安全管理论文论食品安全监管的制度创新.doc

《安全管理论文论食品安全监管的制度创新.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《安全管理论文论食品安全监管的制度创新.doc（11页珍藏版）》请在淘文阁 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、此材料由网络搜集而来，如有侵权请告知上传者立即删除。材料共分享，我们负责传递知识。平安治理论文论食品平安监管的制度创新 内容提要: 我国食品平安法在食品平安监管方面有假设干制度创新，目前监管合作比监管分工更具挑战性与艰巨性，因而应废除各类商品免检制度。政府官员的征询责机制不能取代国家对受害消费者的赔偿责任。食品平安监管部门应树立开展与标准并重、公平与效率兼顾、监管与效劳相统一、监管与维权的理念。 关键词: 食品平安；监管体制；标准；免检；征询责；理念 一、三鹿事件催生了食品平安监管制度的根本创新 2008年9月被公开披露的三鹿事件对中国经济与社会的冲击波不亚于汶川地震，可谓我国社会经济生活中的

2、一次“大地震”。首先，三鹿事件严峻损害了民族利益和社会公共利益。消费者是弱势群体，儿童消费者又是弱势群体中的弱势群体。其次，导致了企业产品平安度的诚信株连，包括企业内部的产品之间的诚信株连、纵向的行业株连和横向的地域株连，并导致了行业的重新洗牌。值得留意的是，消费生活中的“有罪推定”思维不同于刑法中的“无罪推定”思维，但确实深深植根于广大消费者的内心世界。其三，贬损了企业和企业家的社会责任品牌。广大消费者不禁要征询，连婴幼儿的痛哭声都无法打动其良知的企业家终究是一群什么样的人？其四，严峻打击了消费者的消费决心，致使不少消费者持币待购，制约了食品产业的可持续健康开展。其五，充分暴露了我国现行食品

3、平安监管制度的宏大破绽以及食品平安监管部门监管才能的严峻缺失。 三鹿事件的迸发为当时立法机关审议和修正食品平安法提供了经典的反面立法参考材料。为进一步落实以人为本的科学开展观，提高食品平安度，保障公众身体健康和生命平安，推进我国食品产业的健康开展，食品平安法在要求食品企业诚信运营、要求行业协会严格自律、鼓舞公众理性消费、鼓舞社会监视的同时，将创新食品平安监管制度、加大政府对消费者的保护力度作为该法的重中之重。 二、建立信息共享、快捷高效、无缝对接的全程食品平安监管体制 由于食品平安涉及食品消费、加工、储藏、运输、流通和消费等诸多环节，任何一家监管部门都难以单独承担平安监管的重责大任。在“一个部

4、门管不了”的情况下，现行食品平安监管体制被迫选择了多家部门分段监管的思路。其中，农业部门负责初级农产品消费环节的监管，质检部门负责食品消费加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品平安的综合监视、组织协调和依法查处严重事故。 分段监管体制尽管有助于催促相关部门各司其职，防止“一个部门管不了”的现象，但也出现了“多个部门管不好”的弊端：监管部门之间既存在着监管重复，也存在着监管盲区。在“田头”到“餐桌”的各个食品消费运营环节，大概都有农业、质监、工商、卫生等部门“重兵把守”，但有毒有害食品仍在市场上泛滥成灾。三鹿事件可谓这

5、一监管体制弊端的经典脚注：作为三聚氰胺源头的奶源收买站就不属于上述任何部门的监管范围；而在消费者投诉产质量量征询题后，相关部门之间要么缺乏信息互通，要么互相推诿。再如，对食品平安风险评估、食品平安标准制定、食品平安信息公布等不属于任何一个环节的事项，由哪个部门负责并不明确，客观上又产生了部门职能穿插、征询责不清的严峻征询题。由于职责分工不清，有些部门在小集团利益的驱使下，采取了“有利就抢着管，无利就让着管”的有用主义思维，必定减弱监管部门的监管效率，甚至贻误最正确监管时机。 为完全打破“一个部门管不了、多个部门管不好”的恶性循环，食品平安法在坚持和完善多龙治水、分段监管体制的同时，要求建立信息

6、共享、快捷高效、无缝对接的全程食品平安监管体制。为充分挖掘相关监管部门的监管资源，实现各监管部门之间的分工负责和职责明晰，立法者坚持和完善“多龙治水、分段监管”的多元监管体制，厘清了监管部门的法定职责。就中央层面的监管职责分工而言，食品平安法第4条第2款和第3款规定：“国务院卫生行政部门承担食品平安综合协调职责，负责食品平安风险评估、食品平安标准制定、食品平安信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验标准的制定，组织查处食品平安严重事故。国务院质量监视、工商行政治理和国家食品药品监视治理部门按照本法和国务院规定的职责，分别对食品消费、食品流通、餐饮效劳活动施行监视治理”。就地点层面的监管职责分

