失地农民社会保障法律问题及对策研究_柴英红.doc

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1、2011 年第 2 期 2011 年 4 月 （ 总第 45 期 ） 广州广播电视大学学报 JOURNAL OF GUANGZHOU OPEN UNIVERSITY Vol. 11 No. 2 Apr. 2011 失 地 农 民 社 会 保 障 法 律 问 题 及 对 策 研 究 柴英红 （ 西南大学法学院，重庆 400715） 摘 要： 失地农民作为一个新出现的社会困难群体，在其失去土地之后，各种社会权益都不同 程度地受到了侵害，存在权利缺损的现象 。 本文通过分析失地农民权益法律保护的正当性，结合我 国目前保障失地农民法律保护的制度设计缺陷，提出了改革现有土地产权制度 、 完善土地征用法律

2、 规范 、 建立健全农村社会保障体系等相关对策 。 关键词： 失地农民； 权益保障； 法律问题； 对策 中图分类号： D922. 1 文献标识码： A 文章编号： 1672 0385（ 2011） 02 0076 08 “三农 ” 问题 ， 已经成为影响我国现阶段发 展的重大政治问题和实 践问题 ， 也 是为当前理 论界所关注的热点问题 和难点问题 。 加快城镇 化进程 ， 推进城乡一体化 ， 是解决 “三农 ” 问 题 ， 实现农村经济和 各项社会事业快 速发展的 有效途径 。 在工业化过程中 ， 尤其 是在快速工 业化 、 城市化过程中 ， 农民的农业 土地转化 为 非农业用地是不可避免

3、的 ， 任何一 个国家都要 经历这样的过 程 。 农民失去土地后 ， 既有别于 农民 ， 又不同于城市居民 ， 成为一个边缘群体 ， 因此我们给其一个 特殊称谓 失地农 民 。 失 地农民是指农民的土地 被依法征收后 ， 农业户 口的家庭人均耕种面积少于 0. 3 亩的统称为失 地农民 。 当前 ， 我国城镇化进程正 处于快速发 展期 ， 城镇地区作为 国民经济增长的 主导地位 和作用 日益 明显 。 但是 ， 在 城市 扩张 的同 时 ， 农村集体土地 被大量征收 、 征用 ， 失地农民越 来越多 。 如何保护失地农民的合法权 益 ， 解除 失地农民的后顾之忧 ， 保证失地农民安居乐业 ，

4、必须引起各级政府和社会各界的高度关注 。 一 、 对失地 农民社会保障进行法 律保护的 理论基础 （ 一 ） 利益反哺 失地农民社会保障的正 当性 收稿日期： 2011 01 05 ： ， ， ， 在法律意义上 ， 利益反哺是指存 在利益差 距的相关社会主体之间 ， 处于利益强势的一方 主体基于社会义务 ， 对处于利益弱势的一方主 体予以利益上的弥补或者回馈 ， 从而满足其利 益需要 ， 实 现共同发展的社会活动 。 随着我国 经济结构的 调整 ， 不 同社会个体和社会群体之 间的利益格局被打破 ， 利益失衡成为一种亟待 解决的社会问题 。 失 地农民由于丧失了土地这 一自身赖以生存的最基 本

5、也是最重要的生产资 源 ， 沦为 “种 田无 地 、 就 业无 岗 、 低保 无份 ” 的三无人员 ， 利益受损更加严重 ， 并 逐步发展 为新的弱势群体 。 因此 ， 以利益反哺 为逻辑起 点的失地农民社会保障 也就成为缩减社会主体 利益差距 、 维护公平正义 、 促进社会 发展的必 要手段 。 目前在理论上存在着三种反哺 。 第一 ： 群体反哺即公共利益对个人利益的弥补 ； 第二 ： 阶层反哺即工业化成果对农 业社 会的回馈 ； 第 三 ： 代际反 哺即社会成员之间的需求互 惠 。 失 地农民丧失土地并没有 可以规于他们自身的原 因 ， 所遭受 的牺牲是为了公共利益的需 要 ， 基 于公平

6、正义的精神 ， 法律上应当采取一种技术 方式加以调节 ， 让全体 公民共同来分担失地农 民所做出的这种牺牲 。 （ 二 ） 体现社会公平的需要 立法者的理念对于各种权益保障 制度的建 。 作者简介 柴英红 女 在读硕士研究生 研究方向为劳动与社会保障 76 2011 年第 2 期 （ 总 第 45 期 ） 立和完善起着主导作用 。 广州广播电视大学学报 德国社会 保障立法的 1. Vol. 11 No. 2 失地农民仍无法享受与城市居民同样的 主导思想是谋求社会公平 ， 即把人们处在生病 、 社会保障 失业 、 遭遇事故 、 残疾 、 年老 等状态看 作是处 于社会的不利地位 ， 国家和社会有

