广东省劳动合同制度三十年回顾与展望教学教材.doc

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1、Good is good, but better carries it.精益求精，善益求善。广东省劳动合同制度三十年回顾与展望-广东梁满光:广东省劳动合同制度三十年回顾与展望来源：中国劳动保障新闻网作者：梁满光侯玲玲日期：2008-11-27导读编者按：为贯彻落实党的十七大和省委十届三次会议精神，深入学习实践科学发展观，本文通过回顾总结广东改革开放30年来劳动合同制度改革取得的巨大成就和基本经验，展望新时期我省劳动合同制度的发展前景，提出争当全国劳动保障系统落实科学发展观排头兵的新思路、新举措，值得我们学习和借鉴。编者按：为贯彻落实党的十七大和省委十届三次会议精神，深入学习实践科学发展观，本文

2、通过回顾总结广东改革开放30年来劳动合同制度改革取得的巨大成就和基本经验，展望新时期我省劳动合同制度的发展前景，提出争当全国劳动保障系统落实科学发展观排头兵的新思路、新举措，值得我们学习和借鉴。坚持科学发展观完善劳动合同制广东省劳动合同制度三十年回顾与展望我国1978年开始实行改革开放，至今已经三十年。三十年间，我国经济平均增长幅度约为9.8%，不仅改变了我国贫困大国的局面，也使我国成为世界经济中的一个重要因素。我国改革开放实施推进的基本方法是在特区和沿海“先行先试”，取得经验后从沿海向沿江沿边内陆、老少边穷地区梯次推进。广东是改革开放“先行先试”的一个样本，它为我国经济发展和制度建设作出了重

3、大贡献。市场化的进程就是各种资源通过市场进行配置，包括劳动力资源。广东省作为改革开放的领头军，最早进行了市场化改革，相应地，与资本市场相配套的劳动力市场改革也走到全国前列。1979年以来，广东省按照中央关于在改革开放中先走一步的要求，对劳动领域各项制度进行了一系列有益的改革探索，特别是率先对僵化的固定工制度进行改革。劳动合同制度的建立和实施，改变了中国劳动力资源计划配置方式，劳动力市场主体的双向选择，提高了用人单位用工自主性和劳动者劳动积极性。广东省属于最早开放劳动力市场的省份之一，所实行的市场机制吸引了大量的外来劳动者，为其经济发展提供了源源不断的劳动力，这是广东省得以飞速发展的重要原因。广

4、东省劳动合同制度三十年发展是中国劳动合同制度发展三十年的写照，其所积累的经验和教训是我国劳动制度的宝贵财富。历史回顾广东省劳动合同制度大致经历了试点、推广、法制化和完善四个阶段。（一）试点阶段试点阶段是从1979年到1985年。当时，国家把广东省、上海市、浙江省等三个省份定为劳动合同制试点地区。为贯彻国家政策和迎合本地区经济改革开放的需要，1979年2月10日省革命委员会批准省劳动局组建广东省劳动服务公司，按照培育和发展劳动力市场的要求推进劳动制度改革。1980年开始，我省率先对僵化的固定工制度进行改革。1981年11月省人大颁布广东省经济特区企业劳动工资管理暂行规定，深圳市在中外合资企业中试

5、行劳动合同制，其后，省劳动局也先于全国在清远迳口水泥厂、深圳竹园宾馆和珠海石景山宾馆等企业试行劳动合同制。1983年5月，广东省选择清远县（今清远市）作为全省劳动合同制度试点地区，取得成功后，正式在全省推开。劳动合同制主要在全民所有制和县以上集体所有制单位的新招工人中试行。1983年6月2日省政府批转全省劳动工作会议纪要，先于全国对用工制度进行改革，决定自是年5月25日起，按国家劳动计划从社会上新招的职工和自然减员从社会上招收的补充职工，除个别工种经省批准招收固定工外，均实行劳动合同制，并建立劳动合同制职工退休养老保险制度；对原有固定工继续实行现行的制度，经过若干步骤，最终达到所有职工都实行劳

