新一轮农村土地流转中的政府责任_卢希望.doc

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1、2012年 3 月 第 20卷 第 3期 河南社会科学 HENAN SOCIAL SCIENCES Mar.， 2012 Vol.20 No.3 新一轮农村土地流转中的政府责任 卢希望 （河南大学 经济学院，河南 开封 475000） 摘 要：促进新一轮农村土地流转，是发展现代农业、确保粮食安全以及转移农村人口，加快工业化、城 镇化的迫切需要。当前，我国农村土地流转中仍存在着无序流转，导致流转双方权益难以得到有效保障；无 为流转，导致流转后农业生产水平实际降低；无业流转，导致流转后农村剩余劳动力无法安置等严重制约农 村土地顺畅流转 的突出矛盾。我国农村土地流转之所以存在上述突出的矛盾与问题，不

2、仅与农村土地流转 市场发育不足导致市场难以对农村土地资源配置发挥基础性作用有关，更与政府在农村土地流转中的角色 及承担的责任不明确以及政府行为上的越位、缺位、错位存在着非常重要的关联。由于我国农村土地流转市 场发育不足与 “市场失灵 ”的存在，政府在农村土地流转中的法律责任、经济责任、社会责任应得到进一步强 化。 关键词：农村；土地流转；政府责任 中图分类号： D6 文献标志码： A 文章编号： 1007 905X（ 2012） 03 0061 04 工业 化和城 镇化进程 的加速以 及由此 带来的经 济结构 沿海各 省人均耕地不足 1 亩，而且 每户的耕地又 分在不同的 调整和农村劳动 力转

3、移，推动农村 土地流转在全国范围内广 地块。农村土地 这种狭小且分散的 “细碎化 ”状况，不利于现 泛开展。农村土 地流转，越来越成 为近年备受关注的一个重 代科学技术与较 大型物质技术装备的运用，不利于传统小农 要经济社会现象 。然而，自 20 世纪 90 年代初以来，我国农村 生产方式向现代 农业企业化经 营管理方式的转变，不利于农 土 地流转 的比率 一直相 对稳 定，约占农 地总 面积的 4.5% 。 业专业化与社会 化分工水平的提升，不利于与现代农业生产 另据 翟辉等人 的调查 ，重 庆市土地 流转的发 生率一直 在 5% 服务体系的发展 与农业生产结构的调整。简言之，农户土地 左右

4、徘徊 。农村土地流转发 生率偏低与土地规模经营需求 经营 规模过小 、流 转不顺畅 ，严重 阻碍着我 国现代农 业的发 之 间的矛 盾，越 来越成 为制 约 “三农 ”问题 解决和 新型 城镇 展。 农村土地流 转，是在不改变农 村土地集体所有性质的前 化、新型 工业化、新型 农业现代化 协调发展 的瓶颈。 有效消 提下，从根本上打破土地使用权的 条块分割，盘活土地 存量， 除制约农村土地 流转的不利因素，进一步提高农村土地流转 提升 农村土地 集约化经 营、规模化生产 水平，进而提 高农业 的速度和规模，正在成为中央和地 方政府深化农村土地制度 劳动生产率，确保农业增产、增效的必由之路。因此

5、，促进新 改革 的切入点 和突破口 。作为农 村土地流 转的推动 者和监 一轮 农村土地 的合理流 转，理应成为加 速改造传 统农业、发 管者，各级政府对农村土地流转的 责任履行直接关系土地流 展现代农业、确保粮食安全的战略选择。 转的方向、动力和效果。本文试图 对政府在土地流转中的角 （二）促进新 一轮农村 土地流转 ，是 转移农村 人口，加快 色及其责任进行 分析，以明确角色 定位、强化政府责任 ，从而 工业化、城镇化的迫切需要 为新一轮农村土 地流转提出可行的政策建议，促进土地流转 世界发展的历 史表明，中国的现 代化应当是建立在发达 积极、规范、有序进行。 的工 业文明和 城市文明 基