7、责 任帮助他 们 ， 以实现机会平等 。 这一社会政 策理念具体 体现在农民权益保障立 法上 ， 就是 联邦政府为 农民权益保障的进行提 供各种津贴 ， 而这种数 以亿计的联邦津贴来自 税收 ， 国家 正是通过这 种国民收入再分配的经济手段来实现社会公平 。 由此可见 ， 经济发达 程度是权益保障 制度建立 和完善的重要 因素 ， 但不是唯一因素 ， 权益的 保障状况如何在 很大 程度上取决于立法者对权 益保障持什么样的观念 。 对我国失地农民来说 ， 失去土地就意味着基本 生活保障的丧失 。 故在 对这一特殊社会群体进 行权益保障立法 时 ， 首 先应确立平等公平原则 ， 为失地农 民提供各

8、种 形式的经济补偿 ， 并 确保他们能够享 受到与城 市居民同等的待遇 ， 为其再就业和幸 福生活的 延续创造条件和提供机 会 。 因公共 利益而征用 农地时必须给予的公平 补偿 ， 是国 家对失地农 民受损权益给予的一定 程度的量化弥补 。 通过 一定价值量的给付 ， 使被牺牲的失地 农民若干 权益与被维护的若干 公共利益之间的 平衡得到 一定程度的恢复 。 早在 1789 年 ， 法国 人权和 公民权宣言 第 7 条就有明 确规定 ： 财产是社 会不可侵犯的权利 ， 除非当合法认定 的公共需 要所显然必须时 ， 且 在公平而预先赔 偿的条件 下 ， 否则任何人的财产不得剥夺 。 所谓公平补

9、 偿是指公平权衡公共 利益与个人利益后决定补 偿的原则 。 在公平补偿之下 ， 公共 利益与个人 利益具有同等 的价值 ， 两者兼顾 。 公平补偿原 则已为多数市 场经济国家所采用 ， 如 法国 、 日 本 、 荷兰等 。 当前 ， 我国已提 出要建设 服务型政 府 ， 这 在一定意义上也可以 说是符合福 利国家建设的 国际发展大势 。 反映在土地征收与征用问题上 ， 政府就必须转 变观念 ， 树立服务意识 ， 制定的 相关政策应当能够有 效保障失地农民的生存和 发展 。 二 、 失地农 民社会保障的现状及 其存在的 法律问题 （ 一 ） 我国失地农民社会保障的现状 失 地农民 虽然在 户口簿

10、 上已经 成为居 民 ， 却无法享受到与城市居民同样的 “国民待遇 ”。 在城镇居民中 ， 目前已 基本建立起了包括企业 职工基本养老保险 、 职工基本医疗保险 、 最低 生活保障等在内的社会保障制度 ， 但社会保障 的阳光并没有普照到广 大农村 。 从了解的情况 看 ， 农村养老保险只有 个别集体企业非常发达 的村 ， 为在企业工作的 村民交纳了企业社会养 老保险 ， 切 实解决了他们的后顾之忧 。 还有一 些经济比较好的村 ， 这样的村每年为老年人发 放 2000 4000 元数量不等的养老金 ， 使他们基 本做到了老有所养 ， 但还有很多村没有或只有 一二百元的养老金 ， 农民养老主要还

11、是以家庭 养老为主 。 现在虽然在农村开始实行农民参加 农村社会养老保险 ， 但这样的人群还只是局限 于一部分人 ， 在农村还没有广泛普及 ， 即使参 加了农村社会养老保险的人 ， 这种以 “个人缴 费 为主 、 集 体补 助为辅 、 政 府给予 政策 扶持 ” 原则建立的 “个人账户储备式 ” 的养老保险 ， 从目前的情况看 ， 集体补助基本没有 ， 有相当 一部分人只是象征性地缴费 ， 据了解现在领取 保费额平均每人每月仅 10 多元 ， 这对于农民的 养老无疑是杯水车薪 。 2. 针对失地农民的社会保障制度还未建立 。 从调查的情况看 ， 绝 大部分农村并没有建立制 定了 土地征用补偿安