6、动合同制度。（二）推广阶段推广阶段是从1986年到1994年。随着广东省试点的成功，广东省政府开始在本省内广泛推广劳动合同制度。1986年9月，广东省颁发了广东省国营企业实行劳动合同制实施细则(现已失效)，要求在全省范围内统一适用劳动合同制度。1986年月27日广东省人民政府颁布了广东省国营企业招用工人实施细则规定，企业录用工人，必须填写录用合同制工人登记表和花名册，到劳动行政主管部门办理有关手续，并按照国务院国营企业实行劳动合同制暂行规定和广东省国营企业实行劳动合同制实施细则的规定签订劳动合同。劳动合同制度开始由非国营企业向国营企业推广。1986年9月27日，广东省人民政府颁布了劳动制度改革

7、四个实施细则的通知，提出了一些劳动合同用工方式改革具体方法：（）已经实行劳动合同制的中外合资、合作经营、外商独资经营的企业和县以上集体所有制企业，仍按照1980年国务院颁发的关于中外合资经营企业劳动管理规定以及省和各市（地）的有关规定继续实行，今后国家有新规定时，按新规定执行。（）废止“子女顶替”的制度后，对于因工死亡或因工致残完全丧失能力的职工，可照顾吸收其一名符合招工条件的子女当合同制工人。（）国务院关于国营企业实行劳动合同制暂行规定实施之前，国营企业和机关事业单位已经招用的劳动合同制工人，由用工单位按照国务院上述规定和省的实施细则，重新签订或修订劳动合同；在国家劳动计划内已经招用的属于常

8、年性工作岗位上的临时工，要进行清理，有计划有步骤地吸收为劳动合同制工人。该通知通过对“子女顶替”制度的废止以及明确国营企业和机关事业单位原计划内临时工转化为劳动合同制工，进一步减少了非市场化配置劳动力的机制，扩大了劳动合同制度的适用范围。1988年5月9日省劳动局颁发改革技工学校毕业生分配工作办法，规定1988年以后（含1988年）入学的技校学生，毕业后一律实行劳动合同制。7月27日省政府发出批转省劳动局关于搞活固定工制度的报告的通知，规定：外商投资企业和“三来一补”企业（来料加工、来样加工、来件装配、补偿贸易）的职工全部实行劳动合同制；从外省调入广东国营企业的固定工，如属1983年5月25日

9、以后从社会上招收，并在1988年7月1日以后调入的一律改为合同制工人。1988年，搞活固定工制度试点工作在全省范围内全面拉开。按照改革的要求，搞活固定工制度，不论采取哪一种形式，都要把竞争机制引进劳动组织管理，职工都要与企业（或车间、班组）签订劳动合同，明确规定双方责、权、利，实行合同化管理，向劳动合同制转变。全省约有三分之一的国营企业这一年里在不同程度上进行了优化劳动组合的改革探索。1989年，全省实行优化劳动组合的国营企业3626户，职工78.5万人，分别占企业总数的20.8%、职工总数的24.7%。优化劳动组合、搞活固定工制度的试点改革，促使劳动用工制度改革不断深化，与企业人事、分配和保

10、险三项制度改革齐头并进，密不可分，使劳动用工制度改革进入了全员合同化管理或全员劳动合同制综合配套改革阶段。1989年4月省人民政府颁布广东省外商投资企业劳动管理规定，明确“外商投资企业招用职工，双方必须依法订立劳动合同。订立劳动合同必须遵守国家的法律、法规，符合国家政策，贯彻平等自愿、协商一致的原则，以书面形式明确双方的权利和义务。劳动合同经劳动行政主管部门鉴证后生效。”1991年9月，广东省在巩固和完善劳动合同制的同时，制定了企业职工实行全员劳动合同化管理的试点方案，在佛山、茂名等市、县或企业开展全员劳动合同制试点，企业全体职工，包括管理者、技术人员和生产工人都与企业签订劳动合同，明确双方责

11、任和权利，保障双方合法权益，逐步消除企业干部与工人、正式工与临时工以及不同用工形式的职工与不同所有制职工之间的身份界限。（三）法制化阶段1994年2007年是劳动合同制度日趋成熟，通过立法形式确定，并在全国范围内实施的阶段。1994年，广东省抓住建立现代企业制度改革和中华人民共和国劳动法出台的有利时机，研究制订了广东省建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想和改革实施方案，以省人民政府名义颁布了关于在企业全面实行劳动合同制度的通知，彻底打破干部、固定工、合同工、临时工的身份界限，固定工全部改为劳动合同制职工，企业享有用人自主权，职工享有择业自主权，可在企业之间合理流动。同时明确提出以培

