公共行政学 .doc

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1、奔跑的大象：政府绩效提升浅析 以陕西省“华南虎事件”为例辽宁大学 哲学与公共管理学院 谢严摘要：中国多年来实行计划经济体制, 政府缺乏按照市场机制要求提供公共服务的政策经验和政策意识, 这也成为对政府效率提升的一个重要约束。在转轨体制背景下, 政府的效率在诸多方面受到了体制性的制约。这种体制性的制约主要体现在转轨对政府行政管理效率和公共服务资金的管理效率, 以及市场经济条件下对政府政策的驾驭能力三个方面的影响。本文以华南虎事件为例浅析我国政府绩效提升的途径。关键词：绩效管理、绩效提升、途径1.相关概念界定 1.1绩效的内涵：所谓绩效，简言之就是成绩和成效的总称，是指一定的组织及其成员在组织活动

2、中所获得的结果和贡献及效率、效果，它是组织结构及组织成员知识、能力、技能等各种因素的综合反映，是一切管理活动的出发点和归宿。 1.2政府绩效的内涵：政府绩效是指政府的工作成就或管理活动所产生的积极效果。政府绩效的考核标准主要指：经济、效率和效益。一般认为，政府绩效包括：经济绩效、社会绩效和政治绩效。经济绩效是政府绩效的核心，在这个政治体系中发挥着核心的作用。社会绩效是政府绩效体系中的价值目标；保证国家安全、社会稳定，人民安居乐业。政治绩效是整个政府绩效的中枢。实现经济绩效和社会绩效需要政治绩效作为法律和制度的保证。提高政府绩效的目标是用同样或更少的资源提供更多的产品和服务。 1.3政府绩效管理

3、的内涵1：所谓政府绩效管理，是利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置和有限顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。2.“陕西华南虎事件”反应的政府绩效现状 2.1事件回顾2007年10月5日，陕西省镇坪县林业局向陕西省林业厅报告，镇坪县农民周正龙10月3日在该县神州湾一处山崖旁，用数码和普通胶片照相机拍摄到华南虎照片7l张。2007年10月12日，陕西省林业厅接到报告后，在没有派员进行实地调查的情况下，仅由本厅技术人员和省内有关专家对照片进行了鉴别，即于当日召开新闻发布会，宣布“镇坪县发现野生华南虎”，公布了周正龙提供的两张华南虎照片，并向其颁

4、发奖金2万元。2007年10月以后，新闻发布会上公布的华南虎照片引起了公众和媒体的广泛质疑，所谓华南虎照片事件开始在各大主流媒体风传；事件发生后，省政府即对省林业厅负责同志进行了严厉批评，要求尽快查清事实，给广大公众和媒体一个公正、客观、负责任的结果。2008年2月初，通过监察机关初步调查核实后，陕西省人民政府办公厅下发通报，对陕西省林业厅违反政府新闻发布制度、擅自发布未经核实的信息的违纪问题进行了通报批评，责成省林业厅向社会公众致歉并向省政府做出书面检查，暂停了有关人员的职务。2008年11月17日案件告破：周正龙已被以涉嫌诈骗罪逮捕，陕西省安康市中级人民法院在旬阳县法院大审判庭对“华南虎照

5、”造假者周正龙案进行公开开庭审理。经过长达个多小时的庭审，安康市中院二审判决被告人周正龙犯诈骗罪，判处有期徒刑两年，并处罚金元；犯非法持有弹药罪，判处有期徒刑一年零六个月。总和刑期三年零六个月，决定执行有期徒刑两年零六个月，宣告缓刑，缓刑考验期三年，并处罚金元。本判决为终审判决。2.2“陕西华南虎照片事件”反应的政府效率问题 从07年10月12日在未加考证的情况下,陕西省林业厅就仓促的宣布在我国陕西镇坪县发现华南虎，然而网民及相关专家对此却一致提出质疑，在民间的考证对华南虎照片提出质疑的情况下，陕西省政府相关部门没有就此作出正面的回应，而是在一味的含糊其辞，拖延时间，直到2008年11月整个事

6、件才水落石出，历时将近一年；华南虎事件的处理过程，本身就是一个行政处理过程，在整个过程中，事物处理的焦点其实是虎照的鉴定问题，制度对这类问题没有明确的规定，使得国家林业局可以一再推脱说“只是对保护区存不存在老虎这个事情，来做一个考察论证，照片真假并不是国家林业局需要确定的范围。我们没有研究这个问题。” 同时在事件处理过程中，政务公开制度没有得到很好的实施，也说明了我国规章制度还不够完善。3.我国政府绩效现状评析 在此，我将政府这个庞大的组织比作大象，直观意义上，大象几乎成了大而笨重、蹒跚而行的生物的典型象征，然而大象也能跑到很快，大象在利他主义和教养方面表现出来的敏感性超过了很多动物从双亲那里

7、获得的本能。政府组织或者官僚组织几乎成了笨重的、不办好事的典型机构，但是事实是他们中有很多表现的非常优秀。如果政府这头拥有绝对力量的大象能全速运动起来的话，那其产生的社会效益将会无可估量。3.1我国政府绩效管理中存在的问题随着我国社会政治经济的发展，绩效管理在理论和实践两方面都取得了一定成效。但从总体上看尚处于起步阶段，实践中还存在许多问题，主要表现：3.1.1政府绩效管理制度方面没有保障在绩效管理的制度保障方面，缺乏统一的法律、法规和相关政策作为应用的法定依据。当前各地各部门采用的绩效管理和评估活动，多数都处于自发状态。缺乏统一的规划和指导，评估的内容设计和评估构建等几乎都是基于政府本身需要