6、础之上 的现代化 。只有加 快工业 一、促进新一轮农村土地流转的意义 化，才能 创造出足 够的财富 ，为社 会提供充 足的就业 岗位和 （一）促进新 一轮农村 土地流转 ，是 发展现代 农业、确保 优厚 的福利待 遇，改善、提高人民 群众的生 活水平。 只有加 粮食安全的迫切需要 快 城镇化 ，才能 改变 人们因 分散 居住 而大 量占用 土地 的状 据统计， 2009 年年底，我国人均耕 地面积为 2.26 亩，其中 况，从而增加土地的有效供给、实现土地的集约利用；才能把 河南 、山 东、湖北等人 口大省人均 耕地仅为 1.5亩 左右，东南 工业化吸纳的农 村人口真正留下来，并通过现代城市文

7、明把 收稿日期： 2011-11-14 作者简介：卢希望（ 1974 ），男，河南确山人，法学博士，河南大学经济学院应用经济学博士后流动站研究人员。 61 1 2 他们塑造成为 真正意义上的城市人。加快土地流转，可以在 维持农村社会 关系稳定的情况下，依靠土地规模化经营的制 度创 新，把束缚在 农村土地 上的大量人 口解放出 来，为工业 化和城镇化提供有力的人力资源支撑。 二、我国农村土地流转中的突出问题 随着 市场经济 的发展，我 国农村土 地流转越 来越活跃 ， 速度不 断加快，规模持续扩 大。截至 2007 年年末，全国农村 流 转 土地 的 总 面 积已 达 6372 万 亩 ，占 承

8、包 耕 地 总 面积 的 5.2%； 2008 年年底 ，流转 面积达 到 1.09 亿亩，占 承包耕 地总 面积 的 8.9%。截至 2009 年 12月 ，流转 面积已达 1.5 亿亩，占 承包 耕地面积 比重超 过 12% 。 同时，农村 土地流转 形式多 1 样化 、流 转主体多 元化趋势 也比较明显 。尽管如 此，当前我 国农 村土地流 转中仍存 在着以下 严重制约 农村土地 顺畅流 转的突出矛盾： （一）无序的流转，导致流转双方权益难以得到有效保障 受法 律制度缺 失、法制观 念淡漠等 因素的影 响，当前很 多地 方的农村 土地流 转 往往是在 乡亲们之 间通过口 头约定 的形式完

9、成的 ，其中的权利义务关 系没有规范有效的法律界 定，完全 凭感情和 信任办事 ，随 意性很大。 流转后一 旦发生 矛盾 和纠纷，往往 很难通过 司法途径解 决，这就使流 转双方 的权益始终处 于不稳定的状态，也 为社会秩序的稳定和谐埋 下重大隐患。 （二）无为的流转，导致流转后农业生产水平实际降低 推动农村土地 流转的一个很重要目的，就是加快农业的 规模化经营，提高农业劳动生产率 。由于经营农业特别是从 事粮食生产的 比较效益低，加上农 业税取消后地方政府 发展 农业基本无利可 图，而土地流转后 被改建成工业园、养 殖场、 农业 观光园等 ，甚 至被改为 建设用地，可以 获得更大 收益或 政

10、绩，一些人甚至地方政府通过农 村土地流转变相侵占耕地 的 冲动较 为强 烈，诸 如此类 的事 情也 时见 报端。 土地 用途 “去粮化 ”与 “非农化 ”问题，不仅 对国家粮食安全构成潜在的 严重威胁，而且破坏了农业土地资源的可持续利用。 （三）无业的流转，导致流转后农村剩余劳动力无法安置 规模化经营导 向的农村土地流转，必定会提升农业生产 的集中度和机 械化程度，势必导致 进一 步产生大量的失地农 民和 农村剩余 劳动力。 农村土地 流转是通 过转变农 民生产 或就业方式，使农民在不依靠土地 为生的情况下自愿转移土 地使 用权的科 学实践。 但是，工业化、城镇 化发展尚 难提供 足够的就业岗