12、置暂行规定及失地居民 最低生活保障试行办法 、 失地居民养老保险 试行办法 、 失地居民就业工作试行办法 等 解决失地农民社会保障的政策规 定 ， 由 于种种 原因 ， 仍处 于探索阶段 。 有些经济基 础比较好 的村 ， 也尝 试建立农民的养老和医疗保 险 ， 但 苦于没有国家 、 省及地 方明确的指导性意见和 参考的政策依据 ， 步履维艰 。 （ 二 ） 失地 农民社会 保障存在 的主要 法律 问题 1. 立论基点缺乏或不当 。 立论基点也可以 称之为立论本位 ， 对 社会保障立法而言是指社 会保障立法的理论出发点 。 我们对社会保障问 题的立论是近几年的事 ， 之所以关注主要是因 为随着

13、国企改革的深人 ， 原有团体保障功能受 阻 ； 而对于 农民的社会保障问题 ， 尤 其是失地 77 2011 年第 2 期 （ 总第 45 期 ） ， 广州广播电视大学学报 Vol. 11 No. 2 农民的社会保障问题 。 ， 却始终未列 人关注的视 的相关原则并结合社会 保障法自身特点而概括 。 ， 野之中 就现状而言 我国社会保 障立法更多 总结出来 从法理上讲 任何部门法 的基本原 的是定于事本位而非定 于人本位 。 说它是定于 事本位是因为我们的 社会保障的立论多是遇事 论事 ， 而不 是拥有 一个自 己原 本的 理论定 位 。 社会保障并非是无理论 源头的事项 ， 说到底社 会保障

14、本质上就是对 人的基本生存权的一种救 济与保障 ， 它从一开 始就是应属人权 的重要权 项的基本内容 。 人作为一个个体 ， 他是一个社 会的人 ， 社会完全有 责任对他 的基本 生存权作 一个保障 ， 对于失地农民也应如此 ， 这是现代 社会文明的一个基本要求 。 我们都知道 “人权 ” 是资产阶级先进思想家于 17 18 世纪倡导的一 个重要概念 。 作为社会主义国家 ， 人权原本就 是我们社会主义理论所 倡导的 ， 关 键是我们所 倡导的人权内涵与西方 国家有着本质不 同 。 社 会主义 的人权 理论是 真正意 义上的 人权理 论 ， 这是不同于西方国家的 所谓人权口号的 。 从我 们的

15、人权理论看 ， 生 存权是我们人权 的重点与 核心 ， 因此 ， 笔者 认为 ， 社会 保障立法 的理论 源头即应定于此 ， 即应定于 “人本位 ”。 2. 社会保障立法缺乏统一的基本原则 。 社 会保障立法的基本原则 ， 是指集中 体现社会保 障法的本质和精神 ， 主导整个社会保障法体系 ， 调整社会保障法的基本 准则 ， 这是 社会保障法 的核心和灵 魂 。 从 我国社 会保 障立 法现状 看 ， 我们对社会保障立法应 有哪些基本原则 ， 在理 论上认识上不 一致 、 不协调 。 我国 社会保障法 著名学者覃有土提出 ， 我国社会保 障法应有三 项基本原则 ： 即普通性和区别性竞合 原则

16、、 权 利与义务对等原则 、 保障水平与生产 力相适应 原则 。 目前 ， 我国社会保障立法原则理论上的 一个特点就是 ： 仍未形成理论共识 ， 已有的理 论尚存在不足 。 譬如 ， 上述基本原 则中的第一 项原则 ， 其主要内涵 是一方面强调社 会保障实 施范围应包 括所有 社会 成员 ， 包括 失地农 民 ； 另一方面同时又强调 应针对不同类型的社会成 员制定不同的适用法规 和标准 。 实 质上这一原 则本身即是矛盾的 ， 社会保障的原则 不应存在 区别性原则 ， 我们不 能因为我国现行 体制本身 存在的不完善的制度 ， 而推导出不适当的原则 。 对我国社会保障立法应 有的基本原则 ， 应

17、从我 国 宪法 以及 劳动法 等相关部门法已有 78 则都应是宪法原则下的进一步拓展 。 我国 宪 法 第四十二条对公民劳动权 的规定 、 第四十 五条对公民 （ 包括失地农民 ） 获得物质帮助权 的规定 ， 都是社会保障立法原则的依据 。 3. 立法体系存在缺陷 。 从我国社会保障传 统格局看 ， 虽然在概念 上已基本上形成涵盖社 会保险 、 社 会救济 、 社会 福利 、 社会 互助 ， 优 抚安置等五项内容的社会保障体 系 。 但在立法 体系上 的缺 陷是 明显 的 ， 主 要表现 为 ： 第 一 ， 是体系面窄 。 这主要是 指我国社会保障立法的 内容面窄以及社会保障对象面窄 。 立法