12、育劳动力市场为中心，重点推进以全面实行劳动合同制为“龙头”的区域综合配套改革，并要求全省各类企业在1995年底全面建立劳动合同制度。1994年，广东省全面实行劳动合同制度的企业有4万多户，职工438万人；广东省已签订劳动合同的职工约占职工总数的37%，其中深圳市先行一步，于上半年基本完成此项改革，佛山市大部分企业已经改革，河源市、汕头市龙湖区、徐闻县等市县（区）已有50%以上的国有企业全面实行劳动合同制度。1994年7月5日，中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了劳动法，通过法律形式确定了劳动合同制度。为加强劳动合同管理，保证劳动合同的法律效力，保障用人单位和劳动者双方

13、的合法权益，广东省劳动合同制度也实现了法制化转变。1995年4月7日省政府颁发广东省劳动合同管理规定，这是我国首部省级劳动合同管理的行政规章。它以劳动法为依据，根据广东省劳动合同制度实施过程中出现的特殊情况，做了一些特殊规定。至1996年月底，全省国有、集体和外商投资企业中，已有730多万职工与企业签订了劳动合同，约占上述企业职工总数的97，基本实现了省劳动合同制度改革的目标。1999年4月，省人大颁布了广东省流动人员劳动就业管理条例，规定了用人单位招用流动人员应当与其签订劳动合同,并且用人单位招用流动人员实行录用备案制度。2006年广东省制定了广东省全面推进劳动合同制度实施三年行动计划工作方

14、案，要求从2006年至2008年，用三年时间实现各类企业与劳动者普遍依法签订劳动合同。其中，2006年力争各类企业劳动合同签订率达到87以上，农民工劳动合同签订率达到75以上；2007年力争各类企业劳动合同签订率达到90以上，农民工劳动合同签订率达到80以上。劳动合同管理水平明显提高，劳动合同内容趋于规范，劳动合同得到较好履行，基本实现劳动合同管理的规范化、法制化、信息化,劳动合同制度得以全面推进。其措施有：（）积极推动广东省劳动合同条例出台。（）建立劳动合同登记备案制度。以非公有制企业、建筑企业、劳动密集型企业为主要对象，以农民工为重点，建立健全录用登记备案和劳动合同登记备案制度，并建立两项

15、制度衔接流程，实行一体化运作。（）加强对用人单位实施劳动合同制度的指导。（）加大劳动合同管理的监察执法力度。按照省劳动保障厅关于开展劳动合同签订情况专项执法检查活动的通知(粤劳社函2006445号)，在全省范围内开展劳动合同签订情况专项执法检查活动。（）充分发挥基层劳动关系协调组织的作用。积极推动村(居委)、镇(乡、街道)和行业(专业)等组织建立基层劳动关系协调机构，大力推动企业特别是非公有制企业广泛建立内部劳动关系协调机制，大力推动企业建立集体协商制度。（）积极开展劳动合同法律法规的宣传和培训。为了提高书面劳动合同签订率，提高对劳动合同订立的监管，2007年10月22日，广东省劳动和社会保障

16、厅颁发了广东省劳动合同签收公示暂行办法，要求广东省内用人单位实行劳动合同签收公示制度，劳动者对劳动合同签收公示表有异议的，可以在公示时间内向用人单位提出。用人单位应在7日内核实相关情况并告知劳动者。并规定，用人单位不在规定的时间内与招用劳动者订立劳动合同的，劳动者有权向劳动保障行政部门举报投诉，劳动保障行政部门应及时依法查处。（四）完善阶段广东省推行劳动合同制度几十年，由于立法和执法的不足，在实施过程曝露了许多问题，劳动者权利受到侵害，主要是：劳动合同签订率低、期限短、内容不规范，有的甚至还规定违法条款。这些问题不仅是广东省问题，也同样是全国劳动合同制度实施中的问题。针对这些问题，广东省已进行