7、工而言，该法第5条第2款规定：“县级以上地点人民政府按照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监视、工商行政治理、食品药品监视治理部门的食品平安监视治理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品平安监视治理工作”。 为消弭监管空隙、铸造监管合力，提高监管效率，食品平安法第4条第1款要求国务院设立食品平安委员会，作为全国层面的监管议事协调机构。该委员会应着力于对食品平安监管工作进展协调和指导。为消除横向监管部门之间的监管盲区，该法第6条还要求县级以上卫生行政、农业行政、质量监视、工商行政治理、食品药品监视治理部门加强沟通、亲密配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。为

8、保持食品平安监管体制的动态性与开发性，食品平安法第103条还受权国务院依照实际需要对食品平安监视治理体制造出调整。 为充分发挥地点政府对当地食品企业的监管资源优势，立法者要求地点政府对本行政区域的食品平安监管负总责。食品平安法第5条第1款和第3款规定：“县级以上地点人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品平安监视治理工作，建立健全食品平安全程监视治理的工作机制；统一领导、指挥食品平安突发事件应对工作；完善、落实食品平安监视治理责任制，对食品平安监视治理部门进展评议、考核。上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品平安监视治理工作”

9、。地点政府对本行政区域的食品平安监管负总责有利有弊。利在于，地点政府对被监管对象最熟悉、最理解，最容易实现食品平安的源头治理；弊在于，地点政府与被监管企业有着千丝万缕的利益关系，出于本地财政收入、政绩和人情等多种要素的考量，地点政府有可能在食品平安监管方面推行地点保护主义。对这一潜在的监管道德风险，有关部门和社会各界应当保持高度警觉。 笔者认为，贯彻食品平安法的关键是，一手抓监管分工，一手抓监管合作。换言之，既强调每家监管部门依法勤勉、权威高效地履行各自法定职责；又强调监管部门之间信息共享、监管联动、无缝对接，最终全面建立360度全方位、24小时全天候地覆盖各种食品消费加工、流通和消费环节的合

10、作监管体制。与监管分工相比，监管合作更具挑战性与艰巨性。 三、弘扬源头治理理念，建立统一的食品 平安标准制度 食品平安标准的科学性、合理性、平安性与可靠性直截了当关系到广大消费者的人身平安。制定同时施行严格的食品平安标准是真正实现食品平安源头治理、防患于未然的前提条件。我国食品平安标准“不标准”不断是食品平安监管的软肋。从苏丹红到孔雀石绿，从夺命果冻到可能致癌的PVC保鲜膜等一系列食品平安事故，均与我国现行食品平安标准的“散、乱、差”有关。 所谓“散”，是指我国的食品平安标准缺乏统一性。既有国家标准，也有地点标准；既有行业标准，也有企业标准；国家标准中既有食品卫生标准，也有食质量量标准、食用农

11、产质量量平安标准，有关食品的行业标准中也有强迫执行的标准。 所谓“乱”，是指我国一些食品平安标准缺乏科学性、合理性。例如，有关馒头形状的标准就与食品平安没有任何关联。 所谓“差”，是指我国一些食品平安标准过于老化，缺乏前瞻性与针对性。许多标准（包括苏丹红与三聚氰胺的标准）都是在严重食品平安事故发生之后才诞生出来，而在严重食品平安事故发生之前则无此标准。 针对我国现行食品平安标准的“散、乱、差”征询题，食品平安法第三章从五个方面对食品平安标准制度进展了制度创新： 首先，确立了食品平安标准的统一性。一是第19条将食品平安标准界定为强迫执行的标准，除食品平安标准外，不得制定其他的食品强迫性标准；二是

12、第21条第 1款要求食品平安国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号；三是第22条要求国务院卫生行政部门对现行的食用农产质量量平安标准、食品卫生标准、食质量量标准和有关食品的行业标准中强迫执行的标准予以整合，统一公布为食品平安国家标准；四是第23条要求食品平安国家标准经食品平安国家标准审评委员会审查通过；五是在没有食品平安国家标准的情况下，才例外同意制定食品平安地点标准。 其次，确立了食品平安标准的动态调整机制。食品平安法第16条明确规定，食品平安风险评估结果是制定、修订食品平安标准和对食品平安施行监视治理的科学依照；需要制定、修订相关食品平安国家标准的