18、内容面 窄主要表现在 ， 虽然已 在概念上形成了社会保 障的五项主要内容 ， 但目前的立法工作仍基本 处于空白 ， 社会互 助未形 成一 致的立 法层 面 。 而且社会保险 、 社会 救济 、 社 会福利 、 优抚安 置各自应包 涵哪些 具体内 容 ， 也不 十分清 晰 。 社会保障对象面窄主要 表现是目前纳人立法体 系的只是社会成员的一部分 ， 即主要是企业单 位及国家机关工作人员 ， 而作为我国人口大多 数的农村人口则基本上 未纳入社会保障的立法 体系 （ 优抚安置除外 ） ， 更不 要说失地农民了 。 我们不能因为经济发展的现状 ， 在确立社会保 障立法 体系时忽略了占我国人口约 80%

19、 的农村 人口 。 特别是我国计划 生育政策所产生的社会 家庭结构的变化 ， 农村人口 （ 特别是失地农民 ） 的社会保障问题将日趋明显与紧 迫 。 这不仅涉 及 “社会保障的实施均是全体公民 ” 这样一个 国家惯例标准 ， 也是关 系我国农村社会稳定的 一个重要方面 。 另外 ， 笔者上面已提到 ， 即便 是我国目前已纳人社会 保障对象之中的社会成 员 ， 如国家机关工作人 员与企事业单位工作人 员的社会保障阶位也是有差别的 ， 这也是体系 面窄的另一种表现 。 第二 ， 是体系效 力层次不 高 。 社会保障应当属于 一 个国家社会生活的基 本问题 ， 因此 ， 根据 立法理论 ， 涉及社

20、会保障 的主要事项的立法应该由法律设 定 ， 即社会保 障的主要事项应制定法律 。 我国 2000 年 7 月 1 日正式实施的 立法法 已对我国立法权限作 了明确的划分 。 从目前 我国社会保障立法状况 看 ， 由全国人大及常务 委员会制定的相关社会 保障法律还没有 ， 正 在实施的社会保障规范性 2011 年第 2 期 （ 总 第 45 期 ） 广州广播电视大学学报 。 Vol. 11 No. 2 文件几乎都是由国务 院或各部委制定的行政法 规或部门规章 ， 以及由地方制定的地方性法规 。 因此 ， 从立法的效力层次看 ， 不能 适应社会保 变为国有土地后再进行有偿转让 （ 二 ） 土地征

21、用机制不完善 1. 土地征用目 的和范围模 糊 。 物权法 障法作为一个法的部门 存在的客观事实 ， 与社 会保障法应有的法律地 位是不相称的 ， 使我国 社会保障立法难以形成权威性的稳定性的体系 。 三 、 失地农 民社会保障法律保护 存在缺陷 的原因分析 （ 一 ） 土地产权制度的缺陷 1. 土地所有权主体内涵不清 。 目前我国土 地所有权主体虚化 ， 我国 宪法 规定 ： “农村 和城市郊区的土地 ， 除由法律规定属 于国家所 有的以外 ， 属于集体所 有 ”。 民法通则 规 ： “集体所有的土地依照法律属于村民集体所 有 ， 由村农业合作社 等集体经济组织 或者村民 委员会经营 、 管

22、理 ； 已属于乡 （ 镇 ） 农民集体 经济组织所有的 ， 可以属 于乡 （ 镇 ） 农民集体 所有 ”。 土地管理法 规定 ： “村农民集体所 有的土地已经分别属 于村内两个以上农民集体 经济组织的可以属于 各该农业集体经济组织的 农民集体所有 。 ” 这表明 ， 依照现有法律规定 ， 我国现行集体所有制 下的土地所有者主体存在 三种形式 ： 即村农民集体所有 、 乡 （ 镇 ） 农民 集体所有及村以下农 业集体经济组织的农民集 体所有 。 这种土地所有权人的多元化 ， 常常使 人分不清土 地所有 者的 代表机 构 。 也就是 说 ， 这种表 面上看 起来是 所有权 人的多 元化现 象 ，

