实现全面二孩政策目标需要整体性的配套_彭希哲.doc
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1、探索笔会 探索 2016 年第 1 期 实 现 全 面 二 孩 政 策 目 标 需 要 整 体 性 的 配 套 彭希哲 ( 复旦大学 人口与发展政策研究中心,上海 200433) 摘 要 : 全面二孩政策的实施是中国人口生育政策的重 大调整 ,而 政策目 标的实 现需要 整体性的 配套 。 二 孩政策 在 , , 。 一定程度上减缓中国老龄化的速度 为未来提供更多的劳动力资源但无法从根 本上扭转中国人口发展的长期趋势 , 生 育 政策和社会经济发展是影响育龄人群生育决策和生育行为的决定性因素 因此需要在 调整生育 政 策的同时推 进相关政策 和机制的改革以及公共服务的改善,特别需要关注政策调整
2、对女性就业等可能产生的 影响。二孩 政策的实施 将可能促 进 中国家庭模式的转变,亟需完善家庭政策和重构家庭伦理,以提 高家庭 承担各 种功能 责任的能 力。二孩 政策的 实施会 涉 及地区、城乡、男女乃至不同年龄群体之间的平等和利益调整,应通过整体性治理的有效途径实现政策目标。 关键词: 全面 二孩政策; 配套措施; 性别平等; 家庭政策; 整体性治理 中图分类号: C924 21 文献标志码: A 文章编号: 1007 5194( 2016) 01 0071 04 DOI:10.16501/ki.50-1019/d.2016.01.012 1 十八届五中全会提出要实施全面二孩政策,这是中国
3、生育政策调整过程中的 重大决定,是一项利人民利后代的改革措施。如果从 1980 年中共中央发表关于控 制中国人口增长的公开信开始计算,以独生子女为主要特征的生育政策 已经实施 了 30 多年,这项政策的初始目标已经实现,而政策实施形成的风险和负效应不断积 聚,继续维持政策不变的社会经济成本不断增加,原来的生育政策必须适时地进行 完善和调整。全面二孩政策的实施意味着实行了 30 多年的一孩政策的终结,实现 中国国民不分城乡地域统一的生育权利,对中国未来人口和社会经济与环境资源 的长期均衡发展将发挥重要作用。 正确认识全面二孩政策对人口发展态势的影响 , 实施全面二孩政策放松对育龄人群生育数量的政
4、策限制 从人口增 长的角度看主要目的是改善未来 的人口年龄结构,延缓人口老龄化的速度,增加未来的劳动力供给,有利于人口和社会经济的均衡。二孩 政策的实施并不是为了解决当前的所谓劳动力减少或短缺问题,也不是为了延续 “人口红利 ”。短期内, 因二孩生育导致出生数的增加意味着有更多的年轻女性因生育而暂时退出劳动就业,会使得实际就业人 数在短期内加速减少。全面二孩政策对劳动力供给的积极作用至少要到 15 年以后才开始显现,劳动年 龄人口在未来 20 年间持续下降的趋势可能也不 会改变。同时出生人口的增加会提高少儿抚养比,进一 步加速人口红利机会窗口的关闭。新增的出生人口会使得老年人口比重的增加速度减
5、慢,但无法抵消日 益增多的老年人口群体,对未来老年人口绝对数量的快速增长影响甚小,不可能从根本上扭转人口老龄 化的长期趋势。 从人口发展的角度看 全面二孩政策的近期目标人群主要是, 1970 年代出生的非独生子女群体,以及 已经在城市落户的非独生子女流动人口群体和原先实行 1. 5 孩政策的农村人口。从目前的各种预测来 看 ,二孩政策的实施可能会使中国在未来增加 3 000 多万的年轻人口,这对一个有近 14 亿人口的大国而 收稿日期 : 2015 12 21 作者简介: 彭 希哲( 1954) ,男,博士,复旦大学人口与发展政策研究中心主任 ,教授,博士生导师。 71 探索笔会 探索 201
