我国基层服务型政府建设的调查与思考——以四川省峨眉山市为对象.doc

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1、 我国 基 层服 务 型政 府 建 设的 调 查与 思 考 以四川省峨眉山市为对象 川 省 峨 眉 山 市 基 层 政 府 围 绕 着 服 务 型 政 府 的 建 设 做 了 不 少 扎 实 的 工 作 ， 但 也 有 些 不 足之处 。在 今后 的发 展中 ，峨 眉由 市政 府应 继续 加犬 对公 共产 品和 公共 服务 的供 给， 提 高 地 区 的 公 共 服 务 能 力 。 关 键 词 ： 服 务 型 政 府 公 共 服 务 峨 眉 山 市 中 图 分 类 号 ： 文 献 标 识 码 ： 文章编号： （） 自 十 一 届 三 中 全 会 以 后 。 我 国 的 行 政 体 制 改 革

2、一 直 是 不 断 波 浪 式 向 前 推 进 ， 其 中 就 包 括 着 政 府 的 改 革 。 从 政 府 级 层 来 看 ， 除 中 央 政 府 外， 地方 政府 分为 省、 市 、县 、乡 四级 。层 级越 高 的政 府 ， 其 政 府 职 能 中 的 政 治 职 能 更 为 凸 显 ； 层 级越 低 的 政 府 ， 其 政 府 职 能 中 的 社 会 职 能 。 特 别 是 服 务 职 能 更 为 重 要 。 年 始 国 务 院 根 据 我 国 社 会 存 在 的 两 大 矛 盾 ： 一 是 经 济 快 速 增 长 同 地 区 发 展 不 平 衡 的 矛 盾 ， 二 是 公 共 需

3、求 的 快 速 增 长 与 公 共 服 务 不 到 位 的 矛 盾 提 出 了 服 务 型政 府 建 设 的 要 求 ， 首 当 其 冲 的 ， 无 疑 是 地 方 基 层 政 府 。 对 此 ， 笔 者 通 过 对 四 川 省 峨 眉 山 市 （县 级 市 ）的 调 研 ， 对 其 服 务 型 政 府 建 设 的 实 践 作 了 一个 初步 的 探讨 。 一、峨眉山市 总体发展概况 峨 眉 山 市 位 于 四 川 盆 地 西 南 边 缘 。 乐 山 西 部， 幅 员 面 积 平 方 公 里 ； 其 中 ， 山 地 面 积 占 ，平 坝 ，丘陵 。 全 市总 共 镇 乡 ， 个 村 、 个 社

4、 区 ， 户 籍 人 万， 其 中 非 农 业 人 口 万 ， 城 区 面 积 平 方 公 里 。 近年 来 ， 峨 眉 山 市 围 绕 着 服 务 型 政 府 的 建 设 ， 坚 作者简 介】赵明， 四川行政学 院法学教研 部主任，教 授。 【收稿日期 万方数据 持“ 旅游 兴市 、工 业强 市 ”发 展 战 略， 大力 发展 文 化 经 济 提 供 了 许 多 公 共 产 品 和 公 共 服 务 ， 取 得 了 很 大 成 绩 。 不 管 是 生 产 总 值 。 还 是 社 会 消 费 品 零 售 总 额 等 方 面 都 排 在 整 个 乐 山 地 区 的 多转期 于 中 等 水 平 。

5、但 由 于 建 设 较 早 全 市 已 建 成 等 级 公 路 公 里 道 路 硬 化 在 城 乡 的 基 础 上 扩 展 到 了 乡 村 之 间 与 村 组 之 间 。 全 年 公 路 运 输 完 成 客 运 量 总 量 万 人 ， 货 运 总 量 万 吨 ， 极 大 的 促 进 了 地 区 经 济 发 展 。 正 在 建 设 的 交 通 项 目 有 ： 成 绵 乐 峨 城 际 铁 路 和 成 燕 铁 路 二 期 工 程 ， 乐 雅 高 速 公 路 ， 夹 峨 路 路 面 改 造 工 程 等 ； 政 府 现 在 把 农 村 公 路 建 设 作 为 服 务 型 政 府 的 重 点 施 行 “

