我国行政审批制度改革的法治化研究_张晋源.doc

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1、分类号 : 专业学位研究生学位论文 论 文题目（中文 ） 我国行政审批制度改革的法治化研究 The Research of Legalized Reform of 论文题目（外文 ） Administrative Examination and Approval System 研究生姓名 张晋源 学 位 类 别 法律硕士 专业学位领域 行政法 学 位 级 别 硕士 校内导师姓名、职称 杨三正教 授 校外导师单位、姓名 论文工作起止年月 2 0 15 年 4 月至 2 0 16 年 4 月 论文提交日期 2 0 16 年 4 月 论文答辩日期 2 0 16 年 5 月 学位授予日期 校址：甘肃省

2、兰州市 原创性声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下独立进行研究所 取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或未发表的成果、数据、观点等， 均已明确注明出处。除文中已经注明引用的内容外，不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的科研成果 。对本文的研究成果做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： _ 日期： _ 关于学位论文使用授权的声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属兰州大 学。本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论文的规定，同意学校保存或向 国家有关部门或机构送交论文的纸质版和电

3、子版，允许论文被查阅和借阅；本人 授权兰州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用任何复制手段保存和汇编本学 位论文。本人离校后发表、使用学位论文或 与该论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为兰州大学。 本学位论文研究内容： 可以公开 不宜公开，已在学位办公室办理保密申请，解密后适用本授权书。 (请在以上选项内选择其中一项打“ V” ） 导师签名 : 曰 日 期 : 论文作者签名 : 我国行政审批制度改革的法治化研究 中文摘要 近几年，国务院连续公布了有关调整和取消行政审批事项的决定，调整和取 消了数百项行政审批事项 ，地方上的改革也在如火如荼的进行。

4、我国行政审批制 度改革是在市场经济不断发展、法治建设不断提高的大背景下进行的，现行行 政许可法的施行便是改革在法治化道路上的成果。纵观近几年政府的举措，不 难发现改革其实是有迹可循的。其方式主要是通过对行政审批事项的调整以及对 行政审批权力的下放。随着改革的不断深入，我国行政审批事项逐步减少、行政 审批程序也在不断简化，并出现了许多新的审批模式，典型的是政务大厅以及网 上行政审批的出现。这些新兴审批模式在提高行政效率的同时也降低了市场主体 的办事成本，值得肯定。在肯定成 就的同时，为了使我国的行政审批制度更加健 全，保证改革能够长久以往的进行下去，必须实现改革的法治化。但是我国行政 审批制度改

5、革的法治化依旧面临着困境，改革中出现了形形色色的问题。改革中 暴露了各部门利益纠葛的复杂、看到了监督制约机制的不足。同时，法律法规的 不完善也成为了我国行政审批制度改革的法治化的障碍，社会上的行政审批中介 机构也在腐蚀改革成果。因此必须通过行政审批机制的法治化来改变这些问题， 使改革的法治化能够走出困境。 本文包含四个部分： 第一部分为“我国行政审批制度概况”，介绍行政审批概念及特征， 并通过 回顾我国行政审批制度改革历程来发现改革的特点及意义。 第二部分为“我国行政审批制度改革法治化的困境”，分别从四个方面对行 政审批及行政审批制度改革进行分析，找出行政审批制度改革的法治化所面临的 问题。

6、第三部分为“我国行政审批制度改革法治化的基础”，从市场经济的发展、 法治国家的建设、行政许可法颁布、公民权利意识的普及四个角度论述改革 法治化的可行性与条件。 第四部分为“我国行政审批制度改革法治化的核心”，从行政审批的不同机 制入手，包括管理机制、决策机制、运行机制、监督制约机制、救济机制，分别 阐述如何能够让我国行政审批制度改革的法治化长久以往的进行下去。 关键词：行政审批，改革，简政放权，法治化HI The Research of Legalized Reform of Administrative Examination and Approval System Abstract In