17、立法调研，结合广东省实际情况，贯彻劳动合同法和劳动争议调解仲裁法，广东省高级人民法院和广东省劳动仲裁委员会进行协调，率先颁布了关于适用、若干问题的指导意见，统一了法院和仲裁的思想，解决了法院和仲裁两套做法的问题，为我省立法提供了很好的参考资料。经验借鉴广东省劳动合同制度是摸着石头过河，通过实践积累了丰富的经验，它为全国劳动合同制度的建立和发展作出了重要贡献。广东省劳动合同制度的辉煌主要经验有四个方面：（一）注重理论研究和舆论宣传观念的改变往往是改革的先导，理论研究为深化改革指明方向，舆论宣传为转变人们的思想观念起催化、引导作用。广东省十分注重对经验的总结，通过理论探讨，指导实践。年，广东省就成

18、立了广东劳动学会，该学会是广东研究劳动科学的群众性学术团体。在改革开放新形势、新问题之下，不断进行劳动理论研究，针对相关问题深入探讨，强有力的推动了我省各项劳动制度的改革。82年至92年10年间，学会组织举办大中型学术年会、学术研讨会54次；学术报告会、学术调查11次；专题研究报告9篇；咨询论证会、学术茶谈会8次；组织撰写论文、调查报告1450篇。这些研讨会和调研报告为广东省劳动合同制度建立完善提供了重要资料。其重要会议有：1982年8月，以劳动工资改革为主题的学术年会，对当时在广东出现的“企业浮动工资制”和“三资”企业中出现的“劳动合同用工制度”进行认真的探讨。论证了浮动工资制对当时打破“大

19、锅饭”，调动生产积极性的重大理论和实际意义。1983年8月，学会召开了“劳动合同用工制度理论研讨会”，对劳动合同用工制相关理论问题进行了深入的探讨；其问题主要有：劳动合同制的性质、作用问题，劳动力和生产资料的最优结合等等问题。1984年7月，召开“社会保险理论”专题研讨会，从理论上研究社会保险养老基金实行社会统筹的必要性和可行性。1986年7月，召开“劳务市场理论研究会”,会议就社会主义商品经济条件下，劳动力的属性、劳务市场的地位和作用、劳务市场的目标模式等问题，进行有益的探讨。1987年8月，举行“工资问题理论研讨会”，研讨及论证企业工资总额与经济效益挂钩的可行性及其有关问题。1990年6月

20、，召开广东特区劳动制度改革十年回顾与展望理论研讨会，探索深化劳动、工资、保险制度改革的思路和方向，总结经验。1990年8月，举办“就业理论研讨会”，研讨我省平稳度过就业高峰期的对策。1990年10月，召开“劳动争议仲裁研讨会”，重点研讨乡镇企业劳动争议仲裁日益增多的现实问题和理论问题。1991年8月，召开中南六省学术年会，主要根据全国劳动制度改革的新部署，研讨企业实行全员劳动合同化的管理，把“国家职工”变为“企业职工”的理论问题和现实问题。（二）注重制度创新发展广东省是最早进行改革开放的地方，当许多市场经济产生的问题在广东省出现的时候，大多内地省份根本就未有这些问题，也就无现成制度借鉴，广东省

21、只有针对市场需求和问题解决需要，不断摸索经验，在经验成熟基础上进行制度设计。因此，广东省劳动合同制度具有极强的创新性，为中央立法和其他地方所借鉴。1995年4月7日广东省政府颁发的广东省劳动合同管理规定是全国首部省级劳动合同管理的行政规章。它以劳动法为依据，根据广东省劳动合同制度实施过程中出现的特殊情况，做了一些特殊规定，如：第条规定，用人单位招用劳动者必须在30日内签订书面劳动合同。用人单位招用劳动者在30日内不签订劳动合同，对劳动者造成损害的，用人单位应当承担赔偿责任。第29条规定，劳动合同期满终止或劳动合同约定的工作任务已经完成，用人单位应按规定一次性发给劳动者生活补助费。这些特殊规定“