6、村 村 通 ” 工 程 ， 完 成 通 村 水 泥 硬 化 路 公 里 通 村 泥 碎 路 公 里 ， 实 现 全 市 的 行 政 村 村 路 硬 化 ： 据 调 研 ， 交 通 工 具 供 应 上 ， 城 乡 农 村 客 运 覆 盖 全 市 ， 在 平 坝 地 区 ， 农 村 客 运 班 次 间 隔 为 分 钟 。 山 区 为 分 钟 ； 全 市 拥 有 路 公 共 汽 车 。 但 是 。 也 应 该 看 到 该 市 山 区 和 平 坝 地 区 的 交 通 差 异 情 况 山 区 交 通 建 设 成 本 大 ， 使 用 率 偏 低 ， 资 金 大 多 投 向 了 平 坝 地 区 的 交 通

7、建 设 ， 造 成山 区 和平 坝 地区 的 交通 差 异。 但 在城 镇 绿化 水、 电 、 气等 基 础 设 施 建设 上 ， 能 较 好满 足 需 求 。 邮 政 服务 建 设 峨 眉 山 市 现 拥 有 个 邮 政 所 ， 同 其 所 辖 的 个 乡 镇 来 说 ， 还 有 个 乡 镇 没 有 邮 政 所 ， 这 在 一 定 程 度 上 会 阻 碍 地 区 发 展 平 衡 。 从 每 个 所 覆 盖 的 面 积 来 说 ， 相 对 较 为 合 理 ； 但 从 每 个 所 服 务 的 人 口 数 来 说 ， 一 些 地 区 邮 政 所 服 务 的 负 担 重 特 别 是 农 村 地 区

8、不 能 完 全 满 足 地 方 居 民 的 需 求 。 可 见 缩 小 城 市 和 农 村 之 间 的 邮 政 服 务 水平 ， 是 其 下 一步 公 共 服 务 建设 的 重 点 。 文 化 传播 建 设 文 化 传 播 建 设 方 面 ， 全 市 建 有 一 个 图 书 馆 藏 书 万 余 册 。 另 外 。 根 据 服 务 型 政 府 要 求 全 市 快 速 推 进 乡 镇 综 合 文 化 建 设 到 年 全 县 已 基 本 建 成 个 乡 镇 综 合 文 化 站 ； 并 加 快 推 进 “ 农 家 书 屋 ” 建 设 ， 新 建 家 ， 每 家 配 送 书 架 个 ， 书 籍 余 册

9、， 农 民 的 文 化 生 活 得 到 极 大 的 丰 富 。 同 时 ， 推 进 全 国 文 化 信 息 资 源 共 享 工 程 建 设 ， 努 力 扩 大 文 化 信 息 资 源 基 层 服 务 点 ， 整 合 资 源 实现 与 组织 部 、教 育 局农 村网 络 资源 “ 三网 合 一” ； 利 用 农 村 信 息 网 络 资 源 开 展 实 用 技 术 培 训 、 法 制 宣 传 讲 座 、 文 化 活 动 。 广 播 电 视 宣 传 方 面 ， 峨 眉 山 市 加 强 广 播 电 视 建 设 ， 实 现 广 播 覆 盖 率 和 电 视 覆 盖 率 。 大力 推 进广 播 电视 “村

10、村 通” 工 程， 完 成 户 以 上 自 然 村 “ 村 村 通 ” 个 建 设 完 成 标 准 化 村 广 播 室 个 。 （二 ）峨 眉 山 市 政 府 在 社 会 保 障 方 面 的 建 设 年始 。 峨眉 山市 政 府以 “扩 面 、巩 固、 征 缴、 清 欠 和 社 会 化 发 放 ” 为 总 体 目 标 着 力 解 决 涉 及 征 地 农 转 非 人 员 、 超 龄 人 员 等 特 殊 群 体 的 社 会 保 障 ， 确 保 了 社 会 保 险 基 金 的 征 收 和 按 时 足 额 发 放 。 全 市 年 实 现 社 会 保 障 财 政 支 出 万 元 ， 占 财 政 总 支

11、出 的 ； 全 年 实 现 万 元 的 灾 后 重 建 支 出 ， 占 财 政 总 支 出 万方数据 的 。 同 时 ， 政 府 还 投 人 万 元 进 行 住 房 保 障 建 设 ， 全 年 完 成 户 ， 万 平 方 米 棚 户 区 改 造 ； 解 决 低 收 入 家 庭 住 房 套 ； 新 建 廉 租 房 套 ， 发 放 廉 租 住 房 租 赁 补 贴 万 元 。 社 会 保险 建 设 就 该 市 的 社 会 保 险 基 本 情 况 而 言 ， 峨 眉 山 市 政 府 年 发 放 基 本 养 老 保 险 人 基 本 医 疗 保 险 人 ， 职 工 工 伤 保 险 人 和 失 业 保 险

