农村社会保障制度资料.doc

《农村社会保障制度资料.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《农村社会保障制度资料.doc（24页珍藏版）》请在淘文阁 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、Good is good, but better carries it.精益求精，善益求善。农村社会保障制度-农村社会保障制度社会保障作为一种社会互助共济的行为，是人类社会发展到一定阶段的产物，并随着生产力的发展和人类社会的进步，不断从低层次向高层次推进和分化。新中国成立后，农村社会保障制度虽然有一个较大的发展，但是到目前为止，农村社会保障并没有一个较为成型的制度，仍处于不断的变革与演化过程中。一、社会保障制度的含义社会保障（SocialSecurity）又译“社会安全”，该词最早出自美国1935年颁布的社会保障法。由于它简明、扼要、表达准确，后被国际劳工组织接受，一直沿用至今。国际劳工组织在

2、1942年出版的文献中给社会保障下的定义是：“通过一定的组织对这个组织的成员所面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金、预防或治疗疾病、失业时资助并帮助他重新找到工作”。该定义通俗的理解为，社会通过一系列的公共措施向其成员提供保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经济贫困进行斗争。社会保障制度（SocialProtectionSystem）一般是指国家通过立法和行政措施为公民提供各种基本生活保障的制度，是一种社会制度或社会形态，既包括国家以各种形式提供或主办的保障项目，也包括企业、团体、家庭和个人提供的各类保障。目前在国际上，对社会保障和

3、社会保障制度的含义并没有形成一个统一的、被普遍接受的说法。世界各国对社会保障和社会保障制度有不同的理解。中国在第七个五年计划开始使用“社会保障”一词。根据中国的国情和文化传统，社会保障是指：国家和社会通过依法对国民收入进行分配，形成社会消费基金，在社会成员因生、老、病、死、伤残、丧失劳动能力或因自然灾害而面临生活困难时给予物质帮助，以此来保障每个公民的基本生活需要和维持劳动力再生产。这是一个狭义的概念，其建立的前提是马克思的后备基金理论，它是同中国的计划经济体制相适应的保障制度。随着中国社会经济由计划经济向市场经济转变，社会保障和社会保障制度的内涵也发生了变化。根据国民经济和社会发展“九五”计

4、划和2010年远景规划目标纲要中提出的社会保障制度改革的目标来看，社会保障制度是国家、社会或个人对社会成员提供一系列基本生活保障，使公民在年老、疾病、失业、灾害及丧失劳动能力等情况下，能获得物质帮助的制度。这是一个广义的概念。总之，中国政府对“社会保障制度”的定义十分宽泛，不仅包括狭义的“社会保障制度”，还包括商业保险制度和自保或其他合作性质的保险制度等，实际上是“社会化的保障制度”。这也是本专题研究中国农村社会保障制度的基础概念。二、中国农村社会保障制度的演变新中国成立后，随着社会经济形势的变化，农村社会保障制度的保障内容、方式和手段发生了很大变化，其演变过程大致经历了以下几个阶段：（一）以

5、家庭保障为主，国家、社区适当扶助阶段这一阶段大体上是从新中国成立到农业合作化运动初期。全国解放后，中国共产党在农村的首要任务就是彻底完成土地改革，保证耕者有其田，真正实现农民土地所有制。在总结老解放区和半老解放区土地改革经验的条件下，展开新解放区的土地改革工作。经过3年的努力，除了少数偏远地区外，基本上完成了新解放区的土地改革工作。至此，全国广大农民基本上都分得了土地、耕畜、农具等基本生产资料，农民只要努力劳动就可以直接从土地上获得基本生活资料，其基本生存权有了保证。土地改革前期，农村还普遍建立和加强了农民协会组织，其宗旨是组织和领导农民开展减租、减息和生产自救活动。这一阶段，政府实施了社会救