23、实质上表明了 土地所有权人的缺位 。 2. 土地 产权权 能残缺 。 产权 主体的 缺位 ， 使一些农村集体土地不 能由农民做主 ， 而对于 一些明确了产权的土地 ， 事实上也 是不能真正 由农民做主的 。 因为 国家只是在名义 和法律上 承认农 村 土地 归 农民 集 体 所有 ， 而 事 实上 的 “集体所有制 ” 则没 有实质 性的 内容 。 这 是因 为 ： 一是农民集体对 土地的占 有 、 使用 、 经营 和处置权力极其有限 。 集体土地的 最终所有权 （ 终极支配权 、 处理权 ） 一直掌握在国家的基层 政权 （ 乡政府 ） 手中 ； 二是国家凭借行政力 量 在某种程度上剥夺了 农

24、民土地所有权在经济上 的实现权益 ， 即收益 权 。 如依 照法律规 定 ， 国 有土地可以实行有偿转 让制度 ， 而 集体土地的 转让则必须先由国家 “依法 ” 实行征用 ， 将其 第四十二条规定 ， 为了公共利益的需要 ， 依照 法律规定的权限和程序 可以征收集体所有的土 地和单位 、 个人的房屋及其他不动产 。 土地 管理法 第二条第四项也规定 ， 在为了国家公 共利益的时候 ， 可以依 法对集体所有的土地实 行征用 。 但 对于什么是公共利益 ， 如 何界定公 共利益 ， 法 律上并不明确 ， 导致实践 中假借公 共 利益之名 ， 非法征收 、 征用集体土 地的行为 时常发生 。 同时

25、 ， 土地管理法 第四十三条又 规定 ， 除了乡镇企业 、 村民住宅 、 乡 （ 镇 ） 村 公共设施和公益事业用地以外 ， 任何单位或个 人需要土地的时候 ， 都必须将农村集体土地先 征为国有 。 也就是说 ， 土地管理法 通过对第 四十三条的规定 ， 淡化了征地的目的 ， 扩大了 征地的用途 ， 使一些盈利性的用地 ， 甚至高尔 夫球场 、 别 墅 、 高档娱乐设施等赢利 用地也纳 入了征地范围 。 2. 土地征用补偿标准不合理 。 按照 土地 管理法 规定 ， 征地补偿费用包括土地补偿费 、 安置补助 费以及地上附着物和青 苗补偿费 。 前 两项的补偿标准为该耕地前三年平均产值的 6 1

26、0 倍和 4 16 倍 ， 两项之和 ， 低项是 10 倍 ， 高 项是 16 倍 ， 特殊情 况最高 也不能 超过 30 倍 。 换句话说 ， 给农民 最低 10 年 、 最高 30 年的产 值补偿后 ， 经过一定的法律程序 ， 集 体所有土 地即归国家所有 。 也就是说 ， 国家租 赁集体土 地使用 10 年至 30 年 ， 农民集体就丧 失了土地 所有权 ， 随 之国家即取得了土地所有权 。 这样 的补偿标准显然是偏低或者说是 不合理的 。 事 实上 ， 城郊结合部的农 民 往往种植经济效益较 高的蔬菜 、 花卉等农 产品 ， 收 入比较高 ， 本来 属于比较富裕的群体 ， 土地征用后

27、， 部分失地 农民失去了收入重要 来源 。 更有甚者 ， 基础设 施建设项目 ， 尤其是地方政府重点项目 ， 征地 补偿费明显偏低 ， 有的甚至低于法定标 准 。 而 在实践中 ， 这一法定的 征地补偿标准往往不符 合土地实际的产出价 值 ， 在通常情况下 ， 这一 法定的计算补偿费和补助费的方 法 ， 也没有或 较少顾及到现在的城郊农村 。 现在的城郊农村 已不是传统意义上的农村 ， 其农村已逐步转变 79 2011 年第 2 期 （ 总第 45 期 ） ， 广州广播电视大学学报 、 ： “ Vol. 11 No. 2 ” 为现代化的新农村 农业已转变为集生态农业 序主要包括下列内容 ， 一

28、是 公共利益的需要 ， 精品农业和休闲 观光 农业等为一体的现代都市 的认定程序 界定待转让土地的预期使用性质 型农业 。 因 此 ， 基于 这样一 种现代 化的 农村 、 农业 ， 其土地的价值 已远远超出法定 补偿额本 身所规定的补 偿费 ， 也就是说 ， 法 定的补偿费 并不能反映被占耕地本 身的实际产出价 值 ， 而 是往往偏低 。 在征地补偿偏低的情况 下 ， 失地 农民仍摆脱不了层层剥 夺 。 据国家 有关统计资 料显示 ， 土地收益分配中 ， 农民只得 5% 10% 村 ， 一级 得 25% 30% ， 政府 及 部门 得 60% 70% 。 四 、 完善失 地农民社会保障法律