7、recent years, the State council has published a series of decisions about regulating or canceling examination and approval items, which have regulated and canceled hundreds of administrative examination and approval items, local reform is also fully undergoing. Administrative examination and approva

8、l system in our country is proceeding in the background of constant growth of market economy and continuously upgrading of legal construction, the implementation of Administrative License Law is the symbol of gradually legalized reform.Making a general observation on governments recent moves, it can

9、 be easily told that reform is traceable. Its main method is decentralizing and regulating the administrative examination and approval items and decentralizing the authority of examination and approval. As the reform proceeding, the number of examination and approval items in our country is deceasin

10、g, and procedures of administrative examination and approval modes emerges, government affair hall and online administrative examination and approval are the typical ones. Thee emerging modes promote administrative efficiency and cut the cost for market entities, which is worth affirming. When the w

11、orth is affirmed, in order to perfect our administrative examination and approval system and ensure the reform goes sustain, legalized reform be realized. However, it still faces predicaments, the reform encounters miscellaneous problems. In the process of reform, the complexity of each departments

12、interest disputes have been revealed, deficiencies of supervision and restriction mechanism have been witnessed as well. Meanwhile, imperfection of the laws and regulations is also restricting the legalized reform of the administrative examination and approval system in our nation, intermediaries in

13、 society are corroding the fruit of reform either. Therefore, we must solve these problems through the legalization of the administrative examination and approval mechanism, and take the legalized reform out of woods. This thesis is divided into four parts: Part one is the general situation of admin

14、istrative examination and approval system in China. It is to introduce the concept and characteristics of administrative examination and approval, and to find out characteristics and significance if the reform through reviewing the process of reform of administrative examination and approval system.

15、 Part two is the predicaments in legalized reform of the administrative examination and approval system. From four respects, it analyzes the administrative examination and approval and reform of administrative examination and approval system, and find out faced problems in legalized reform of the ad

16、ministrative examination and approval system. Part three is the foundation of legalized reform of the administrative examination and approval system in China. It discusses feasibility and conditions of legalized reform from four aspects: development of market economy, construction of legal state, th

17、e publishing of Administrative License Law， popularization of civil rights consciousness. Part four is specifics of the legalized reform of administrative examination and approval system. It starts with different mechanisms of administrative examination and approval, including management mechanism,

18、decision-making mechanism, restrict mechanism, operational mechanism, supervision and restriction mechanism. And expounds how to realize the legalized reform of administrative examination and approval system respectively. Key words: Administrative examination and approval, Reform, Decentralization,

19、Legalization 目录 中文摘要 . I Abstract . II 新仑 . 1 第一章我国行政审批制度改革概况 . 4 1. 1 我 国行政审批制度概述 . 4 1.1.1 行政审批的含义 . 4 1. 1.2 行政审批制度的含义 . 5 1.2 我国行政审批制度改革历程回顾 . 6 1.2. 1 改革的源起 . 6 1.2.2 改革的发展 . 7 1.2.3 改革的近况 . 7 1. 3 我国行政审批制度改革的特点 . 8 1. 3. 1 政府放权 . 8 1. 3. 2 逐步取消部分行政审批项目 . 9 1. 3. 3 审批程序简化 . 9 HI 1. 3. 4 不断注重政府监

20、管 . 9 1. 4 我国行政审批制度改革的意义 . 10 1. 4. 1 有利于加快政府职能转变 . 10 1.4.2 有利于落实便民原则并提高行政效率 . 11 1. 4. 3 有利于明确行政机关的权责划分 . 11 1. 4. 4 有利于规范行政审批行为 . 12 1. 5 法治中国背景下聚焦行政审批制度改革的法治化 . 13 第二章我国行政审批制度改革法治化的困境 . 14 2. 1 体制困境 . 142. 1. 1 审批体制改革尚在进行中 14 2. 1.2 改革监督机制不足 . 15 2. 1. 3 我国行政审批制度利益纠葛复杂 . 16 2. 1. 4 计划经济观念影响改革 .