11、 位，特别是失地农民 和农村剩余劳动力文化水 平与就业技能 普遍不高，在经济发 展方式加快转变对劳动力 需求 下降、对劳动 者素质要 求不断提高 的新形势 下，失地农 民和农村剩余 劳动力自谋职业和转移就业都将越来越 困难， 失业与就业不足的累积势必危及城乡社会稳定。 （四）无情的 流转，导致流 转后 农民实际生活质量有所下 降 由于长期受城 乡二元体制的影响，从全国大部分情况来 看，农村社会保障覆盖面相对狭窄、保障水平较为低下 ，土地 62 流转 后的失地 农民和农 村剩余劳 动力只有 极少数能 享受到 与城镇居民同 等的社会保障待遇。因而，在不少对失去土地 后农 民的生活 影响的调 查中

12、,人 们多反映 ，在 失去土地 以后 , 就业、看病、孩子学费等方面变得更加没有着落。 三、我国农村土地流转中政府角色的混乱 笔者认为，我国农村土地流转之 所以存在上述突出的矛 盾与问题，不仅与 农村土地流转市 场发育不足导致市场难以 对农村土地资 源配置发挥基础性作用有关，更与政府在农村 土地 流转中的 角色及承 担的责任 不明确以 及政府行 为上的 越位、缺位、错位存在着非常重要的关联。 （一）政府越位 政府越位，是指政府 (包括乡政府、村组织 )直接插手农村 土地 流转活动 ，从 而妨碍了 市场作用的 发挥 3。农民 作为独 立 的农产 品生 产者 和经 营者，理 应成 为土 地流转 市

13、场 的主 体，具有 土地是否 流转和流 转多少、以何种 形式以及 何种价 格流转的决策 权及流转收益权。但在现 实中，农民的土地流 转主体地位并 没有得到真正的体现，存在着乡镇政府和村组 织用 行政手段 干预和强 制推行土 地流转的 现象。政 府干预 的结 果是，农地价 格的形成 非市场化，即农 地流转补 偿报酬 一般 都低于农 地市场化 流转的均衡 价格 。同时 ，有 些地方 政府 为了追求 政绩，对土地 利用的功利 化倾向严 重，以致土 地流转后改变其原有用途的现象时有发生。 事实上，无论是从政府的职能角 度还是从土地的生产要 素角 度看，任何一 级政府哪 怕是最基层 的村民委 员会、村民

14、 小组，都没有理由和权力 直接插手 农地流转活动。因为配置 土地要素的行 为属于微观经济主体农户和其他农户、农业企 业的 市场选择 行为，政府理 应行使的是 它的公共 服务、宏观 调控或者收入 再分配职能，直接干 预土地流转活动的行为无 疑是职能上的 “越位 ”和利益关系上的 “寻租 ”。 （二）政府缺位 政府缺位，是指政府没有能够为 农地流转市场的发育创 造 条件，从 而使 市场 失去了 其本 应发 挥的 基础性 作用 。当 前，我国农村土地流转中的政府缺 位主要体现在以下几个方 面： 1.作为社会秩序调控人角色的缺位 政府作为社会 的管 理者，应当在 农村土地流转过程中积 极发 挥调控人

15、的作用，通过 出台法律和 政策设计 ，规 范流转 秩序 ，维 护流转双 方的正当 权益。新一 轮农村土 地流转，是 农户与其他市场 主体在依法、公平、自愿、有偿的前提下进行 的。 当前，政府虽 然已经作 出了允许农 村土地流 转的承诺 ， 但 是尚未 对土 地流 转行 为提出 具体 、详细 而明确 的法 律要 求 ，致 使农 村土 地流转 仍然 处于 自发、盲 目的 低层次 状态 。 农村 土地流转 的无序状 态，不利于社会 秩序的稳 定和谐，也 在很大程 度上影响了农村土地流转的速度和规模。 2.作为公共福利供给人角色的缺位 政府应该是公 共利益的维护者，是社会福利最大化的推 进者。但在当