6、济和优抚保障等措施和制度，对遭遇天灾人祸的农民给予最起码的生活保障，对农村退伍军人及烈军属等优抚对象实施优待和抚恤。由于旧中国农村生产力发展水平不高，以自然经济和半自然经济为主，商品经济不发达，新中国成立后也不可能一下子改变这种状态，因此，这一阶段农村的社会保障主要是以农户家庭自我保障为主，政府、社区适当扶助。农民的老、残、病、死，农业生产中遇到的一般性自然灾害，主要是靠农户自我承担和亲戚之间相互帮助，如遇有大的天灾人祸时，各级地方政府及时拨粮拨款进行救济，组织生产救灾，帮助渡过难关，使农民的基本生活得到保障，社会得到安定。这一阶段农村社会保障程度很低，除社会优抚外，社会保障尚未形成制度。（二

7、）以集体保障为主，国家适当扶助阶段这一阶段是从农业合作化运动初期到中国共产党第十一届三中全会召开之间的历史时期。随着社会主义制度的建立，为了适应社会主义经济建设和计划经济体制运转的要求，农村开始建立与之相适应的社会保障制度。1956年6月29日，在第一届全国人民代表大会法案委员会会议上，通过了高级农业生产合作社示范章程，该章程规定：“农业生产合作社对缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残的社员，在生产上和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠”。还指出：“农业生产合作社必须注意社员在劳动中的安

8、全，不使孕妇、老年和少年担负过重和过多的体力劳动，并且特别注意使女社员在产前产后得到适当的休息。对于因公负伤或者因公致病的社员要负责医治，并且酌量给予劳动日作补助；对于因公死亡的社员的家属要给予抚恤”。“对于遭到不幸事故、生活发生严重困难的社员，合作社要酌量给予补助”。这说明，中国在农业合作化时期就已建立并实行了农村“五保”救济制度。自此，中国农民的生、老、病、死就基本上依靠集体经济力量来给予保障。即使是因年老残疾、体弱多病，而部分丧失劳动能力的农民也由集体分派其力所能及的轻活，同正常社员一样记工分，同样参加年终分配，直至其完全丧失劳动能力，才主要由其家庭负起赡养的责任。在一些地方，集体也会给

9、予赡养老人的家庭适当支助。这样，农民就有了水平虽然不高但切实可靠的基本生活保障。对无依无靠无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿，则由集体实行“五保”供养制度，即“保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）”。1958年，农村在实行“五保”制度的基础上，开始推行合作医疗制度，这种制度由社员自筹资金，依靠集体力量，对病患者实行医疗卫生保健与救济。1961年3月22日，中央工作会议通过了农村人民公社工作条例（草案），这一草案共十章六十条，所以又叫“六十条”或“农业六十条”。该条例规定，作为基本核算单位的生产队，每年可以从分配的总收人中扣留2%3%的公益金，作为社会保障和发展集体福利事业的费用。从60年代

10、到70年代，许多公社、大队还相继建成了敬老院、福利院，使老有所养、残有所为；较普遍地以生产大队为单位建立了医务室（所），推行农村合作医疗制度，开展广泛的农村卫生防疫工作，消灭“四害”和血吸虫等，提高了农民的身体健康水平，一些经济发达的公社、大队还互助合作建新村，兴办福利事业，实行社员退休养老制度、助学奖学制度以及统办红、白喜事制度等等。至此，农村大部分地区开展了以集体为主的扶贫救济和合作医疗工作，并取得了一定成效，使广大农村开始由自然经济条件下以农户自我保障为主的模式走向以农村社队集体经济为依托、国家适当扶助的社会保障轨道。但由于农村生产力水平低，社会保障仍停留在低水平上，且各个地区的保障水平

11、极不平衡。（三）以家庭保障为主，集体保障为辅，国家适当扶助阶段这一阶段大体上是从70年代末到90年代初。70年代末80年代初广大农村实行了以“大包干”为主要形式的家庭承包制以后，相当一部分基层社区靠集体经济力量来保障农民的基本生活已显得力不从心，因此大多数农民实际上又回到只能靠家庭来为自己提供经济保障的低层次上。因此，在国务院的统一部署下，民政部门积极倡导，地方政府和农村基层社区积极支持和参与，在农村开展了建立社会保障制度的探索。党和政府对传统的扶贫救济工作给予了充分的肯定，并使其得到新的发展。自从十一届三中全会后，中共中央对扶贫救济工作一直比较关注，对老、少、边、穷地区采取了一系列特殊政策，