22、强化书面劳动合同订立义务、劳动合同终止经济补偿金给付义务等等”，为劳动合同法所借鉴。（三）注重制度设计的实用性广东省劳动合同制度是在积累、总结、修改中逐步完善起来。在劳动制度改革中，广东省非常注重制度的实用性和可操作性。一旦部分劳动者和企业对某种规定均难以接受，致使规定不能落实时，相关部门则会积极进行理论研究，结合现实中出现的具体情况，对制度中不符合现实与发展部分内容进行相关修改，以稳定劳动关系。2003年，“非典”期间，企业生产经营遇到了困难。为了帮助企业走出困境，降低人工成本，减少经济负担，省政府结合本地区历史特点及现实需求，对劳动合同终止解除经济补偿进行修订，即第29条修改为：对在本单位

23、转为合同制职工的1986年月30日（含本日）以前参加工作的原固定工（含干部，下同），其劳动合同期满时，用人单位不愿以原劳动合同约定的劳动报酬和劳动条件作为最低标准续签劳动合同的，应按其在本单位的工作年限一次性发给生活补助费。规定修改后，对1986年9月30日以后参加工作的合同制职工劳动合同期满终止不再支付经济补偿金。第30条修改为：生活补助费标准为原固定工在本单位工作年限每满年补助个月的工资。月工资标准按本人原劳动合同期满前12个月的月平均工资计算，但本人月工资超过所在市上年度职工月平均工资300的，按所在市上年度职工月平均工资300计算。2008年，在劳动合同实施条例迟迟未出的情况下，针对劳

24、动合同法实施中广东省出现的问题，广东省高级人民法院和广东省劳动仲裁委员会进行协调，率先颁布了关于适用、若干问题的指导意见。该意见对劳动合同法若干重要条款进行了符合广东特点解释，主要有：（）对规章制度效力的规定。第0条规定，用人单位在劳动合同法实施前制定的规章制度，虽未经过劳动合同法第四条第二款规定的民主程序，但内容未违反法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示或告知的，可以作为用人单位用工管理的依据。劳动合同法实施后，用人单位制定、修改直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，未经过劳动合同法第四条第二款规定的民主程序的，原则上不能作为用人单位用工管理的依据。但规章制度或者重大事项的内

25、容未违反法律、行政法规及政策规定，不存在明显不合理的情形，并已向劳动者公示或告知，劳动者没有异议的，可以作为劳动仲裁和人民法院裁判的依据。（）对书面劳动合同的规定。第条规定，自用工之日起一个月内，劳动者与用人单位就签订劳动合同事项协商不一致，用人单位提出终止劳动关系的，无须支付经济补偿金。自用工之日起超过一个月不足一年，用人单位有足够证据证明其与劳动者未能签订书面劳动合同的原因完全在劳动者，且用人单位无过错的，用人单位无须支付两倍工资。但用人单位提出终止劳动关系的，须支付经济补偿金。（）对企业恶意规避劳动合同法行为后果的认定。第条规定，用人单位恶意规避劳动合同法第十四条的下列行为，应认定为无效

26、行为，劳动者的工作年限和订立固定期限劳动合同的次数仍应连续计算：为使劳动者“工龄归零”，迫使劳动者辞职后重新与其签订劳动合同的；通过设立关联企业，在与劳动者签订合同时交替变换用人单位名称的；通过非法劳务派遣的；其他明显违反诚信和公平原则的规避行为。（）对加班工资的规定。第条规定，用人单位与劳动者虽然未书面约定实际支付的工资是否包含加班工资，但用人单位有证据证明已支付的工资包含正常工作时间工资和加班工资的，可以认定用人单位已支付的工资包含加班工资。但折算后的正常工作时间工资低于当地最低工资标准的除外。（）对竞业限制和服务期约定的解释。第条规定，用人单位与劳动者约定竞业限制的，应当在竞业限制期限内

27、依法给予劳动者经济补偿，用人单位未按约定支付经济补偿的，劳动者可要求用人单位履行竞业限制协议。至工作交接完成时，用人单位尚未承诺给予劳动者经济补偿的，竞业限制条款对劳动者不具有约束力。用人单位在竞业限制条款中约定的违约金过分高于实际损失的，人民法院、劳动争议仲裁委员会可以依据劳动者的请求对违约金数额予以适当调整。意见出台，细化了劳动合同法的规定，具有现实可操作性，并对企业恶意规避工龄和违约金约定显失公平的问题予以了合理性规定，对于全国其他省份制定相应的实施条例提供了借鉴。（四）注重劳动监督检查制度和劳动争议处理制度建立和完善劳动合同制度的建立，必须配套建立健全劳动监督检查制度和劳动争议处理制度