21、17 2. 2 法律困境 . 19 2.2. 1 改革无明确法律依据 . 19 2. 2. 2 法 律法规的行政色彩浓厚 . 20 2. 3 社会困境 . 20 2. 3. 1 行政审批中介服务腐蚀改革成果 . 20 2.3.2 社会力量弱小 . 21 2.4 其他困境 . 22 2.4. 1 改革涉及行业有限 . 22 2.4.2 互联网与信息化水平较低 . 23 第三章我国行政审批制度改革法治化的基础 . 24 3. 1 市场经济的的进一步发展 . 24 3.2 建设法治国家的大背景 . 25 3.3行政许可法的颁布和实施 . 26 3.4 公民权利意识的普及 . 26 第四章我国行政审批

22、制度改革法治化的核心 . 28 4. 1 行政审批决策机制的法治化 . 28 4.2 行政审批管理机制的法治化 . 29 4. 2. 1 改革领导主体的法治化 . 29 4.2.2 审批权设定的法治化 . 30 4.2. 3 审批范围的法治化 . 31 4.2.4 审批权下放的法治化 . 32 4.3 行政审批运行机制的法治化 . 32 4.3.2 建立联审平台 33 4. 3. 1 优化审批流程 . 32 4.3.3 依法监管行政审批中介服务 . 33 4. 4 行政审批监督制约机制的法治化 . 34 4.4. 1 外部监督制约机制的法治化 . 34 4. 4. 2 内部监督制约机制的法治化

23、 . 35 4. 5 行政审批救济机制的法治化 . 36 4. 5. 1 完善行政复议制度 . 36 4. 5. 2 完善行政诉讼制度 . 37 4.5. 3 落实国家赔偿制度 . 37 1 吾 . 39 参考文献 . 40 至夂 i 射 . 42兰州大学硕士研究生学位论文 我国行政审批制度改革的法治化研究 1 绪论 一、 问题的提出 (_)研究的问题 a 前我国行政审批制度改革 如火如荼，国务院在近几年就取消和调整了数百 项行政审批事项，同时也在尝试新的行政审批模式，目的是使整个行政审批制度 趋于合理。本文是在我国行政审批制度改革基础上进行研究，并提出坚持“法治 化”道路的观点来辅助改革，找

24、出行政审批制度改革法治化面临的问题，让其脱 离对简单的行政审批制度束缚，将重点放在行政审批制度改革这个动态的过程， 不拘泥于单纯的行政审批制度，而是将焦点由“静”转向“动”。 通过了解行政审批制度，了解行政审批改革的过程，发现目前行政审批制度 改革法治化所面临的困境。同时也对目前的国内经济、社会 环境进行总结，阐述 改革法治化已经具备了良好的基础，最终在行政审批制度改革法治化的具体内容 中找到解决途径。 (二）研究的理论意义与实践意义 建设法治化国家是目前我国行政审批制度改革的大背景，因此，行政审批制 度改革也应当坚持法治化道路。制度改革离不开法律，制度的改革更离不开法律 的完善。我国行政审批

25、制度改革的法治化不仅能调整行政审批制度本身，还能够 以其他法律部门、其他行政制度的完善来配合行政审批制度改革，做到以点带面， 全面建设法治中国。 目前国内研究主要集中于行政审 批制度本身的完善上、集中于政府的行政审 批权力上、集中于国外的行政审批制度改革对我国的借鉴上，很少关注改革的法 治化过程中面临哪些困境，很少关注改革的法治化应当做到哪些具体内容。本文 研究行政审批制度改革这个动态的过程，可以让更多的人将目光由行政审批制度 本身的完善转移到制度改革的法治化上来，了解改革中出现的问题，了解改革的 法治化中所面临的困境，并提出法治化的具体内容，解决当前改革的法治化困境。 二、 文献综述 ( )