12、并下拨专款扶助这些地区发展生产、改变贫穷面貌。1983年全国第八次民政工作会议通过决议，明确提出要改变过去单纯救济的办法，把救济与扶志、解决农民生活与扶助灾民发展生产结合起来，将死钱变成活钱，将单纯的救济“输血”功能转化为扶持发展生产的“造血”功能。1984年9月中共中央和国务院就扶贫工作专门发出一个题为关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知的文件，1985年3月由民政部等有关部门发出的关于扶持农村贫困户发展生产的治穷致富的请示（1985年4月26日国务院批转）再次重申：对老弱病残、鳏寡孤独等实行社会救济；扶贫要扶本，要因地制宜，因人制宜，讲究实效；对已经丧失劳动能力无法扶持生产的贫困户，要实行补

13、助或救济；对贫困户缴纳农业税确有困难的，应酌情减免。民政部自1987年以来，已由点到面，逐步推开，基本上建立起范围不同、标准有别的农村基层社会保障体系框架，即在欠发达地区以扶贫扶优为主，变以往消极的“输血”为积极的“造血”，大搞救灾救济、优抚安置；中等地区在上述工作的基础上，发展福利生产，安置有劳动能力的残疾人，举办福利事业，收养孤寡老人，开展群众性的互助储金活动，帮助有困难的人，达到互助、互保的目的；富裕地区在上述工作的基础上，开展以社区为单位的农村社会养老保险和救灾合作保险。1992年，全国已经建立以“一院”（敬老院）、“一厂”（社会福利工厂）、“一会”（社会保障基金会）以及群众优待（对优

14、抚对象）和“五保”（对“三无”对象）统筹为主干的农村基层社会保障网络的乡镇已达1.45万个，约占全国乡镇总数的30。全国平均每100个乡镇拥有敬老院64所，社会福利企业68个。全国还有17.4万个村民委员会建立了救灾扶贫互助储金会(或基层会)，入会农户近5000万户，储备资金达16亿元，政府投入的救灾扶贫周转金近17亿元。本段落所使用的数据，来源于杨翠迎著中国农村社会保障制度研究（中国农业出版社2003年）第48页。（四）以家庭保障为主，积极发展制度化保障阶段本部分所使用的数据，来源于陈佳贵、王延中主编中国社会保障发展报告（20012004）（社会科学文献出版社2004年）第48页至第52页。

15、90年代以后，农村社会保障工作开始逐步走向社会化、制度化、规范化。中国在大范围内开展的农村社会保障项目主要包括农村社会养老保险、农村社会救助和以合作医疗为主的医疗保障，这几方面的基本情况如下：1农村社会养老保险为了适应农村社会经济条件的变化，推动计划生育政策在农村的实施，1992年，民政部在几年试点的基础上颁布实施了农村社会养老保险基本方案。农村社会养老保险在资金筹集中采取“个人缴费为主、集体补助为辅、国家以政策扶持”；实行完全个人账户，个人缴费和集体补助全部记入个人名下；基金的管理和运营以县为单位。参加保险的农民60岁以后根据个人账户积累的数额领取养老金。在各级政府的强力推动下，中国农民参加

16、保险的人数和保险机构每年收取的保险费增长很快。到1998年，投保人数达到了8025万人，占当年农村人口总数86868万人的9.24%，占当年农村劳动力总数46432.2万人的17.28%。当时，全国共有2123个县、65%的乡镇开展了这项工作，全年收取保险基金31.4亿元，支出5.4亿元，累计积累保险基金166.2亿元，有50多万农民开始领取养老金。由于这一制度在实施过程中存在很多问题，1998年国务院决定对其进行整顿，业务由民政部转归劳动和社会保障部管理。但因为没有明确具体的整改方案，农村社会养老保险工作实际上处于瘫痪状态。1998年以后投保人数下降，退保人数增多。到2002年底，全国有31