6、6 年第 1 期 言,增量并不是很大,但潜在的积极效应是可观的。当然,尽管全面二孩政策对未来人口的长期发展趋势 的影响有限,但对中国社会的长期影响却可能是深远的,特别是通过影响未来的非独生子女一代人的成 长而对未来的家庭和社会发展发生作用。不能仅仅以工具理性的视角来看待全面二孩政策的效果。 全面放开二孩政策本身只是影响人口出生的外因,内因是要看育龄家庭的生育意愿和实际的生育行 为。人口生育政策近年来已经在发生变化, 2013 年单独二孩政策的推出是对独生子女政策的重要 调整。 但过去两年中,在 “双独 ”和 “单独 ”政策实施的过程中,有大量符合政策条件的家庭却选择了不生育二 孩,也就是说年轻
7、的育龄人群对生育政策调整的响应度并不是很高。在中国,人们的生育行为主要受到 政府生育政策和社会经济发展这两大方面的影响。如果说在上世纪的 70 到 90 年代,中国育龄人群的生 育行为还主要是受政府生育政策的制约,那么在最近的 20 年间,以 80 后和 90 后为主体的生育适龄人 群,无论是个人背景还是社会经济大环境都发生了很大的变化,其生育观念已经与上一代人有显著的差 异。诸多生育意愿调 查都表明晚婚和小家庭已经成为主流的婚姻家庭模式,政府生育政策对育龄人群生 育意愿的约束作用不断减弱。育龄人群更多地从个体的利益权衡来作出生育决定,是否多生一个孩子也 决定于家庭对社会经济长期趋势的预期和信
8、心,具体而言,包括劳动就业、子女教育、社会保障、环境资 源、住房、医疗、养老等方方面面的现状和未来发展方向。 2 通过配套社会政策推进全面二孩政策的实施 对单独二孩政策的评估研究表明大量家庭符合政策条件却选择不生育二孩,究其主要原因在于三大 压力,即经济压力 照料子女的压力、 、女性自身事业上发展的压力,这一结论对于全面二孩政策仍然是适 用的。因此,要实现二孩政策的预期目标,特别是要想让生活在大城市的人口生育二孩,仅仅是生育政策 的调整还远远不够,必须出台一系列的配套政策来推动,让老百姓想生、敢生,并且能够生好养好。短期 来看,政府必须推出相应的政策措施,针对育龄人群的后顾之忧加大公共服务等的
9、投入,才能鼓励更多的 育龄家庭按政策生育。近年来我国育龄人群生育养育子女的经济成本不断增长,这不仅是社会经济发展 的必然结果,同时也与正在开展的教育、卫生、住房等改革密切相关。优质教育资源的 供给不足和父母对 子女接受高质量教育的期望不断提升 房价高企和年轻人口对住房需求的增加, ,与照料有关的劳动力成 本的持续上涨和家庭对家务劳动社会化的要求稳步增长,都使得年轻的育龄家庭承受日益沉重的经济压 力。同时不必要的攀比和新媒体的传播效应也加大了育龄人群的心理压力。 政府作为最重要的公共服务提供者和资源配置者,有责任也有能力通过对公共资源的优化配置和增 加投入,从宏观上缓解上述影响生育意愿的各种压力
10、。政府可实施以家庭为单位征收所得税 的税制改 革,生育二孩的家庭有更高的减税额度,为愿意生育二孩的家庭减负。将义务教育延伸到学前阶段,并加 大对整个义务教育的投入,在一定程度上可以缓解生育二孩的经济压力。政府有必要在托儿所、公办幼 儿园的建设上加大投入 并采取必要的政策措施鼓励工作单位和民间资本参与婴幼儿童的照料服务和教, 育服务的提供。同时积极推动男性更多地参与到子女的生育养育过程中,让男女性共同承担家庭照料的 责任。国外很多国家都已经有了 “男性产假 ”的相关法规,中国可借鉴并采用灵活的制度安排,让男性能 够同女性一样,享有照料子女的假期。也 可以以家庭为单位,夫妻双方共享产假( 具体时间
11、长度还需论 证) ,在保证女性足够的产假的前提下,根据家庭的具体情况使产假可在夫妻中灵活调剂,在产假的总额 度内自由分配休假时间。男性更积极地参与到照料子女中有利于家庭关系的和睦,也能降低女性因为照 料孩子而带来的职业发展损失,促使性别更平等。 以就业而言,市场经济的发展在为女性事业发展创造更多机会的同时,也使女性面临更为严峻的就 业形势,营造男女平等公正的就业环境还任务艰巨。政府要在妇女权益保障法的基础上,通过各种预防 措施防止妇女因生育而造成职业晋升受阻或在 工作的其他方面受到损害。虽然我国已基本消除了对女 性就业的公开歧视,但隐形歧视仍然普遍存在,而全面二孩政策的实施有可能加剧这种隐形歧