29、保护的长 效机制 （ 一 ） 完善征地补偿制度 首先 ， 设立村土 地委员会 ， 明确界 定农村 集体土地所有权主体 。 土地集体所 有权主体的 虚位 ， 使乡镇政府及 村委会对土地拥 有绝对所 有权 ， 他们以土地所有者代表自居 ， 代行所有 权 ， 任意使用 ， 支配和经营农民集体土地 。 故 应明确界定农村集体土 地所有权主体 ， 可考虑 设立村土地委员会解决 该问题 。 在 涉及土地转 让问题时 ， 从全体村民中民主选举出 代表 ， 组 成村土地委员 会 ， 具体办理相关事务 。 村土地 转让决策 、 土地转让 收益分配方案等 重大问题 由全体村民民主投票表 决 ， 交由村 土地委员会

30、 具体执行 ， 村民委员会监督实施 。 在有关土地 转让事务上实现决策权 与执行权分离 ， 形成村 土地委员会和村民委员 会相互制衡 、 彼此监督 的模式 。 其次 ， 设定明确而完善的 正当征地法 律程序 。 正当法律程序是英 、 美等 国法律的基 本原则 ， 是指在作出 任何使他人遭受 不利影响 的决定前 ， 应当听取 当事人意 见 。 在英 国 ， 正 当法律程序寓于自然正 义原则之中 ， 包括两项 根本原则 ： 一个人不能在自己的案件中作法官 ； 人们的抗辩必须公正地听取 。 在美国 ， 该原则 在宪法第 5 条修正案中得以规定 ： 不经正当程 序 ， 不得剥夺公民生 命 、 自由 和

31、财产 。 该原则 在美国有两重含义 ： 实体性正当程序 和程序性 正当程序 ， 前者指个 人基本权利不受 专横和无 礼行为的侵犯 ； 后者 指自由和财产受 影响的当 事人应享有合理通知 、 辩护以及公 正听证的权 利 。 就征地及土地出 让补偿设定的正 当法律程 80 设定一个独立的第三方 机构引入听证程序作出 裁定 。 二是 实施中的程序 ， 包括待转 让土地价 值 （ 市场价格和公益性用地征地价格 ） 评估程 序 、 征地补偿标准公 示程序 、 协商程序 、 失地 农民的救助保障程序 等 。 三是救济程序 ， 可就 公 益性征地 行为提起 行政复议 乃至行政 诉讼 ； 可就经营性土地转让纠

32、纷 、 价款补偿纠纷提请 仲裁或诉讼 。 这些程序必须明确而完善 ， 可操 作性强 ， 特别要避免地方政府同时充当决策者 、 规则制定者 、 征用方及纠纷的最后裁决者 。 （ 二 ） 建立失地农民征地补偿和利益分享的 保障机制 寻找政府 、 失地 农民和征地主体 利益的最 佳结合点 ， 建立一个科 学合理的征地补偿和利 益 分享机制 ， 从根 本上维 护农 民的长 远利 益 ， 是落实可持续生计政策的一个重 要步骤 。 科学 合理的征地补偿和利益 分享机制应以提高或恢 复失地农民的收入和生活水平为目标 。 一是要 逐步提高土地征用的补偿费标准 。 要引入市场 化机制对土地补偿内容进行评估 ，

33、以农民征地 补偿费全部进入社保测 算能领到城区最低生活 保障金作为参照系 ， 将现行补偿标准提 高 ， 以 确定新的土地补偿标准 。 就是新的补偿标准也 仅仅是静态预期补偿标准 ， 今后还应逐步调升 。 政府还要通过垄断土地一级市场 ， 适当降低税 、 费 ， 调整土 地出让收益分配 比例 。 在 土地补偿 内容上 ， 除了补偿土 地价值 、 劳动力安 置 、 青 苗损失及地面附着物外 ， 还要增加农民在 30 年 内土地正常收益权损失 、 土地的潜在收益损失 、 相邻土地的损害 、 土地增值的价格损失 ， 以及 农民因失去土地的各项间接损失 。 二是在统一 征地中逐步推行土地 “片区综合价