17、个省（区、市）1955个县不同程度地开展了农村社会养老保险工作，参加农村社会养老保险的人数为5461.78万人，积累保险基金233亿元，有124万人领取养老金。农村社会养老保险的发展呈现区域差异。在2002年参加农村社会养老保险的5461.8万人中，东部10省（市）有2832.2万人，占51.9%。东部地区人均缴纳的保险费也远远高于其他地区，2002年东部地区的保费收入占全国保费收入的比重高达97.6%。西部地区一方面因为人口基数大，另一方面很可能是一些原来参加的人已经停止投保，所以虽然参加保险的人数很多，但保费收入很少。如四川省参加保险的人数共计326.0万人，占全国的6.0%，但保费收入却

18、只占全国的0.35%。2农村社会救助中国农村社会救助包括传统的救济、农村最低生活保障和临时救济，救济对象为农村的五保户、困难户和其他生活困难群体。2002年，按照每人年均627元的贫困线标准，中国共有贫困人口2820万人。当年，中国农村享受传统救济和最低生活保障的总人数为2288.7万人，占农村贫困人口的81%。在未开展农村居民最低生活保障工作的地区，按传统救济方式救济困难户1468.1万人、五保户162.2万人、其他救济对象250.5万人。在开展农村居民最低生活保障工作的地区，有407.8万村民、156.7万户家庭得到了最低生活保障，其中：困难户303.3万人，五保户51.1万人，其他人员5

19、3.4万人。目前，农村的救济仍是以传统救济为主。在2002年接受社会救济的2288.6万人中，传统救济1880.8万人，占82.2%。1996年，民政部颁发了农村社会保障体系建设指导方案，提出在农村建立最低生活保障制度。目前，中国所有省（区、市）都在不同程度上实行了农村居民最低生活保障制度。但农村最低生活保障人数占救济人数的比重仍然很小，只有407.8万人，占17.8%。分区域来看，东部发达地区的农村救助的主要形式已经转向了农村居民最低生活保障制度。2002年，中国东部农村居民最低生活保障和传统救济总人数435.6万人，实行低保救助的196.3万人，占45.1%。其中，上海市、天津市和山东省已

20、经全面建立农村居民最低生活保障制度，北京市和浙江省农村居民最低生活保障制度覆盖面分别达到96.6%和71.5%。从资金来源看，农村困难户救济主要靠地方财政拨款。五保供养有分散供养和集中供养两种形式，前者的资金来源是村提留，后者主要靠乡统筹。农村低保的资金来源各地也有所不同。多数地方是市以下财政、村集体和农民共同负担，也有少数省财政给予一定支持。目前，有的是市、县、乡、村四级负担，有的是县、乡、村三级负担，有的是县、乡两级负担。如江苏省县、乡、村三级负担比例一般为334或343，该省也有不少地方实行了县、乡两级财政共同负担的办法。福建省一般实行由县、乡、村三级按比例负担，多数采取433或334比

21、例负担，也有的地方采取532比例负担。3农村医疗保障中国农民中的绝大多数农民是自费医疗，来自政府的转移支付和具有风险分担功能的合作医疗、医疗保险所占的比重很小。1998年的调查资料显示，全国农村居民中得到某种程度医疗保障的人口占12.56%，其中享受部分公费医疗的人口只占1.16%，其余农民享受的是由农民或集体承担缴费责任的商业性医疗保险和农村合作医疗；而87.44%的农民则完全是自费医疗。完全由个人承担医疗风险的后果是：一是因为农民收入和储蓄有限，导致农民有病不敢看，农民的卫生保健指标恶化。根据1998年的调查，农村36%的农民应就诊而未去就诊，65%的农民应住院而未住院，上述两个比例均比1

22、993年有所增加。农村婴幼儿死亡率和孕产妇死亡率均远远高于城市水平，以2000年5岁前儿童死亡前治疗情况为例，农村56.6%的孩子是死在家里，而城市91.3%的孩子是死在医院里。二是因病致贫、返贫现象突出。在这种情况下，2003年初，国家决定以财政补助的方式，实行新型农村合作医疗制度。从2003年起，中央财政对中西部地区，除了市区以外，参加新型农村合作医疗的农民，每人每年按平均10元安排补助，地方财政对参加新型农村合作医疗的农民补助不低于人均10元。中央要求，到2010年，在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度，减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民的健康水平。2003年底前，全国有