16、前我国农村，政府的 公共福利供给水平却备受 诟病 。在传统 的计划经 济时代，政府是 全能的，虽然 当时社 会福利水平不高 ，但对农村基础设 施等公共或准公共产品的 供给 却无疑是 明确的。 推行家庭 联产承包 责任制后 的一个 时期 内，政府的这 种职能却 在不断弱化 ，而 农户家庭 显然又 不具备这 一职能 ，因而导致在相当 长的时期内农村公共产品 供给主体缺失，造成了农民的 “非国民待遇 ”问题。截至 2008 年年 底，全国农村 仍有 2 亿多 人口饮水 不安全， 110 万户 500 多万 人口无 电， 6000 多 个乡镇 、 6 万多个 建制村 不通公 路 4。 当前的社会主义

17、新农村建设赋予了政府更多的责任，但这种 外生性的责任如 何转化为内生的力量，政府如何让自己在农 村土地流转后的 新农村建设中扮演好公共福利供给人 角色， 不断改善农村生 产生活条件，更好 地保护农民群众的生存发 展权利，就当前 情况看还有很长的路要走。 3.作为弱势群体保护人角色的缺位 据调 查，当前超 过 66%的农民 认为，他们 的土地 的主要 功能仍是提供生 计保障 。土 地的规模经营提高了农业生产 的效 率，而土地的 集中必将 弱化传统的 土地生活 保障功能 。 虽然土地流转后 转出方能够得到一定的收益，然而这种收益 也只能是解决温 饱问题。失去土地使用权的农民，特别是那 些因年老体衰

18、而 无法再就业的农民，生活就会长期处于低水 平的贫困状态，从而会产生强烈的 “相对剥夺感 ”。维护社会 公平、促进社会成员共同发展是政 府的神圣 职责。而从政府 现有的制度设计 来看，我国尚未出 台针对土地流转后失地农 民的生活保障问 题的相关法律。事实上，大部分地方政府也 仍未做好进一步提高失地农民生活水平的思想和物质准备。 （三）政府错位 政府 错位，是指政 府为了 自己的政 绩或不正 当利益，纵 容、支持土地转入方肆意变更土地 用途的行为。政府是经济 发展的推动者，更是公共安全的保 护者。像中国这样的人口 大国 ，如 果没有足 够的土地 生产粮食，国家 的战略安 全就难 以保 障。然而，

19、受 GDP 指标考核体 系的诱导，一些 地方政府 往往会选 择牺牲 粮食安全而片面追求经济增长，并以此增加 自己的执政绩效 。有自身利益在，谁能保证不会出现监守自 盗？经济参考报 2012 年 1 月 13 日所刊载的由国土资源部所 披露的资料显示 ，近年，受土地供需矛盾日益突出、资源利用 方式 粗放、经济发 展方式尚 未根本转变 等因素影 响，国土资 源领域违法违 规问题总量较大，呈现出连年上升态势。 2011 年 ，全国发 现违 法用 地行 为 7.0 万 件，涉及 土地 面积 75.1 万 亩，同比上升 5.8%。所通报的 典型案件显示 ，在这 些违法违 规用地 案件中，通过改变或变相改

20、 变土地用途的数量不在少 数。如何在农村 土地流转后，确保 土地用于农业生产特别是 粮食 作物的种 植，从而更好 地保障国家 的粮食安 全，无疑已 经成为各级政府面临的重大课题。 四、当前农村土地流转中的政府责任 党的十七届三 中全会通过的中 共中央关于加快农村改 革发 展若干重 大问题的决 定提出，要按照 依法、自愿、有偿 的原则，允许农民以转包、出租、互 换、转让、股份合作等形式 流转 土地承包 经营权。 但由于我 国农村土 地流转市 场发育 不足与 “市场失灵 ”的存在，政府 在农村土地流转中的如下责 任仍应得到强化。 （一）政府的法律责任 我国目前土地 流转的主要依据是中华人民共和国农