28、，以保障劳动合同制度的相关规定能确实实施。广东省一贯注重劳动监督检查制度和劳动争议处理制度的建立和完善。1987年12月，省政府批准广东省劳动局成立劳动争议仲裁指导处，各市县（区）也先后建立了劳动争议仲裁机构，配备了专职仲裁工作人员，负责处理因履行劳动合同发生的劳动争议。1988年7月，省政府发出通知，要求乡镇设立劳动管理机构，调解企业与工人在执行劳动合同中发生的纠纷。1989年，省政府发出通知，要求“各级劳动部门在当地政府领导下，抓紧建立劳动监察制度。”同年8月深圳、珠海市先后成立劳动监察机构，对违反劳动法规的行为进行监察、处罚。1990年2月，省政府颁发广东省违反招用工人规定处理暂行办法，

29、规定：招用工人在一个月内不签订劳动合同（协议），责令用人单位补签劳动合同，并按人数每人处以30至50元罚款。为了贯彻实施劳动保障法律、法规和规章，规范劳动保障监察工作，维护劳动者合法权益，1996年省人大颁布广东省劳动监察条例，该条例是我国第一部监察地方性法规。发展展望尽管，广东省劳动合同制度在全国属于领先地位，但是，仍需进一步完善，其不足主要体现在以下几个方面：（）现有规定的法律效力不高，不能适应时代要求。现今地方规定有：一是意见仅是省高院和劳动仲裁委员会为处理劳动争议案件应急作出的临时规定，其法律效力不高；二是广东省劳动合同管理规定（2003年修订），该规定是广东省人民政府制定，属于地方政

30、府规章，法律效力低于地方法规。（）现有规定与劳动合同法、劳动合同实施条例若干相冲突。意见的若干条款与实施条例发生冲突而无效，比如对劳动者拒不签订书面合同处理规定。广东省劳动合同管理规定（00年修订）的若干条款亦与劳动合同法及其实施条例相冲突。所以，省人大应在在劳动合同法及其实施条例现行框架下，结合广东省地区企业用工特点和需求，尽快制定新的广东省劳动合同条例是非常必要的。由于广东省以劳动密集型企业为主要经济主体，并以外向型企业为主，这种模式在当今世界经济衰退和国内成本上升的背景下，生存空间变得非常困难。劳动合同法及其实施条例无疑是一根引发矛盾的导火线，所以，大多企业对劳动合同法提出了反对意见，这

31、将会给广东省政府带来很大压力，如00年月日广州团分组讨论会上，众多来自企业界的省人大代表历数新劳动合同法实施后的种种“怪现状”。有代表提出，新劳动合同法在某种程度上使企业变成了“弱势群体”，一些企业因此减少“不必要”的岗位以降低成本，长此以往容易加大日趋严重的就业压力。我省必须正确对待这种压力，进行科学理性立法，在制定广东省劳动合同条例时，注意：（）要严格在劳动合同法及其实施条例框架内进行立法，避免条例与之相冲突。（）采纳吸收实务部门已有的合理做法，如意见对规避行为的规定、竞业限制和服务期的补充规定都具有相当合理性，应该予以吸收和采纳。（）注重对广东省劳动合同制度实施情况调研，制定更为具体、便于操作的规定。（）在法律许可框架内，可适度平衡劳资利益，适当考虑企业的利益。劳动合同法并非妖魔鬼怪，需要政府积极引导和向企业细心解释，帮助企业寻求好的对策和办法，用科学方法开发人力资源，提高人力资源的积极性，促使劳资协调，建立良好的合作关系。广东省政府应该顺势改革，通过税收、产业计划、对技术产业扶持等各种宏观调控手段抓紧实现本地区的产业升级，并且为确保在转型期间经济和社会的稳定，省政府必须制定特殊过渡时期的政策。（作者：梁满光系广东劳动学会、广东省人力资源管理协会副会长，侯玲玲系深圳大学法学院讲师、博士）-