23、19个省（区、市）正式下发了关于新型农村合作医疗制度的实施意见、试点方案和管理办法等文件，29个省（区、市）以及新疆生产建设兵团确定了294个新型农村合作医疗试点县（市），约覆盖9330.89万农业人口。其中，中西部确定了227个试点县（市），覆盖6257.79万农业人口，实际参加新型农村合作医疗的人数为4576.49万人。医疗保障的区域差异显著。发达地区的农民不仅自我保障能力强，而且市场化的风险分担机制容易发育，集体和社会保障的程度也高。例如，2002年上海市浦东农村共有农业人口约26.3万人，参加各种医疗保障的人数为25.24万人，投保率为95.89%。其中参加合作医疗保障的人数为17.2

24、7万人，占纯农业人口的65.59%；参加其他医疗保险的7.98万人，占纯农业人口的30.3%；不享受任何医疗保险的只有1.08万人，占4.11%。发达地区农民不仅参加合作医疗的比例大，而且保障程度也相对较高。2002年，浦东农村人均缴纳合作医疗基金266.25元，其中个人缴纳119.23元，区政府、镇政府、村集体、乡镇企业的补贴为147.02元，占55%。三、目前农村社会保障制度存在的问题中国农村社会保障制度是在高度集中的计划经济体制下，在自给自足的自然经济的基础上逐步形成和发展的，随着中国农村市场经济的逐步建立和日趋完善，其不合理性日渐暴露，越来越不适应农村市场经济发展的需要，主要存在以下几

25、方面的问题：（一）农村社会保障形式单一，水平低，覆盖面小目前，中国农村社会保障体系很不健全，保障的形式主要是农村社会救济、社会优抚、农村“五保”和少数地方推广的农村社会养老保险及合作医疗保险。保障的对象基本上是“困难的人”、“光荣的人”和“富裕的人”，农村大多数人还无法享受社会保障。农村社会保障无论是范围还是标准，相对于城市而言都是很低的。据有关调查显示，占人口总数的20%的城镇居民享受89%的社会保障，占人口80%的农村居民，仅享受社会保障的11%，在县城以下集体单位的1000多万职工和2000多万个城镇个体经营者基本上得不到应有的社会保障权利关振宇论完善农村社会保障体系，农业经济1999年

26、第5期。1998年，农村合作医疗制度的人口覆盖率在高收入地区达22.2%，但中等地区和欠发达地区仅为1%3%朱玲谁来为农民看病吃药提供社会保障，瞭望2000年第16期。另外，农村社会保障水平也十分低下，如全国有“五保户”260多万人，大部分人享受的生活费较低，有一些人甚至处于贫困线上杨翠迎著中国农村社会保障制度研究（中国农业出版社2003年）第49页。从国家和社区提供的养老金状况来看，社会养老供给人均不足200元，可见其保障水平之低杨翠迎著中国农村社会保障制度研究（中国农业出版社2003年）第49页。（二）农村社会保障社会化程度低，保障功能差目前农村以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在小范围内

27、实行，并没有按法律、政策的规定，凡是符合条件的地区、农民必须参加，这样，本应由社会统一承担的社会福利转嫁给了社区集体或乡镇企业，变成了“社区保障”、“企业保障”，使社区集体与乡镇企业的包袱加重，乡镇企业难以同其他市场主体站在同一起跑线上参与竞争，使社会保障基金的互济性不能得到充分的发挥。2002年，全国虽有1955个县开办农村社会养老保险，但参加人口只占农村人口的6%陈佳贵、王延中主编中国社会保障发展报告（20012004）（社会科学文献出版社2004年）第48页。积极推行的农村合作医疗制度虽然解决了部分群众“病有所医”的问题，但没有从根本上解决农村人口与集体在医疗保健上的依附关系，医疗保障只