13、，国务院卫生行政部门应当立即制定、修订。第23条第2款也要求制定食品平安国家标准时，要依照食品平安风险评估结果并充分考虑食用农产质量量平安风险评估结果，参照相关的国际标准和国际食品平安风险评估结果。而食品平安风险评估是一个长期的、动态的机制。食品平安中的平安隐患（包括食源性疾病、食品污染以及食品中的有害要素）有可能随着科技的开展，不断地显现出来。食品平安风险评估结果变化了，食品平安标准也必须与时俱进。 其三，确立了以人为本的食品平安标准制定理念。食品平安法第99条将“食品平安”界定为“食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”；第18条要求制定食品平安

14、标准以保障公众身体健康为主旨，做到科学合理、平安可靠；第23条第2款要求制定食品平安国家标准时要广泛听取食品消费运营者和消费者的意见，以充分尊重广大消费者对标准制定的话语权。在实践中，有人认为我国如今消费力水平低，食品平安标准不能和兴旺国家看齐。这个观点是错误的。要正确对待中国特色。中国特色不是保护落后的代名词。相反，中国特色要求中国的食品更加平安，食品的消费运营更加人性化，食品平安标准也要与兴旺国家看齐。 其四，鼓舞企业慎单独律，出台严格的食品平安标准。该法第25条既同意企业在其消费的食品没有食品平安国家标准或者地点标准的情况下制定企业标准，作为组织消费的依照；也鼓舞食品消费企业追求杰出，见

15、贤思齐，制定严于食品平安国家标准或者地点标准的企业标准。 四、弘扬勤勉行政理念，废除食品免检制度 为在食品平安监管领域建立效劳型政府，食品平安法弘扬了勤勉行政的立法理念。可圈可点的一个例证便是废除了食品免检制度，强化了食品检验力度。国家质量监视部门建立的食品免检制度确实是诸多商品免检制度中的一项而已。尽管食品免检制度的设计本意是好的，但实际操作效果不断遭人诟病。三鹿事件误导和坑害广大消费者的危险杀手锏确实是食品免检制度。由于，含有三聚氰胺的三鹿婴幼儿奶粉恰好确实是免检食品。 有鉴于此，食品平安法第60条第1款明文禁止食品平安监视治理部门对食品施行免检，并在第2款和第3款要求加大食品检验力度：一

16、是要求县级以上质量监视、工商行政治理、食品药品监视治理部门对食品进展定期或者不定期的抽样检验；二是规定上述部门在执法工作中需要对食品进展检验时，要委托符合该法规定的食品检验机构进展，并支付相关费用。 食品平安法第60条第1款明文禁止食品平安监视治理机构对食品施行免检所以正确，但食品之外的其他商品免检制度何去何从，立法者语焉不详。在消费者权益保护法修正之际，笔者认为立法机关应当一鼓作气完全废除各类商品免检制度。 食品免检制度本身的危害极其严峻。首先，监管者放弃了对免检商品的监管职责。质量存有瑕疵甚至危险的商品，只要有免检招牌，即可一路绿灯，畅通无阻。二是企业放弃了自律。既然监管者都不再检查，企业

17、何必本人跟本人过不去。公司的大股东、运营治理层乃至一线员工都会放松自律监管。三是助长了同行企业之间的不公平竞争。在免检招牌的庇护下，价高质次的免检商品招摇过市，而使没有免检招牌的同价质优商品寸步难行。四是误导了广大消费者的理性选择。许多消费者存在从众心理，对监管者免检的劣质商品自然也是坚信无疑。 事实上，免检制度设计本身的逻辑破绽百出。由于，一个企业昨天诚信，并不代表今天诚信、明天接着诚信；一个企业昨天消费的商品合格，也不代表该企业今天和明天消费的商品仍然合格。因而，监管者没有才能、也没有义务保证一个企业明天和后天消费的商质量优价廉。 鉴于免检制度本身包含的法律风险和道德风险，笔者建议在食品之

18、外的其他商品出现严重群体性平安事故之前，应尽快废除各类商品免检制度。这也是从三鹿奶粉免检丑闻中萃取出来的重要法律营养素。 五、强化政府官员违背法定职责的法律责任追查机制 在现实生活中，一些地点政府和行政机关固守“效率优先、兼顾公平”的传统开展观，玩忽职守、怠于履行保护消费者合法权益和净化食品市场秩序的平安监视治理职责，导致惟利是图的食品消费运营者有恃无恐地制造食品平安征询题，一些严重食品平安事故屡屡发生。一些行政机关还为不具备法定食品消费运营资质的运营者大开绿灯，为其发放行政许可牌照，社会妨碍极坏。 法治的第一要义是治官，遏制官员为谋私而滥权、弄权与弃权的行为。食品平安法授予行政机关的食品平安