21、村 土地 承包法（ 2002 年 8 月 29 日第九届全 国人民代表 大会常 务委 员会第二 十九次会 议通过）和农村土 地承包经 营权流 转管理办 法（ 2005 年 1 月农业部制 定并公布，自 2005 年 3 月 1 日起施行）。这两部法律明确了流转 相关利益主体、流转方 式的具体内容和 法律效力、流转合 同的签订及其管理等。此 外，中华人民 共和国物权 法（ 2007 年 3月 16 日第 十届全国 人民 代表大会 第五次会 议通过）第三编 第十一章（土 地承包 经营权）也明确规定了土地承包经 营权流转的方式及其禁止 性规定和土地承 包经营权互换、转 让的权利变动方式。中华 人民共

22、和国农业法（ 2002年 12 月 28 日第九届全国人民代表 大会常务委员会 第三十一次会议修订）对农村土地承包经营 权流转也作了原则性规定。 上述 法律制 度和具体 法律规范 从其制 定目的和 规制功 能上 为农村土 地承包经 营权流转 行为提供 了一种为 法律所 认许 的行为模 式，是涉及私 法上 具体流 转主体权 利、义务和 流转行为的私法 效果等内容的基础性规范。然而，从我国农 村土地承包经营 权流转现状中不难发现，现行的农村土地承 包经营权流转法 律制度和规范非常滞后，对土地流转的促进 作用十分有限。 究其原因，是因为 这些法律制度没有解决制 约流 转的最根 本的问题 ，即 土地流

23、转中 的利益分 配，也未能 有 效地削 弱长 期以 来负 载于农 村土 地上 的生计 保障 功能 。 因此 ，从 政府法律 责任的角 度看，相关制度 安排应当 是具有 鲜明 的国家促 进、国家扶持 和国家保护 等色彩的 法律规范 ， 规制 的范围应 当包括农 业产业结构 调整、农业补 贴、农业投 资、农业金融和农业税收优惠等宏 观调控行为。在农业生产 经营这一广泛存 在 “市场失灵 ”的领域内，把在实践中已经发 生并 为农民所 认可的国 家公权力 主体和集 体组织的 调控和 推动 作用法律 化，以最小的 立法成本促 进农业现 代化，无疑 是一 种理性选 择。但若 只笼统而 抽象地确 认国家公

24、权力主 体及 农民集体 组织对农 村土地承 包经营权 流转的调 控权和 干预权而缺乏相 关权力行使的配套规范，就容易导致公权力 及团体 权力对农 民土地承包经营权及其利益的侵犯，因此必 须设 计健全的 关于公权 力和团体权 力行使的 原则、范围、程 序和相关法律责任等法律规范来约束它们的运行。 （二）政府的经济责任 优化 资源配置 、调 节收入 分配、促进农 村经济的 稳定增 长，是我国农村基层政府目前必须 承担的主要经济责任。从 土地流转的角度 看，政府应处理好 以下问题：第一，促进土地 资源 的合理配 置。土地 资源的合 理配置表 现为土地 产出效 率的最大化，并迎合我国产业结构 调整和市

25、场经济运行的需 要。我国现行的 土地流转遇到的最 大问题是产权问题 ，科学 的产权制度是降 低市场交易费用、提高市场效率的保证。从 63 5 物权的角度看 ，土地流转是使用权 的流转。我国农村土地的 公有 性质，决定了 以使用权 为基础的土 地流转的 不彻底性 。 第二，调节收入分配。合理的收入 分配制度是改革顺利进行 的 保障，也 是我 国改 革与发 展的 目标 之一 。就农 村现 状来 看，家庭承包初期的土地分配导致 大量的阻碍我国土地流转 因素 的形成，主要 表现为：土地 的级差引 起 的分配面 积的不 等，承包初期大量的垄沟占地，土地中的附属物，以及田头树 木等 。如果这 些问题处 理