26、研究现状 行政审批改革不断前进，国务院各部门及社会上 的学者都对行政审批制度加 以研究，从制度本身的问题入手找出解决问题的途径。这些研究包括审批主体、 审批范围、审批权的设定等方面。但对改革的过程关注较少。相关的著作有：肖 金明的行政许兰州大学硕士研究生学位论文 我国行政审批制度改革的法治化研究 2 可要论（山东大学出版社， 2003)，欧桂英的行政审批制度 若干问题解说（中共中央出版社， 2003),潘秀珍的转型期中国行政审批制 度改革的利益：制度分析（广西师范大学出版社， 2010)等。 我国行政审批制度改革研究成果丰富，其中最具典型的是王克稳教授。王克 稳教授针对我国行政审批制度改革在十

27、年左右的时间里发表了多篇文 章，主要包 括我国行政审批制度改革及其法律规制、我国行政审批与行政许可的重新 梳理与规范、行政审批制度的改革与立法、行政审批的分类改革及替代 性制度建等。其中我国行政审批制度改革及其法律规制指出了我国的行政 审批制度起源于曾经的计划经济体制，随着改革开放的不断深入，旧的行政审批 体制与新的市场经济环境产生冲突，滞后于社会现状，因此必须进行行政审批制 度改革。在文中，他指出了我国行政审批制度改革取得了重大成就，但是旧的管 理体制并没有被撼动，改革遇到中巨大的阻力。因此，王克稳认为应当在法律 上 对行政审批加以规制，保障行政许可法的实施及其执行，并对规范性文件进行清 理

28、，真正实现改革的目的。 中共中央党校的廖扬丽在其博士论文我国行政审批制度改革研究中则提 出了政府管制理论，为我国行政审批制度找到了存在的理论基础，并对政府管制 理论加以论述，提出通过立法、监督、救济等方法对政府权力进行限制，防止行 政审批权力过大话。同时，她创新的引入了国外行政审批制度改革的经验，认为 政府具有一定的行政审批权利于调节市场，弥补市场调节的缺陷。廖扬丽在论文 文中也承认政府的管制具有缺陷，必须实行行政审批制度改革 ，并将重点放在政 府放松管制、建立民主化的决策机制、建立救济机制上来，为我国的行政审批制 度改革找到新的道路。 (二）总体评述 我国对行政审批制度改革的研究成果十分丰富

29、，无论是专著、文章、论文中， 众多学者都表现出对我国行政审批制度改革的关切，希望能够以制度的改革促进 政府职能的转变，再助力社会经济的发展。但是这些研究集中于行政审批制度本 身，对行政审批制度研究比较透彻，如何进行改革、改革方式等都有论述。不过 对改革过程中的问题许多学者都涉及不深。因此，本文将在对众多研究成果进行 采纳的基础上重点谈论改革的 法治化，提出自己的观点。 三、研究方法与论文结构 ( )研究方法 本文主要采用： （ 1)价值分析法，提出我国行政审批制度改革法治化所面 临的困境，并在此基础上对行政许可法以及相应法律法规进行完善。 （ 2) 文献分析法，收集历年来我国行政审批制度改革的

30、相关材料，深入分析，总结现 阶段我国行政审批制度改革法治化存在的问题，并在此基础上加以完善。 兰州大学硕士研究生学位论文 我国行政审批制度改革的法治化研究 3 (二）论文结构 在广泛了解学界观点，认真实地调查之后，对改革现状进行简单的梳理，得 出现状、问题、原因，并针对问题提出对策。 本 文分为绪论和正文。在正文中，第一部分介绍行政审批制度改革概况，对 行政审批制度的理论进行介绍，还包括改革的历程、改革的背景以及改革的意义 和特点，并且点出在法治中国的背景下，行政审批制度改革也应实现法治，不能 随性而为；第二部分阐述我国行政审批制度改革法治化的困境，从体制、法律、 社会等方面分别介绍，了解目前