19、监管职责对被监管者而言是行政权、国家公权力，对广大消费者与社会公众而言则是沉甸甸的责任。为催促行政权执掌者各司其职，立法者从反面规定了行政权执掌者回绝或怠于行使监管职责、以及滥用职权监管职责的法律责任。此种法律责任既包括国家对政府官员给予的行政处分，也包括国家对受害消费者承担的国家赔偿责任。 在2008年的三鹿事件中，某些监管部门的负责人主动引咎辞职，地点政府的主要负责人也被撤职。这种征询责机制关于结实树立法治政府、责任政府与效劳型政府的新理念，保护消费者合法权益产生了积极的法律效果、社会效果与政治效果。为将此种征询责机制常态化、制度化、标准化，食品平安法第95条分别规定了地点政府主要领导和监

20、管部门主要领导的行政处分措施。尽管只有一个法条，但微言大义，对地点和部门领导的心理震慑才能不可小视。由于，不管省、自治区、直辖市一级人民政府的“一把手”，依然国务院所属监管部门的“一把手”，都有可能由于本地、本部门违背法定食品监管职责而被摘掉“乌纱帽”。 依照食品平安法第95条第1款之规定，县级以上地点政府在食品平安监视治理中违背该法规定、未履行职责，本行政区域出现严重食品平安事故、造成严峻社会妨碍的，依法对直截了当负责的主管人员和其他直截了当责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。此处的“直截了当负责的主管人员和其他直截了当责任人员”既包括地点政府主管食品平安监管工作的副职领导（如副县

21、长、副区长、副市长、副省长），也包括地点政府的正职领导（如县长、区长、市长、省长）。 依照食品平安法第95条第2款之规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监视、工商行政治理、食品药品监视治理部门或者其他有关行政部门违背该法规定、不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私作弊的，依法对直截了当负责的主管人员和其他直截了当责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严峻后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职。与地点政府官员的前述解释类似，该条款中的“直截了当负责的主管人员和其他直截了当责任人员”既包括部门主管副职领导，也包括部门正职领导。倘假设监管部门主要领导本人回绝或怠于引咎辞

22、职，依照公务员法第82条第4款，应当责令其辞去领导职务。 但是，政府官员的征询责机制不能取代国家对受害消费者的赔偿责任。为了在食品平安领域更好地建立法治政府、诚信政府、勤勉政府和效劳型政府，笔者曾在食品平安法审议过程中建议增加规定行政机关不作为的国家赔偿责任。但最终出台的食品平安法第95条并未规定国家赔偿责任。笔者认为，这一立法态度不能解读为国家赔偿缺乏法律依照。相反，倘假设消费者由于地点政府或监管部门回绝或怠于履行法定食品平安职责的详细行政行为而遭受损害、而且不可归责于食品消费运营者，受害消费者有权依照行政诉讼法和国家赔偿法关于该行政机关提起行政诉讼，行使国家赔偿恳求权。 依照国家赔偿法第1

23、4条，赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有成心或者严重过失的工作人员承担部分或者全部赔偿费用；对有成心或者严重过失的责任人员，有关机关应当依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追查刑事责任。这就实现了行政机关对社会公众承担法律责任制度安排与公务员对其所在机关承担法律责任制度安排的有机衔接。 要留意区分国家赔偿与国家垫付的性质。在三鹿事件中，国家和地点政府曾替企业垫付了受害婴幼儿的医疗费。国家有权就其向受害消费者代垫的医疗费用依照无因治理之债的法理依照向责任企业行使追偿权。该笔费用应由责任企业承担，而不应转嫁到国家身上。由于，让国家买单等于让全体纳税人和公众消费者为责任企业买单。 从长远看，为彰显

24、以人为本、执法为民的效劳型政府理念，建议食品平安法将来修正时明确增加规定：“地点人民政府以及食品消费、流通、餐饮效劳监视治理部门或者其他有关行政部门回绝或者怠于履行本法规定的职责或者滥用职权、造成消费者财产和人身损失的，受害消费者在无法从食品消费运营者获得民事损害赔偿时，能够对有过错的行政机关提起行政诉讼，恳求获得国家赔偿”。该款规定强调了行政机关的先诉抗辩权，缩小了国家赔偿的范围。由于，只有无法从食品消费运营者获得民事损害赔偿的消费者才能够对有过错的行政机关提起行政诉讼，恳求获得国家赔偿；至于能够从食品消费运营者获得民事损害赔偿的消费者无权直截了当对有过错的行政机关提起行政诉讼，恳求获得国家

