制度廉洁性评估：守住权力边界.doc

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1、制度廉洁性评估：守住权力边界 发布时间：2013-11-13 9:32:56 文章来源:检察日报 作者:邓联繁 以为民务实清廉为主要内容，以“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”为总要求的群众路线教育实践活动，顺民意，得民心。实际上，不只是党员干部需要“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”，制度也需要。制度廉洁性评估就是给制度正正衣冠的必由之路，有助于制度名副其实，发挥其应当承担起的使命。制度的重心在“度”习近平总书记说的“把权力关进制度的笼子里”，强调的不是“要不要”制约权力，而是“怎么样”制约权力，凸显了制度反腐，符合十八大报告关于“要把制度建设摆在突出位置”的精神，表明了新时期反腐倡廉建设的新路

2、向，为加强反腐倡廉制度建设提供了强大动力。“把权力关进制度的笼子里”，它强调的不是制度控权(力)的“必要性”与“过程”，而是其“效用性”与“结果”，重在强调手段方法“用制度管权力”，重在强调目标结果“关进笼子里”，即权力必须受到制度的严密与有效制约。如何从“笼子”的角度来理解制度的本意?制度本身有多种类型与表现，人们对制度也有多样化界定与理解。从构词上看，制度可解释为制定出来的“度”，其重心或者说落脚点在“度”。制度是制定出来的“尺度”、“限度”，有一定的封闭性的、约束性，类似于“笼子”，适合用于约束具有腐蚀性、专横性、扩张性的权力。近年来，“廉”字在我国不断升温，继党的十七大报告明确赋予反腐

3、倡廉建设相对独立的地位，将之与思想建设、组织建设、作风建设、制度建设相提并论后，党的十八大报告更是明确提出建设“廉洁政治”。当前正在深入开展的群众路线教育实践活动也高举“廉”字牌，以为民务实清廉为主要内容。从汉语言文化的角度来看“廉”字的意义，或许更能帮助我们今天对廉政、廉洁本意的理解。“廉”的本义与“边”有关。在古籍中，“廉，仄也。”“侧边曰廉。”“边谓之廉，角谓之隅。”在空间地理意义上讲，“边”不是中心，但不可或缺，不可替代，因为没有“边”，物体就无法定型。在政治生活中，“边”同样重要，通常把廉洁、廉政比喻成从政的“高压线”、“底线”，讲的就是以“廉”的本义“边”为基础的，将廉洁作为从政的

4、边界、边线，告诫从政人士不要逾越，否则后果严重。在这一意义上，确保廉洁就是反对权力膨胀与恣意运行。“廉”在域外也受到格外珍视。不少国家与地区成立了专门的、独立的廉政机构。联合国反腐败公约在“序言”中专门提及“维护廉正和提倡拒腐风气的必要性”，在第八条“公职人员行为守则”第一款中规定:“为了打击腐败，各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则，在本国公职人员中特别提倡廉正、诚实和尽责。”将“廉正”作为特别提倡之首，耐人寻味，引人深思。制度评估给权力科学定边界权力不会心甘情愿地进入制度笼子，正如思想家孟德斯鸠所说:“一切有权力的人都容易滥用权力，而且他们使用权力一直到遇到界限的地方才休止，这是万古不

5、变的一条经验。”同时，权力被关进制度笼子后也不会甘心，而是会想方设法走出制度笼子。由此不难理解，很多公职人员或明或暗地抵制制度，搞“上有政策，下有对策”，有令不行，有禁不止，使得很多制度停留于嘴上、纸上与墙上。换言之，权力与制度之间存在复杂的博弈。制度承担着为权力设限定边的重要使命，但制度本身所设定的限度与边界是否合理科学?为了让制度在反腐败中的作用发挥得更加充分，消除制度腐败和制度失灵，有必要通过制度廉洁性评估，看其是否框定了权力的边界。多年以来，从中央到地方出台了很多反腐败制度，但腐败仍然易发高发，有必要从制度本身角度找找原因。为什么很多制度看起来很周密，但实际上却不管用?究其原因，制度本

6、身难辞其咎:有的制度缺乏对权力限度与边界的规定，其必然导致权力失序，更多的则是有的制度虽有一定的权力限度与边界规定，但规定得不清晰、不准确、不完整、不科学、不合理甚至不合法，从而弱化乃至失去了指导性、操作性。这些现象都有害制度形象、有违制度本质，亟待通过制度廉洁性评估予以纠正。评估亟待国内法依据面向全国推行制度廉洁性评估，迫切需要增强法治思维和系统思维，改变有国际法依据而无国内法依据、重单项制度评估而轻制度体系评估的现状。制度廉洁性评估有明确的国际法依据，即联合国反腐败公约第五条第三款“各缔约国均应当努力定期评估有关法律文书和行政措施，以确定其能否有效预防和打击腐败。”但是，制度廉洁性评估目前

7、确无直接的国内法依据。制度廉洁性评估的局部试点与全国推广处于不同阶段，任务不同，对国内法依据的需求也不同，面向全国推行制度廉洁性评估呼唤国内法的有力支持。在这方面，域外探索值得借鉴，如俄罗斯联邦反腐败法第六条第二款中规定，“对法律文件及其草案进行反腐败论证”;乌克兰预防和惩治腐败法第十三条专门规定“法律法规文件草案的反腐败审查”。该条共三款，规定了廉洁性评估的主体、对象、内容等事项，具可行性与操作性。面向全国推行制度廉洁性评估还需要增强系统思维。中央纪委办公厅与国家预防腐败局办公室2010年7月联合下发了关于开展制度廉洁性评估试点工作的指导意见:“主要是对起草制定中的地方性法规、政府规章和其他规范性文件进行评估;有条件的，可以各种方式对已公布实施的地方性法规、政府规章和其他规范性文件进行评估。”建议结合党内法规大清理与立法清理，开展对制度体系特别是法律体系的廉洁性评估，找出制度体系在反腐倡廉中的短板，从而有针对性地、分步骤地加强与改进反腐败国家立法与党内法规制度建设。这是在制度建设中体现系统思维的重要举措，有助于改变“头痛医头脚痛医脚”的弊端，提高制度廉洁性评估与制度反腐的效益。（作者系中共湘西自治州州委党校制度廉洁性评估研究中心主任，中共湘西自治州州委党校副校长）