31、行政审批制度的问题，分类说明哪些情形阻碍了 改革法治化的前进；第三部分介绍我国行政审批制度改革的基础，我国行政审批 制度改革可以实现法治化，也应当这样做；第四部分着重叙述我国行政审批制度 改革法治化的核 心，需要从行政审批管理机制、决策机制、监督制约机制、运行 机制及救济机制上入手，除了落实行政许可法之外，还应完善相应的法律法 规，最后助力改革的法治化。兰州大学硕士研究生学位论文 我国行政审批制度改革的法治化研究 4 第一章我国行政审批制度改革概况 1.1 我国行政审批制度概述 1.1.1 行政审批的含义 法治化道路是我国行政审批制度改革的必由之路 ，也是一直坚持的道路，中 华人民共和国行政许

32、可法（以下简称行政许可法）便是其具体成果。为了 更好的找准法治化的方向，必须对行政审批及行政审批制度有所了解，这样才能 依法快速推进改革，促进经济发展，为法治国家建设贡献力量。 对行政审批进行界定，首先必须理清行政审批和行政许可的关系。 2002 年 原国务院法制办主任杨景宇在人大常委会工作会议上对中华人民共和国行政法 (草案）说明时强调，行政许可就是通常所说的行政审批，是指行政机关根据 公民、法人或者其他组织的申请，经该机关对其依法进行审杳，准予其从事特 定 活动、认可其资质或确立起主体资格、特定身份的行为 笔者赞同这种观点， 既认为行政审批实质上就是行政许可。 也有观点认为行政审批也指行政

33、机关审查申请人是否符合一定的资格或条 件，决定是否准许其从事特定活动的行为，其包括审批、审核、批准、同意、许 可、登记等常见于颁发行政许可证书 1 2。这与全国人大的说明相差不大。不过有 学者认为，行政审批和行政许可是分开的，他们应该是内部行政行为和外部行政 行为的关系，应当对其严格进行区分。对内实施的许可用审批、对外实施的许可 用许可 3。 当然，行政审批也可以从字面上进行理解。它可拆分为“行政”与“审批” 两词。“行政”一词表明了行政审批的主体涉及行政机关，它是属于国家的范围， 即属于公务，不能由没有权利的个人、机关或者组织行使。而“审批”，则是对 行政机关的行为进行解释，这种行为是用审批

34、来完成的。同样，“审批”也可理 解为“审核”与“批准”。因此，认为行政审批是行政审核和行政批准的合称也 不过为。行政审核是有批准权的行政机关对行政相对人提出的申请以及提交的申 请材料进行审理核对，针对的是其合法性与真实性，常见方式是“盖公章”。 我国行政审批具有自身的特征，具体表现在以下几个方面： 第一，行政审批依据法律法规而设立。只有法律法规明确规定了相关的行政 审批事项，才能够对具体的事项进行审批。行政审批部门不能随意设立审批事项， 也不能1杨景宇 .关丁中平人民共和国行政法（草案 ） 的说明 EB/OL. http:/www. npc. gov. cn/wxzl/gongbao/2003

35、-10/30/content_5323224. litm,最后访问日期： 2015-12-20. 2欧桂英 .行政审批制度若干问题解说 M.北京：中共中央党 &出版社， 2003:104. 1 苏文豪 .浅论行政审批制度的改革 J.广西社会科学， 2002 ( 1). :王克稳 .我国行政审批制度改革及艽法律规制 J.法学研究 ， 2014 (2). 兰州大学硕士研究生学位论文 我国行政审批制度改革的法治化研究 5 对在法律法规中没有规定的事项进行审批。这是行政审批的大前提。 第二，行政审批是依申请的行政行为。我国行政许可法明确规定了政机 关应当对申请人提交的申请材料进行审查。行政机关不能因为

