果允许各主体从自身利益出发，在自己的属地范围内都进行大型基础设施建设，将降低设施的利用效率，造成成本的上升和资源的极大浪费。因此需要在大型公共设施建设上进行协调，形成功能互补、共同享用的公共设施体系。此外，由于经济和社会活动的跨地界性，对于区域范围内的基础设施的整体系统运行提出了更高要求，使得各城市范围内自行规划建设的设施的衔接变得十分重要。唯如此才能大大提高设施的整体运行效率。4、共同的行为规则和标准的制定，市场经济是法制经济，也是规则经济。只有制定一套公平公正、大家共同遵守的规则，才能界定和约束各利益主体的行为选择，保证良好的市场运行环境。目前区域协调中存在的诸多问题，如

36、土地的“零地价”出让、污染排放、设施建设标准不一造成难以彼此衔接等，很大程度上都缘于缺乏一个明确的指导和约束各地方政府的行为标准和准则，而这是区域协调机构的最重要职能。5、区域整体形象塑造与创新网络构建，经济全球化形势下，国家之间的竞争反映为各国核心城市的竞争，也表现为区域之间的竞争。要增强区域的整体竞争力，需要各个城市结成同盟，以一个整体参与对外合作交流和竞争，同时也需要以一个整体进行宣传和推介自己。塑造区域的整体形象，既是提高区域的影响力，也是增强区域内各城市的吸引力和竞争力的重要手段和内容。此外，影响区域竞争力提高的关键因素在于区域持续的创新能力的培育，而这依赖于一个高效的区域创新网络的

37、构建而不能单靠个别城市的发展。区域的整体创新能力的培育取决于区域的创新意识和进取精神，最终是建立在整个区域的文化建设和人文精神造就的基础上，这是培育区域长久竞争力的关键所在。五、城市和区域协调发展的类型按照不同的标准，区域协调可以分为不同的类型。（一）外部协调和内部协调，根据区域协调问题的性质的差别，可以分为外部协调和内部协调两大类型。（二）政府协调与民间协调，根据沟通和运行的渠道的不同，区域协调问题可以分为政府协调和民间协调。（三）纵向协调与横向协调，从问题的相互关系不同，区域协调问题可以分为上级与下级之间发生的纵向协调和同级主体之间产生的横向协调，也可以称为垂直协调和水平协调。（四）局部协

38、调与整体协调，根据区域协调问题涉及和影响范围的不同，可以分为局部协调问题与整体协调问题。（五）行为协调与规则协调，根据协调对象的不同，可以分为具体行为的协调和规则的协调。六、区域协调的不同调控模式（一）强调控模式以前苏联及东欧等社会主义国家最为典型；在西方资本主义国家中，采用这种模式的以法国、荷兰、希腊及日本、新加坡等国家为代表。这些国家一般拥有较高的中央集权传统，社会主导价值观念提倡集体主义和国家主义，中央政府手中掌握着较强的调控权力，并且大多数地区都成立了大区政府以协调较大范围内城镇群体的发展；区域规划是作为大区政府的主要职责之一，拥有健全的规划机构与机制。（二）弱调控模式这类国家对区域发

39、展实施调控的力度较弱，一般对规划不作集中统一管理，也不强调区域发展的统一安排，各种规划由区域或城市自行编制。虽然也设有国家级规划管理机构，但其职能主要是制定全国或全区性的立法和分配国家对区域建设的财政补助，以此制订并执行政府的有关政策。（三）多元调控模式对区域发展实行多元调控模式的国家以英国、德国、丹麦、意大利等国为代表。这些国家的政府更多的是通过预算、税收、福利、基础设施以及竞争等政策和立法手段，对社会和经济生活进行干预、指导和总体协调，并将其作为区域规划的实质。虽然一般不由中央政府制定统一的区域规划，对地方的发展控制亦多通过采取政策与经济措施来加以影响，但中央政府往往还通过制定、实施一些综