25、赔偿。这就大大降低了国家赔偿的比例，不至于给各级人民政府财政支出造成较大压力。所以，治本之策是监管部门勤勉监管，加大保护食品消费者的工作力度，从而减少食品平安事故发生。 六、落实食品平安监管制度的核心要义是结实树立以人为本的科学开展观 要落实食品平安监管制度，必须结实树立开展与标准并重的理念。科学开展观，第一要义是开展，核心是以人为本，根本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。笔者认为，开展是目的，标准是前提，法治是根底，和谐是关键。因而，食品平安监管部门在运用国家公权力介入市场时，要完好科学精确地把握标准与开展之间的辨证关系，把标准贯穿于食品行业开展的全过程。食品行业只能在标准中开展，在

26、开展中标准。必须强调边开展、边标准。要完全改变“重开展、轻标准”， “先开展、后标准”，“只开展、不标准”的错误理念和做法。一些地点和部门片面放松对食品平安的监管活动，结果不是保护了市场，而是害了市场。一些地点在 “地点保护主义”思想的驱使下，甘当假冒伪劣产品的保护伞，到头来不仅没有拉动当地的经济增长，反而拖累了地点经济开展，甚至导致了地点企业的整体诚信株连，教训极为深入。近年来食品平安事故中大案要案的查处关于保护广大消费者的消费决心，推进食品行业的诚信运营，提高食品行业的竞争力发挥了积极作用。因而，加大食品平安监管力度，打击食品领域的违法犯罪行为，既是法治工程、标准工程、稳定工程，也是民生工

27、程、开展工程、增长工程。 要落实食品平安监管制度，必须结实树立公平与效率兼顾的理念。传统开展观认为，效率优先、兼顾公平；或者，在初次分配阶段强调效率，在二次分配阶段强调公平。长期以来，重效率、轻公平的思维定势潜移默化地妨碍着食品平安监管工作。重效率、轻公平的传统思维不仅导致公平正义、老实守信的主流价值观遭到污染，公平公正的市场秩序遭到破坏，效率目的也非常难实现。公平与效率既有差异、冲突的一面，也有相容、共生的一面。在和谐的食品市场中，公平价值与效率价值同等珍贵。公平培育效率，效率成就公平。食品平安监管越紧密，食品消费运营者越能慎单独律，食品市场越具有活力。 要落实食品平安监管制度，必须结实树立

28、监管与效劳相统一的理念。党的十七大报告要求，“加快行政治理体制改革，建立效劳型政府”。之因而强调效劳型政府建立，一是由于相关于人民群众和广大市场主体（包括运营者与消费者）而言，政府处于代理人和公仆的角色；二是由于相关于市场经济体制而言，政府在资源配置上只能处于监管者和辅助者的角色。效劳型政府中的“效劳”是个广义概念，主要囊括了尊重型效劳、保护型效劳、指导型效劳与促成型效劳。关于尊重型效劳而言，监管部门要尽量尊重市场主体自治与市场自律，鼓舞食品消费运营的创新活动，充分发挥市场手段和民事责任手段在恢复市场秩序方面的积极作用。关于保护型效劳而言，监管部门要充分运用行政核准权限、行政监视权限、行政调查

29、权限、行政处分权限、行政调解权限，维护公平、公正、公开的市场秩序，制止和打击损害消费者合法权益的违法犯罪行为。对指导型效劳而言，监管部门应当接着积极发挥行政指导职责，推进食品消费运营企业的健康开展，加大消费教育和消费指导力度。关于促成型效劳而言，监管部门要努力促成和协助食品消费运营者依法进出市场，提供食品消费和运营决策所需的信息和征询，完善食品企业失信制裁数据库等。 要落实食品平安监管制度，必须结实树立监管与维权相统一的理念。监管与维权既有区别，也有联络。监管是手段，维权是目的。食品平安监管的本质是遏制食品消费运营者的不法行为，保护消费者的合法权利。在消费者诸多维权手段中，行政保护力度最大、本钱最低。因而，食品平安监管必须与维权有机统一起来。维权的需要延伸到哪里，监管的阳光就应照射到哪里。笔者认为，监管部门在对各类市场主体提供平等保护的同时，应向处于弱势地位的消费者予以适度倾斜。这是贯彻和保卫平等原则的需要，也是维护社会公共利益的要求。量大面广的消费者权益既具有私权和个体利益的特点，还具有社会权和社会公共利益的特点。消费者仅靠一己之力往往非常难维护本身的合法权益，不得不求助于国家公权力和社会力量。因而，监管部门向弱者适度倾斜确实是维护社会公共利益和社会稳定。