34、”。 根据城市 发展总体规划 ， 按地段 、 地类等将城 镇土地划 分成若干个区片 ， 用 市场化的办法来评估决定 不同地段 、 不同用地的补偿价格 ， 使 每一片区 确定一个相对合理的基准地价 ， 在统一征地时 ， 实行统一的补偿标准 。 三是研究实施分类征占 补偿办 法 。 兼顾国家 、 市场征地主体 和农民利 益除提高征地补偿标准外 ， 还应建立合理的利 益分享机制 ， 允许集体 经济组织代表农民同征 地主体平等协商谈判 ， 让农民在所征土地的增 2011 年第 2 期 （ 总 第 45 期 ） （ 广州广播电视大学学报 ， ， Vol. 11 No. 2 值收益中分享利益 ， 、 如高

35、速公路建设公司股权 ， 较低 同 时 。 又要与城镇职工的养老 保险制度 分红 商品市场 标准厂房产 权 水厂 产权或 相衔接 有条件的集体 经济组织要出资补贴一 股权 分 红 等 ） ， 避 免 土 地 被 “买 断 式 ” 的 征 占 。 四是为集体经济组织保留部分财产 。 鉴于 集体经济组织承担着许多公共性社会经济 职能 ， 因此 ， 在征 地过程 中应划 出或 置换 部分土 地 、 资产 ， 由集体经济组织严格按照城市规划要求 ， 兴办二 、 三产业 ， 发展集体经 济 ， 解决 失地农 民的就业和生活问题 ， 并为以后农 村社区向城 镇社区过渡 创造条 件 。 五 是要加 快 “城中

36、村 ” 农民建房制度的配套改革 。 以 “城中村 ” 连片 改造和建设村民公寓为 契机 ， 按城 市功能分区 要求统筹安排各类建设 用地 ， 将城 市整体规划 与村一级管理体制协调 起来 ， 打破 行政村的界 线 ， 采取组团式集中 连片与局部分散 相结合的 可持续发展模 式 ， 形成在地域上相对 集中 、 新 转居人员与老市民混 居的具有规模效益的功能 小区 。 （ 三 ） 建立失地农民基本医疗及社会养老的 保障机制 为了最大 限度规 避政 府目 前低 成本征 地 、 延置社会高风险的问题 ， 在目前农 村社保尚未 立法 ， 且社保制度建设基本空白的情 况下 ， 应 当尽快把失地农民纳入 城

37、镇社会保障体 系 ， 实 现与城镇社保的对接 ， 建立面向失 地农民的特 殊社会保障 。 一是要 建立基本的生活 保障型制 度 ， 即是参照城镇最低生活保障制度 ， 设计一 个与城市居民相对接近 、 便于今后 与城镇社保 体系相衔接的 操作方案 ， 先养老保 险 ， 后医疗 保险和失业保险 ， 因地制宜 、 循序渐进 。 与此 同时 ， 政府要规范明 确各类征地主体 无论是进 行何种用途的土地征用 ， 均应在土 地收益中留 出一块作为农民失地后 的社会保障资金 ， 并专 户储存 、 专门机构管理 。 二是要建 立基本的养 老保险型制度 ， 即是 要参照城镇职工 基本养老 保险办法设立制度 。

38、城镇养 老 、 医疗 、 低保应 扩大覆盖面 ， 首先覆盖失地农民 ， 社保标准要 逐步提高 ， 失地农民 享受低保标准应 等同城镇 居民 。 建立家庭养老 和社会养老保险 相结合的 机制 ， 提高养老保障成效 。 依托集 体经济组织 或社区 ， 建立完善互助医疗合作制度 ， 并实行 医疗产品配送下乡 。 三是要建立双低 保障型制 度 。 这种制度既要考 虑被征地农民的 收入水平 点 ， 政府要 从经营土地收益中拿出一点 。 四是 要建立基本生活保障与 基本养老保险结合型的 制度 ， 就是 要按照被征地农民的不同年 龄 、 不 同的失地情况以及不同 的就业情况等而采取的 区别对待的一种制度 。

39、 缴纳社会保障的费用可 以由三部分构成 ， 政府 、 土地开发中增值效益 、 农民各出一部分 。 作 为政府有责任为自己的公 民投保 ， 同时政府的参 与增加失地农民的信任 感 ， 而从土地增值的效 益中拿出一部 分投保可 以让失地农民享受到土地增值的 收益 ， 不再产 生不满 ， 并让失地农民 自己出一部分买社会保 障 ， 以形成合理的保障机制 。 （ 四 ） 建立失地农民知识学习技能培训的保 障机制 各级政府应探索多种多样切实有 效的免费 教育和培训方式 ， 逐步形成一个较完善的体系 ， 不断保证失地农民在就 业道路上获取及时有效 的就业新知识新技能 。 对进城入镇的失地农民 要有政府劳