12、人 他们 分别 占全 市总 人 的 、 、 和 。从 该 县 万 多 非农 业 人 口 的 基 本情 况 来 看 社 会 保 险 的 公 共 服 务 尚 有 不 足 ， 现 正 依 据 社 会 保 险 法 的要 求加 紧 建设 。 就 业 方面 建 设 就 业 方 面 ， 政 府 把 就 业 奉 为 公 共 服 务 第 一 要 务 强 化 就 业 服 务 ， 全 市 就 业 率 达 到 以 上 。 年 ， 全 市 城 镇 新 增 就 业 人 下 岗 失 业 人 员 和 失 地 无 业 人 员 再 就 业 人 就 业 困 难 对 象 再 就 业 人 免 费 职 业 介 绍 人 ， 劳 务 输 出

13、 人 ： 农 村 劳 动 力 技 能 培 训 人 ， 农 村 劳 动 力 转 移 万 人 ； 企 业 吸 纳 安 置 人 员 人 ， 其 中 社 区 就 业 人 。 行 政 村 全 面 落 实 了 就 业 和 劳 保 协 理 员 岗 位 大 幅 度 提 高 了 全 市 的 就 业 水平 ， 促 进了 地 区 和谐 社 会 的建 设 。 社 会 救济 建 设 社 会 救 济 方 面 ， 政 府 加 大 社 保 力 度 ， 年 全 年 发放 农 村 低 保金 万 元 ， 人均 增 加 元 ： 城 市 低保发放万元，人均增加元。同时，出 台 老 年 人 优 待 办 法 ， 免 费 为 名 白 内 障

14、 患 者 实 施 复 明 手 术 ， 启 动 重 度 残 疾 人 生 活 救 助 。 全 市 加 强 社 会 福 利 水 平 ， 在 原 拥 有 个 养 老 院 与 个 福 利 院 的 基 础 之 上 投 资 亿 多 ， 新 建 多 亩 的 三 星 级 养 老 院 提 高 老 年 人 的 保 障 水 平 。 对 农 村 “ 五 保 ” 人 员 余 人 进 行 集 中 供 养 ， 对 余 人 发 放 供 养 金 万 元 积 极 改 善 群 众 生 活 条 件 。 就 全 市 人 民 的 生 活 状 况 而 言 ， 全 市 城 镇 居 民 人 均 可 支 配 收 入 为 元 ， 农 村 居 民 的

15、 人 均 村 收 入 为 元 城 市 居 民 收 入 是 农 村 居 民 收 入 的 倍 之 多 。 该 数 字 相 对 于 国 家 平 均 水 平 并 不 高 ， 但 贫 富 差 距 则 相对较小。 （三 ） 峨 眉 山 市 政 府 在 教 育 方 面 的 建 设 教育 水 平 上 ， 峨 眉 山 市 政 府 推 行 人 事 制 度 改 革 ， 加 大 学 校 民 生 工 程 的 投 入 ， 加 强 师 资 培 训 和 教 师 管 理 ， 全 面 提 高 地 区 教 育 水 平 。 年 峨 眉 山 市 全 年 教 育 支 出 万 元 ， 占 当 年 财 政 总 支 出 的 。 该 比 重 相

16、 对 于 全 国 平 均 教 育 投 入 而 言 并 不 低 。 目 前 ， 全 市 义 务 教 育 完 成 率 达 到 ， 教 学 水 平 相 对 较 高 。 师 生 比 例 为 ： 师 生资 源 适当 ， 教师 配置 较 为合 理 。居 民 普遍 受 教 育 程 度 相 对 较 高 。 年 全 市 开 展 教 育 民 生 工 程 ， 对 义 务 教 育 实 行 “ 两 免 一 补 ” 工 作 ， 免 除 名 学 生 学 杂 费 ， 提 供 免 费 教 科 书 套 ； 对 名 贫 困 寄 宿生 提 供 生 活补 助 万 元 。 （四 ）峨 眉 山 市 政 府 在 医 疗 基 础 设 施 方