40、合专项规划，如全国的铁路网规划、机场选址、高速公路网规划等，在很大程度上来影响着地区的发展，并要求地方的发展规划服从这些全国性的专项规划。这些方式既丰富了多元化的调控手段，也在其特定的政治体制下强化了政府的干预作用。七、区域协调的多种手段（一）法律手段，区域协调开展得较好的国家无一不以完备的法律为保障。一些国家大都制定有对区域规划的基本任务、组织、管理进行界定的基本法，作为编制区域规划和综合开发计划的依据，并在实施中制定相关的具体法律、法令以及政策作为保障。（二）财政和经济手段，主要是通过政府的投资、经济补贴、基金、诱导资金、减免税收等方式，来保障进行区域协调所需要的资金来源，这些手段往往也以

41、法律和政策规定的形式出现。（三）行政手段1、区域协调管理机构的设置2、行政权力的行使方式（四）规划手段通过城镇体系规划和区域规划来协调区域发展中的各种空间和产业问题是十分有效的方法。城镇体系规划是在一定地域范围内，以区域生产力合理布局和城镇职能分工为依据，确定不同人口规模等级和职能分工的城镇的分布和发展规划。区域规划是指在某个特定的地域范围内，对国民经济和社会进行综合性、战略性和政策性的总体战略部署。（五）社会手段主要是采用公众参与和广泛的社会支持，以动员各种社会资源参与规划，保证与监督区域规划的实施。八、区域协调的新形势：Citistate（城市联盟）区域经济一体化，是指同一区域的国家或地区

42、为了维护共同的经济利益和加强经济联系与合作，通过契约和协定，形成一个跨越国界或地区的商品、资本、人才和劳务等自由流通的统一经济区的组织形式。与国际社会相对应，国内区域经济一体化的趋势也日益明显。其中，区域贸易一体化、对外直接投资一体化、货币金融一体化等经济分支领域的一体化实践和理论已相当成熟或正在趋于成熟。区域协调发展的目标是实现区域发展的一体化。Citistate（城市联盟）是指由相同特征和功能的城市和城镇环绕所组成的社会、经济和环境上相对独立的贸易、商业和通讯区域。第十章城市突发事件管理一、突发事件的界定与分类“突发事件”一词比较有代表性的相关定义是欧洲人权法院对“公共紧急状态”的解释，即

43、“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。据此，判断紧急状态与否可以根据以下几个特征：（1）必须是现实的或者是肯定要发生的；（2）威胁到人民生命财产的安全；（3）阻止了政权机关正常行使权力；（4）影响了人们的依法活动，必须采取特殊的对抗措施才能恢复秩序等。根据引起紧急状态的原因不同，一般可以把“突发事件”分为两类：一类是自然灾害引起的紧急状态；一类是由非自然因素引起的紧急状态。二、突发事件管理及其结构危机管理是指组织对所有危机发生因素的预测、分析、化解、防范等等而采取的行动。包括对组织面临的政治的、经济的、法律的、技术的、自然的、人为的、管理的、文

44、化的、环境的和不可确定的等所有相关因素的管理。这一定义可以认为相当于突发事件管理的基本内涵。对于突发事件而言，其涉及的内在结构体系并非单纯的线性逻辑抑或平面关联，而是一个包含决策、信息、执行、保障等系统的四位一体的构架体系。（一）决策系统决策系统是突发事件管理结构体系的核心。决策系统的主要任务是制订突发事件处理预案，构建预案储备库；对突发事件的性质、程度、潜在范围和影响进行预判断，并在此基础上根据预案或紧急处理导则启动危机处理过程；进而导入对事件处理的意志，不断调整细化对事件的判断；从而对事件的处理作出敏捷的、具有针对性和可执行性的决策；根据决策执行调整或重新制订决策以及总结突发事件运作绩效等

45、内容。由于突发事件发生突然，其现场抢救、控制和转运救治、中长期监控、原因调查和善后处理往往涉及多系统多部门，必须倚仗多重政府部门的综合协调处理。因此，突发事件管理的决策体系不但涉及某一部门内部的治理结构问题，还涉及多部门的整合与协调问题。从国外的一般经验来看，分级管理、各负其责的从属性原则是各国突发事件管理的普遍原则。决策系统的重要作用就是在尽可能短的时间内、在不完备信息的情况下，迅速做出反应，启动相应规模和层次的处理机制，既要屏蔽危害，又要减少对危机事件处理所产生的负面影响。（二）信息系统信息系统是突发事件管理结构体系各个系统关联衔接的重要通道。信息系统的任务在于适时、适度地发布警情和公示，让住民获取有益