40、动部门 统一负 责 ， 进行 就业培 训 。 对失地农民的教育培训 ， 要从以下几个方面着 手 ： 一是子 女的九年制义务教育 。 失 地农民进 城后 ， 其子女入学 应与 城镇居民的子女一视同 仁 ， 能够就近入学 ， 接受高水 平现代教 育 ， 免 除所有学杂费 ， 享受国 家九年制义务教育所赋 予的所有权利 。 二是对 失地农民的职业技能培 训 。 目前 ， 失地农民的再就业面临两 方面的困 难 ： 就业渠 道不畅和就业技能缺乏 。 因此要加 大以职业技 术 、 岗 位技能 为重 点的 就业培 训 ， 提高失地农民转岗再就业的能力 。 在对失地农 民进行职业技能培训的同时 ， 还要对失地

41、农民 加强城市知识的教育 ， 使其 向 “城市人 ” 的角 色转换 ， 相 应地在生活习惯 、 思维观 念等方面 进行转变 。 三是对农业 结构 调整后的农村富余 人员和失地农民进行现 代市场经济知识和转岗 再就业技能培训 。 要 对失地农民及时进行现代 市场经济知识和转岗再就业技能 培训 ， 使他们 能够尽快适应现代社会的就业要 求 。 四是要把 失地农民的培训工作纳 入城镇下岗人员再就业 培训体系 。 对失地农民实行订单式培训 ， 对有 创业意愿的农民进行创业知识和 技能培训 。 并 充分发挥劳动保障 、 农委 、 社会团体 等有关部 81 2011 年第 2 期 （ 总第 45 期 ）

42、， 广州广播电视大 学学报 ， ， Vol. 11 No. 2 、 门和行业现有培训基地 的作用 。 支 持企业岗前 又无企业 ， 收入不稳定的村 ； 可进行资产托管 ， 培训和民办培训机构参与培训 （ 五 ） 建立失地农民重新就业自主创业的保 入股投资 量化到人 资产较 少的村 。 应优先 障机制 农民城市化的重要前提是农民就 业的社会 化 、 非农化和充分化 。 顺利实现就 业是解决失 地农民生活来源 ， 加 快其生产生活方 式转变的 重要保证 。 一是要引 导和教育失地农 民转变观 念 ， 破除 “等 、 靠 、 要 ” 思想 ， 提高自谋职业 、 竞争就业的自觉性和能 力 ， 积极主

43、动地参与市 场化就业 。 鼓励 、 扶持失地农 民自谋职 业 ， 自 谋职业的失地农民应 享受城镇下岗人员自谋职 业的有关税费优惠政策 。 对开 展自主创业的失 地农民 ， 农村信用社 应继续发放小额 贷款给予 支持 。 二是应按照市场化原则 ， 制 定城乡统一 的劳动力就业政策 ， 建立城乡统一的 劳动力就 业市场 ， 实现城乡统筹就业 。 三是 城镇劳动力 市场要全面对失地农民 开放 ， 实行 城乡劳动力 同等就业 、 同工同酬 。 四是鼓励征 用地单位和 其他工商企业尽量消化 失地农民 ， 对吸收失地 农民的企业 ， 应享受 安排城镇下岗人 员的有关 税费优惠政策 。 五是建立以市 、

44、县 两级劳动力 市场为中心 ， 以街道 、 乡镇劳动力 管理服务站 为网点的就业服务网络 。 打破城乡 “藩篱 ” 和 所有 制界限 ， 取消对 土地被征用劳动 力在城镇 就业的 种 种不 合 理限 制 ， 变 “户 籍 门槛 ” 为 “素质门槛 ”。 六是政府对自谋门路的农民要放 宽政策 。 政府应允许 失地农民进入一 些他们有 能力工 作的 行业 ， 如门 卫 、 餐饮 卫生 环保 等 ， 对自己经营的农民可以 实行减免税收 、 办证费 用等优惠政策 ， 为经 营缺乏资金的农 民提供适 度的信用贷款 。 （ 六 ） 建立失地农民资产管理收益分配的保 障机制 在农民市民化过程 中 ， 必须加 强集体资产 管理 ， 并处理好历史遗留问题 。 一 是加快产权 和股份制改革 。 村 集 体资产特别是历 年土地征 用的补偿费要 单独建帐 、 专款专用 ， 优先用于 办理村民的养老保险等 社会保障 。 对于土地已 基本征完或全部征完的 “城中村 ”， 在撤村建居 时 ， 可按村集体资产的多少进行分类 改革 。 例 如