12、视。一些 用人单位有可能为了自身的经济利益不招聘女性,特别是不招聘未婚和未育的女性,或者对准备生育二 72 探索笔会 探索 2016 年第 1 期 孩的女员工采取不公平的对待。政府要实施更加强有力的政策措施和监督,已有的相关规定 应严格执 行,也要前瞻性地研究新的政策手段。同时,企业因女性员工的生育可能会影响营收和利润,政府应介入 并建立相关机制分担这部分成本,如进一步完善生育保险制度、扩大覆盖范围和延长享受时间、推进更加 灵活的就业模式等。在鼓励企事业单位建设托儿所和幼儿园以缓解女性员工的工作家庭冲突时,一方面 是企业要承担更多的社会责任,另一方面政府可对企业自办的托儿所和幼儿园给予适当的补
13、贴。 类似这样的针对育龄人群的配套措施还不够,应形成一揽子整合的政策措施。此外,全面二孩政策 实施以后对以往为实施独生子女政策所实行的各种法规 政策条例都需要及时地清理、修订、完善或取消, 从严格控制生育过渡到鼓励育龄人群按政策生育,形成对二孩家庭公平的政策环境。诸如原来实行的独 生子女补贴、政府评估的一票否决权、社会抚养费的征收等都需要作相应的调整。以往实施独生子女政 策所产生的遗留问题 包括对失独家庭的支持等也需要在新形势下进一步完善, 。其他政策法规也应作相 应调整,比如我们的住房管理部门以往主要都是按照三口之家的住房需求来界定房屋性质的,而全面 二 孩会直接影响家庭对居住面积和房间需求
14、的变化,因此,需要修改完善与房屋市场管理相关的政策法规。 3 重构家庭政策和家庭伦理体系 全面二孩政策的实施使家庭再一次成为社会关注的焦点。在过去的几十年间,中国的家庭规模不断 缩小,家庭在传承文化、抚小养老、社会稳定等方面的能力也不断下降。与此同时,中国社会转型的进程 又使中国的家庭被重新赋予了重要的保障和福利职责,面临巨大的责任和风险,扩大的家庭成员之间的 传统互助模式再次成为中国家庭应对风险和适应变迁的重要屏障,中国家庭结构在不断简单化的过程中 也日益呈现网络 化的特征。全面二孩政策的顺利实施需要家庭作为支撑,同时也会成为中国家庭模式变 化的新作用力。中国和谐社会的建设和各项社会经济改革
15、的深化都需要家庭发挥更加积极的作用,我们 在强调重视家庭是中华民族优秀传统的同时,却没有形成相对完整的家庭政策体系。家庭模式在转变, 需要通过相关的社会政策来帮助家庭恢复传统功能或具备承担新功能的能力,社会政策只有建立在家庭 功能和需求的基础上才能为社会成员提供有效的帮助 ,特别是对家庭承担养育子女和老人的责任提供 有效支持。与此同时 需要在传承传统家庭观的同时, ,研究发展并提倡在新的社会经济条件下的新型家 庭观( 包括孝道) ,这在一亿多独生子女正在成为中国社会的中坚力量时更加显得重要和紧迫。 在长期的历史发展进程中,中国社会形成了完整的家庭伦理道德体系,以此为基础规范中国人在家 庭中的行
16、为准则和长幼秩序,包括纵向的代际关系和横向的夫妇、兄弟等伦理关系,并形成 “家国同构 ” 的文化传统。传统的家庭伦理首先被五四运动所冲击,并在其后的近百年中进一步受到削弱,尤其是市 场经济的建立和人口发展态势的快速转变更是在家庭本身和社会经济环 境方面从根本上颠覆了传统的 家庭伦理和家庭功能。在中国社会进入全面深化改革的重要机遇期,家庭再度成为发展政策和社会和谐 的关注焦点。习近平近年来多次强调家庭建设和家庭教育的重要性,指出不论时代发生多大变化,不论 生活格局发生多大变化,都要重视家庭建设,将家庭视为国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点 。 因此,以全面二孩政策的实施为契机,重构与中国社会
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