17、面 的 建 设 近 年 来 峨 眉 山 市 政 府 利 用 抓 灾 后 重 建 的 机 遇 ， 大 力 推 进 “ 以 市 级 医 疗 为 龙 头 、 以 乡 镇 卫 生 院 为 中 心 、 以 村 卫 生 室 为 基 础 ” 的 三 级 医 疗 服 务 体 系 ， 进 一 步 完 善 功 能 配 套 建 设 ， 着 力 开 展 社 区 卫 生 服 务 工 作 。 年 以 来 ， 从 整 体 上 拥 有 的 卫 生 设 施 与 卫 生 环 境 来 说 ， 医 疗 保 健 水 平 相 对 较 高 ， 全 市 拥 有 个 卫 生 机 构 ， 其 中 医 院 有 个 ， 等 级 医 院 个 ， 卫

18、生 院 个 ； 同 时 ， 全 市 还 拥 有 多 张 床 位 和 多 位 卫 生 技 术 人 员 ： 而 且 在 人 员 组 成 上 ， 有 医 生 多 人 ， 执 业 助 理 医 师 多 人 ， 这 从 整 体 上 反 映 了 峨 眉 山 市 的 卫 生 保 健 服 务 发 展 较 好 。 但 也 应 看 到 个 卫 生 机 构 中 ， 卫 生 院 等 级 以 上 的 有 个 。 不 到 全 部 卫 生 机 构 总 数 的 。 卫 生 机 构 的等 级 有 待 提 高 ， 以 便 提 供 更 好 的 公 共 卫 生 服 务 水 平 。 三 、 峨 眉 山 市 服 务 型 政 府 建 设 尚

19、 需解 决 和 完善 的 思 考 客 观 地 说 。 通 过 以 上 调 研 数 据 ， 峨 眉 山 市 政 府 在 公 共 服 务 和 公 共 产 品 提 供 上 有 许 多 值 得 称 道 的 地 方 ， 但 也存 在 一 些 需 要 完 善 的 地 方 。 （一 ） 完 善 服 务 型 政 府 与 公 共 服 务 体 系 建 设 总 体 规划，搞好“顶层设计”。 服 务 型 政 府 建 设 是 行 政 体 制 改 革 的 主 要 内 容 ， 如 何 将 其 向 纵 深 发 展 。 关 键 是 要 解 决 公 共 服 务 体 系 的 配 套， 这 就需 要 “顶 层 设计 ” ，峨 眉 山

20、市 政 府也 不 例外 。 首 先 要 明 确 和 发 达 地 区 公 共 服 务 的 差 距 在 哪 里 然 后 结 合 自 己 的 实 际 ， 制 定 一 个 年 度 和 中 长 期 的 规 划 ， 明 确 公 共 服 务 的 供 给 规 模 与 质 量 标 准 确 定 公 共 服 务 提 供 的 人员 配 备、 设 施、 设 备、 运 行费 用 等各 项 标准 。 特别 是 要 有 实 施 统 筹 本 市 城 乡 发 展 、 区 域 发 展 、 城 镇 化 需 求 的 基 本公 共 服务 布 局 标准 和 建设 标 准 的“ 顶 层 设计 ” 。 （二 ）财 政 支 出 比 重 较 低

21、， 公 共 服 务 建 设 水 平 尚 需 加 强 从 调 研 中 可 以 发 现 ， 峨 眉 山 市 在 道 路 交 通 、 保 险 、 医 疗 卫 生 、 教 育 等 方 面 的 总 公 共 服 务 支 出 占 年 财 政 总 支 出 的 左 右 ， 其 中 教 育 、 交 通 基 础 设 施 建 设 、 医 疗 卫 生 等 方 面 表 现 的 财 政 支 出 比 例 较 低 ， 尤 其 是 在 偏 远 的 山 区 。 虽 然 笔 者 从 调 研 中 看 到 峨 眉 山 景 区 内 及 平 坝 地 区 的 各 项 公 共 服 务 水 平 相 对 较 高 城 市 化 进 程 快 。 但 同

22、我 国 发 达 地 区 比 起 来 ， 尚 属 初 级 阶 段 ， 发 展 水 平 显 得 不 高 ， 只 是 本 地 区 和 其 它 县 横 向 比 相 对 较 高 。 因 此 ， 在 今 后 建 设 中 ， 应 该 继 续 加 大 对 公 共 项 目 的 财 政 投 入 ； 如 。 可 参 照 成 都 市 城 乡 居 民 养 老 保 障 制 度 的 试 点 经 验 ， 逐 步 实 现 城 乡 养 老 制 度 的 统 一 。 通 过 切 实 提 高 地 区 公 共 服 务 水 平 ， 加 快 政 府 从 经 济 建 设 型 政 府 向 公 共 服 务 型政府 转变。 （三 ）农 村 山 区