28、是社区化，而不是社会化。这种状况不仅削弱了社会保障对劳动者的生活保障作用，而且成为集体经济和乡镇企业进一步发展和参与市场竞争的障碍。（三）农村社会保障缺乏有效管理，透明度差中国农村社会保障管理混乱，表现在多头管理、政出多门。从管理机构上看，部分地区在国有企业工作的农村职工的社会保障统筹归劳动部门管理；医疗保障由卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理；农村社会养老和优抚救济归民政部门管理；一些地方乡村或乡镇企业也建立了社会保障办法和规定；在有的地方，寿险公司也涉及了农村社会保障，形成了“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾，导致相互扯

29、皮、办事效率低下的状况。由于缺乏有效的监督管理，使农村社会保障透明度差，往往是少数人说了算，农民缺乏直接的受益感，从而影响了农村社会保障的功能效果。自从1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部移交给劳动与社会保障部以来，受管理体制改革、利息持续下调和中央关于农村社会养老保险政策变动的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等方面的困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入了停顿状态。（四）农村社会保障基金筹集模式难以选择目前，中国农村社会保障基金筹集模式主要采取“现收现付制”，但是由于人口老龄化的问题使这种方式越来越不适应，逐渐出现收不抵支状况。可供

30、选择的模式有“储蓄积累制”和“部分积累制”两种方式，这两种方式各有优缺点。“储蓄积累制”虽然能对付人口老龄化所引起的收支不平衡的问题，但无法解决已届老年的农民的保障问题；“部分积累制”虽然兼顾了上述两种方式的优点，但这种方式需要政府或一批农民承担模式转换过程中的较大成本。农村社会保障到底采取哪种基金筹集模式，在选择过程中出现了难题。（五）农村社会保障基金被挤占、挪用现象严重由于中国农村社会保障管理混乱，政出多门，社会保障基金出现了“大家都来管”的混乱局面。从事农村社会保障工作的一些基层领导人员素质较差，私欲严重。把农民交来的“养命钱”挪作他用、建住宅、私分等，在农民心目中造成了极坏的影响。这种

31、现象的出现对农村社会保障的监督管理提出了强烈的要求。（六）制度的稳定性和可持续性极差目前在农村开办的社会保障项目中，优抚安置制度比较稳定，社会救济虽说救济对象不确定，但这项制度在农村还算稳定。可是，农村社会保障制度的主体项目农村社会养老保险制度和农村合作医疗制度的稳定性和可持续性极差。农村社会养老保险制度的建立、运行以及保险金的发放不是按照严格的法律程序、而是按照地方政府部门的一些规章制度执行的，不是农民与政府的一种长期契约。这项制度的随意性极大，上级政府说开办，地方政府马上一哄而上，利用行政命令，大张旗鼓地宣传和执行。可当上级政府态度冷却下来，地方政府马上就停办。事实上，当年搞得好的、搞得轰

32、轰烈烈的一些典型地区，如今已彻底停办了。开展农村社会养老保险以来，农村社会养老保险的预定利率从原来的年复利12.5%，降到8.8%，从1998年10月1日起调整为6.8%，从1999年10月1日起又调整为5.5%，现在为2.25%陈佳贵、王延中主编中国社会保障发展报告（20012004）（社会科学文献出版社2004年）第61页。这种随意的变动，降低了农民的信任度。农村合作医疗制度面临着同样的处境。70年代末90%以上的生产队都建立了合作医疗制度，但随着家庭承包制的推行，这项制度在大部分地区却遭到解体杨翠迎著中国农村社会保障制度研究（中国农业出版社2003年）第51页。以后，在民政部努力工作的基

33、础上，农村合作医疗制度在一些试点地区有一定的恢复和发展。2003年1月，国务院办公厅转发卫生部、财政部和农业部关于建立新型农村合作医疗制度的意见，要求，“从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选出两到三个县（市）先行试点，取得经验后逐步推开。到2010年，实现全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标，减轻农民因疾病带来的经济负担。”新型农村合作医疗制度建设效果如何，还有待于实践的检验。四、农村社会保障制度的建设思路农村社会保障制度建设必须突破现有的城乡分割的格局，突破重城市轻农村观念的束缚，突破各级财政只管城市社保不管农民社保的做法，从社会经济发展全局的高度，树立城乡统筹的观念