26、不好，也会引 发社会矛 盾，影响社 会稳定。分配 的基本原则是公平基础上的效率，如何在政府 和市 场中寻找 到平衡点 ，则 是政府亟待 解决的问 题。第三 ， 促进经济的稳 定增长。就是要保持农业的长期稳定，为国民 经济 健康持续 快速发展 奠定坚实 基础。要 不断强化 农业的 基 础地位 ，就必 须要 求各级 政府 切实 加大 对农业 的投 入力 度，通过提高农业科技水平、扩大种植面积、增加农业补贴等 措施来实现。 （三）政府的社会责任 市场经济中的 政府角色是多重的，就我国政府在农村土 地流转中的社 会责任来看，一是要 处理好土地流转中的效率 与公 平问题，在推 进农村土 地流转的同 时，

27、维护流转 双方及 其 他社会 成员 的正 当权 益。二 是要 处理 好社会 稳定 问题 。 在我 国现有的 条件下，如果 没有外部力 量的帮助 ，单 靠农民 自己 是无法建 立一个能 够提供多 方面风险 防范功能 的农村 社会保障制度 的。目前，以土地保 障为基础的家庭保障仍然 是农村社会抵御 各种风险的主要方式 。 要持续加大对失地 农民 生活的保 障力度，为失 地农民的就 业、创业提供 更加有 利 的条件 ，确保 失地 农民的 生活 水平 随着 社会发 展不 断提 高 ，避免 形 成 “流 民 ”、 贫民 窟 ”等 影 响和 谐稳 定的 社 会问 题。 三是要强 化粮食安 全保障。 粮食安

28、全 保障事关 社会稳 定的大局，也是经济平稳发展的基 础。需要进一步强化各级 政府保障国家 粮食安全的责任和意识，千方百计守住耕地红 线，并通过农业的规模化、集约化经营增加粮食产量，从而为 社会提供充足的粮食供应。 五、结语 我国农村土 地 流转的核心，是在 保持土地所有权属不变 的条 件下，以家庭 为最基本 的生产单位 ，实 现土地资 源的合 理流动与优化 配置。作为我国土地制度的一次重大变 革，农 村土地流转的 根本目标是促进农村经济发展、农民增收农业 增效，促进社会和谐稳定。但这一 变革也必然会带来相关利 益的 调整，衍生出 一些新的 社会问题，这需 要进一步 强化各 级政 府的责任 ，

29、提 高政府驾 驭经济运行 和管理社 会的能力 。 在当前新一轮 土地流转的过程中，由于事情本身的复杂性和 艰巨性，需要对政府责任进行更加科学、合理、明 确的界定。 （本文系 河南省政 府决策 招标课题 “河 南省农村 土地承 包经 营流 转问题 研究 ”的阶 段性研 究成果 ,感谢 课题组 李保 民、吴栋、代利凤等人的建议和评论。） 参考文献： 1陈敏 .土地流转中的 政府责任思考 J.农村经济， 2010， 8）： 3739. 2翟辉 ,等 .农户土地 流转行为影响因素分析 以重庆市为 例 J.西南大学学报， 2011，（ 2） :175181. 3朱广其 .论我国农地市 场化流转中的政府责任 J.四川行政 学院学报， 2010， 1）： 6768. 4中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经 济 调查 司 .中国 农 村经 济 形 势分 析 与预 测（ 20082009） M.北京 :社会科学文献出版社 ,2009. 5韩俊 .中国农村问题调查 M.上海：远东出版社， 2009. 责任编辑 吕学文 （ E mail： dalishi sohu ） 64 2