36、相对人为或不为一 定行为二主动为相对人颁发许可证或者准予其从事特定活动，必须依照其申请， 对申请材料进行审查，对符合法定条件 的，准予其从事特定活动或赋予其某种资 格。申请人必须对行政机关作出真实的意思表示，否者行政机关就不能作出某种 行政行为。 第三，行政审批既是权力又是义务。行政审批权是法律赋予特定的行政机关 的权力，用于市场监管、社会管理以及公共服务。这种权力不是天生的，是法律 法规设定的，在上文中已经提及。行政审批又是行政机关的一种义务，申请人依 法提出申请之后必须对申请的材料进行审核，并依据法律规定予以批准或者不批 准。这是行政机关的职责，权力与义务并存。 第四，行政审批的主体为国家

37、行政机关。这是我国现行行政许可法第 二 十二条和二十四条明确规定的。一般的自然人、社会团体、组织是不能对其他人 进行审批的。而普遍存在的社会团体向某组织、个人颁发的证书、荣誉等是不属 于行政审批的。行政审批要求行政机关作出书面行政许可决定。行政审批的作出 必须是书面的，不能随意口答复，审批必须严格按照程序进行。不予许可的，也 要进行书面决定，并说明理由。 1. 1.2 行政审批制度的含义 行政审批是我国对经济进行宏观调控的重要手段，它在影响经济的同时，还 涉及到人们生产生活的各个方面。但行政审批制度一直没 有明确的定义，无论是 法律规定上还是行政法学教材和著作中，都只有行政许可的论述和解释，并

38、没有 对行政审批单独成立章节进行阐述。了解行政审批的概念，是认识行政审批制度 的前提和基础。只有了解到其具体事项，并且以此为前提，才能更好的了解我国 行政审批制度的现状与不足，进而为改革找准方向。学术界针对我国行政审批制 度的含义，也有着不同的理解： 有观点认为，行政审批制度是国家行政机关或者相关被授权的组织运用国家 行政权力对公民、法人或者其他组织行使某项权利进行有条件的审查，决定准予 或不准予行使这些权力的制度、 还 有些学者认为，行政审批制度就是行政许可制度的一部分，广义的行政许 可包括行政机关的各项批准、核准等行为 2,行政审批制度也是归于行政许可制 度之中的。这种观点见于我国目前的行

39、政许可法当中。我国行政许可法第二 十二条与二十四条规定了行政许可的主体，是经法律授权的行政机关和被委托的 其他行政机关。该法的第三十八条也规定的这些机关对公民、法人或其他组织提 交的材料进行审核，认为符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出书面决 定，能够当场作出兰州大学硕士研究生学位论文 我国行政审批制度改革的法治化研究 6 决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。 在行政管理学中，行政审批制度 也称为“行政许可”，它包括各级政府及其 工作部门对管理对象的活动实施的审批、批准、许可、资质许可、核准、同意以 及其他性质相同或近似的行政行为的稳定性规范、 不少学者认为应当明确将行政审批与行政许

40、可进行区分。他们认为目前的法 律法规中所使用的“审批”一词实际上就是行政许可。之所以用审批是对概念的 模糊与混淆，建议在我国制定的行政许可法中对行政审批进行定义，对许可 与审批进行严格意义上的区分。 笔者比较赞同第二种观点，认为行政审批制度在各方面受到行政许可法的规 制，但仍可以对行政审制度批进行实质上定义，使 改革能够更加有理有据。 1.2 我国行政审批制度改革历程回顾 1.2. 1 改革的源起 我国行政审批制度缘起于我国最初的计划经济体制 2。在计划经济之下，国 家对于市场准入有着严格的限制，国有经济控制着国民经济的几乎全部内容。在 这种形势下，工业、企业都是由国家政策掌控住的。审批，也是掌握经济发展的 方法之一。随着改革开放的兴起，传统的计划经济逐渐退出历史舞台，可审批模 式任就影响着市场。但是严格的审批模式并不能达到预期的目标，与经济快速发 展的期望相违背，国家便不断地对 行政审批制度进行改革，以适应经济高速发展、 社会日新月异的新形势。 改革开放，不仅仅是