23、公 共 服 务 供 给 不 足 ， 地 区 供 应 结 构 需 要 完 善 蛾 眉 山 市 公 共 产 品 的 供 给 与 其 他 地 区 一 样 ， 同 样 存 在 地 区 供 应 结 构 不 平 衡 问 题 。 随 着 现 代 城 市 化 进 程 的 加 快 ， 农 村 地 区 公 共 产 品 的 供 给 往 往 成 为 其 发 展 的 瓶 颈 ， 城 乡 差 距 越 来 越 大 ， 农 村 所 享 受 的 公 共 服 务 相 对 减 少 。 从 以 上 的 调 研 数 据 中 ， 可 以 看 到 峨 眉 山 市 市 区 和 景 区 以 东 的 地 方 ， 因 地 势 较 缓 ， 平 原

24、居 多 ， 且 靠 近 乐 山 市 ， 处 在 乐 山 大 佛 一 峨 眉 山 风 景 区 的 过 渡 地 带 ； 在 环 境 建 设 、 地 区 发 展 等 方 面 较 好 ， 公 共 设 施 建 设 较 完 善 ， 公 共 产 品 供 给 相 对 较 好 。 但 是 ， 与 之 相 对 的 是 处 在 峨 眉 山 市 西 南 方 向 的 地 区 ， 不 仅 存 在 一 般 公 共 产 品 供 应 不 足 的 现 象 ， 还 存 在 公 共 服 务 相 应 落 后 等 问 题 。 所 以 ， 加 强 公 共 产 品 的 地 区 供 应 结 构 的 调 整 ， 增 强 对 西 南 部 山 区

25、的 财 政 投 入 和 地 区 扶 持 ， 是 一 个 必 需 解 决 的 问 题 。 另 外 ， 市 、 乡 政 府 要 大 力 支 持 和 组 织 村 民 依 法 发 展 各 种 形 式 的 合 作 经 济 和 其 它 经 济 通 过 农 村 经 济 的 提 高 和 结 构 转 型 ， 努 力 实 现 公 共 服 务 地 区 供 应 均 等 化 ， 这 是 现 阶 段 已 成 为 峨 眉 山 市 服 务 型 政 府 建 设 过 程 中 必 须 优 先 解 决的问题。 （四 ）景 区 公 共 服 务 需 求 量 大 ， 公 共 服 务 管 理 应 协 调 加 强 峨 眉 山 市 作 为 世

26、界 级 风 景 旅 游 区 公 共 服 务 的 供 给 并 没 有 达 到 越 来 越 多 游 客 的 实 际 需 求 ， 尤 其 是 在 提 供 环 境 保 护 、 卫 生 事 业 建 设 、 公 共 安 全 等 公 共 服 务 方 面 。 若 仅 按 地 区 人 口 来 说 ， 该 地 区 的 公 共 服 务 已 基 本 能 满 足 当 地 的 需 求 ； 但 作 为 以 旅 游 发 展 为 主 的 地 区 来 ， 每 年 有 几 百 上 千 万 的 流 动 人 口 来 到 该 地 区 一 般 性 的 公 共 服 务 根 本 就 不 能 满 足 现 实 和 未 来 需 求 ， 造 成 了

27、旺 季 旅 游 住 宿 难 、 交 通 难 、 停 车 难 等 问 题 。 这 个 问 题 比 较 复 杂 。 作 为 景 区 管 理 。 有 一 个 直 属 乐 山 市 的 景 区 管 委 会 又 有 一 家 上 市 公 司 ： 在 今 后 的 发 展 中 峨 眉 山 市 政 府 应 和 景 区 管 委 会 和 上 市 公 司 加 强 联 系 ， 分 级 管 理 ， 明 确 分 工 。 继 续 加 大 对 公 共 产 品 和 公 共 服 务 的 供 给 ， 提 高 景 区 的 公 共 服 务 能 力 增 强 ， 努 力 保 障 世 界 级 风 景 区 的 名 副 其实。 责 任 编 辑 ： 庆 玲 万方数据 一一