34、，把农民享受社会保障作为其应有的一项基本权利，把向农民提供社会保障作为国家和政府的一项基本义务，把建设农村社会保障制度当作国家长治久安、经济和社会可持续发展的大计。（一）制度定位统一的社会保障体系的重要组成部分农村社会保障体系，主要包括养老保险、合作医疗(医疗保险)和农村最低生活保障，是国家的一项长期社会政策，是统一的社会保障体系的重要组成部分。其中养老保险、合作医疗(医疗保险)在性质上属于基本社会保险，既不是补充保险，也不是商业保险和农民储蓄，更不是农民的负担。（二）社会保障与家庭保障相结合，保障水平适度中国的现实国情决定了农村社会保障不能盲目攀比城镇标准，由于农村社会保障的社会保险属性(除

35、低保)，因此必须遵循权利与义务相对应、公平与效率相结合的原则，由个人承担相应的筹资义务，而不是政府提供“免费午餐”。由于中国国家财力有限，农民的缴费能力也有差距，因此，现阶段社会保障还难以完全替代家庭保障，农村养老和医疗保障仍然必须坚持和强调社会保障与家庭保障相结合。保障水平也要适度。由于农民的收入水平普遍低于城镇居民，因此，缴费水平不能超出农民的承受能力；同时，农村消费也远低于城镇，相应的，农村社会保障的待遇水平也应当适当低于城镇社会保障标准。（三）保障资金由个人、集体(单位)、国家共同负担中国现行农村社会养老保险制度难以为继的根本原因，是基金来源基本上只是农民个人的缴费，由于集体经济弱化和

36、乡镇企业的民营化、股份化，集体补助能力下降，补助资金难以落实，而政府扶持也未到位，甚至经办人员的工资及管理费也必须由基金支付（提取3%的管理费），在基金保值增值无门的情况下，制度运行必然面临问题。如此一来，本应由三方承担的社会保险几乎变成了农民的个人储蓄。筹资问题是推进农村社会保障体系建设的核心问题。解决这一问题的有效选择是不能光靠个人缴费，集体经济组织或农民个人所在的乡镇企业(自雇人员为本人)必须承担相应缴费，国家一方面承担经办人员的工资及管理费用，同时也要按一定比例相应投入，并在政策上为基金的投资运营提供渠道。当然，各主体的责任也应根据各保障项目的性质有所侧重，如农村低保完全由政府出资，养

37、老保险和医疗保障则由三方出资。政府要加大财政投入力度，按照公共财政的要求，逐步提高社会保障支出在财政总支出中的比重，并安排一定比例用于农村保障，改变目前政府财政对农村社会保障扶持微乎其微的状况。要适当增加集体补助，通过政策扶持、加强管理、深化改革等途径增收节支，大力发展、壮大村级集体经济，提高村集体对农民的补助能力，并制定相应的办法规范村集体对农民的补助。要引导农民自身增加投入。完善补贴政策，提高政府和集体对农民参保的补助比例，通过政策激励，吸引农民参保。（四）因地制宜，逐步推进中国地域辽阔，各地经济发展极不平衡，而且这种态势在相当长的时间内都不可能根本改变，加上各地农村社会保障的工作基础不一，要在较短的时期内建立起全国统一的农村社会保障模式只能是天方夜谭，根本不可能做到。因此，必须因地制宜，稳步实施。参考文献陈佳贵、王延中主编中国社会保障发展报告（20012004），社会科学文献出版社2004年关振宇论完善农村社会保障体系，农业经济1999年第5期韩俊、罗丹等著中国农村卫生调查，上海远东出版社2007年杨翠迎著中国农村社会保障制度研究，中国农业出版社2003年朱玲谁来为农民看病吃药提供社会保障，瞭望2000年第16期-