8、而定，没有客观的衡量标准，更没有形成制度化。只是停留在较为抽象的原则层次上，缺乏较具体、可操作的政策性指导，更没有相应的法律、法规和相关政策作为制度保障。我国的政府绩效管理多处于自发和半自发状态,缺乏统一的规划和指导,评估的内容设计和评估构建等几乎都是基于政府本身需要而定,没有客观的衡量标准,更没有形成制度化。有的地方实行的政府绩效评估成绩甚至都是事先定好,然后布置下去,这既反映不了政府本身的问题,更谈不上以社会和公众意愿作为客观衡量标准;再者我国政府绩效评估往往都是短期行为,即使针对一项行为评考也往往是“运动式”的,组织者难以从绩效管理的宗旨角度得到全面的反馈,有的更像是为了应付上级或政治诉

9、求,采取类似“严打”似的政府绩效考评,没有科学、战略性的规划。这不仅给下级单位造成负担,有些考评更成了一些人收受礼品、甚至收受贿赂的机会,直接或间接地损害了政府的形象。3.1.2政府绩效管理评估的体系不完善2绩效评估的体系应该包括以下几个方面:评估主体，评估指标，评估方式。3.1.2.1评估主体不齐全 从评价的参与者来看，政府绩效评价存在评价主体缺位的误区，即或者只重视自我评价，漠视社会评价，或者只注重社会评价，而忽视自我评价。所谓自我评价是指根据总体安排或以部门为单位，或以系统为一体，通过自下而上的总结回顾等形式对本部门或本系统工作进行考核和评价。在此基础上，由上级机关对其下级机关的绩效做出

10、评估和评价，或对其所辖的处室部门从优到劣排出名次。评价方式由于受自我欣赏、自我认同等心理因素和利益驱动的影响，容易带有主观色彩。社会评价是指社会上的人民对政府绩效的评价。社会评价具有较强的约束和激励作用，但由于社会大众对信息资源尤其是对其内部业务和技术方面的信息掌握得不完全或不充分，因而就难免有所疏漏。3.1.2.2没有建立科学的评估指标体系我国目前存在一种以GDP 为主的评价政绩的片面方法。片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标，致使地方政府普遍存在只求速度，不问效益和质量的行为倾向，各地出现了大量的“政绩工程”、“面子工程”，造成大量的重复建设和资金浪费。这种绩效评

11、估只关注经济效益而不注重社会效益等，这是不符合政府的治理目标的，是不能被我们国家的政府作为指标体系来采纳的。3.1.2.3评估方式存在误区从评估的方法上来看，政府绩效评估存在着重视定性评估、忽视定量评估的误区。对一个机关的评估，往往是凭经验、凭印象、凭感情或跟着感觉走，缺乏数据支持和科学的分析测评;或只注重从宏观和总体上进行把握和审视，而忽视微观和具体的观点和诉求;或受上级和主观的意见所左右，强调规则为本的服从意识，而忽视对组织目标的贡献、标准和向度和客观的现实等等。从评估手段上来看，我国对政府部门的评估主要是定期进行评估。每次开始评估时各个部门都会竭尽全力去表现，以获得评估主体的认同。等到评

12、估工作完成后，那些热情的服务都不见了。这样的评估手段对政府绩效的提高是没有任何作用的。3.1.3政府绩效管理评估的信息化及开放化程度不高3信息化及开放化程度低,给政府绩效管理带来沟通和交流的障碍。政府绩效管理能在国际上取得良性快速发展,主要得益于信息化的快速发展和政府的高开放性,信息化为政府绩效管理的快速发展提供了助力,为实行政府绩效管理提供了支持,而开放化则为政府绩效管理提供了可能。我国信息公开处于起步阶段,近几年发展比较快,沿海城市做得更好一些。凡是能公开的政务信息一律公开,并建立政务中心,实行“一站式”服务。但尚有诸多“例外”的信息没有对民众公开,但对于这些“例外”也没有详细地加以说明和

13、规范,过于笼统,使民众无法判别,政府则有很大解释空间。同时,大多数省市甚至连信息公开的法规都没有制订,这就为政府绩效管理带来障碍,无法良性互动,很推进政府绩效管理健康快速发展。4.我国政府绩效提升的途径探析4 4.1加强理论研究, 借鉴先进经验 4.1.1 要大力加强政府绩效评估理论的研究, 协调理论工作者和政府部门的实践工作者共同努力, 定性与定量分析相结合, 建立操作性强的评估模型。同时, 加强国家间政府绩效评估研究的交流与合作, 注意吸收和引进先进管理经验, 探讨和建立适合我国国情的政府绩效评估体系。 4.1.2采用先进的现代信息技术、分析技术、预测技术等作为技术支持。信息技术的快速发展

14、加快了政府绩效评估所需大量数据资料的存储、分析、查询速度, 增强了评估结果的准确性、可信性, 增强了政府绩效管理的科学性和规范性。 4.2 加强绩效管理的制度安排 4.2.1 完善绩效管理立法。要从立法上确立绩效管理的地位, 树立绩效管理的权威性。绩效管理机构在政府中应具有相应的地位, 保证绩效管理成为政府公共管理的基本环节, 促使政府开展评估工作, 以提高公共管理水平。 4.2.2 颁布绩效管理工作制度, 对公共管理评估的方式、内容、过程等问题作出详细规定, 使评估工作有法可依, 有规可循。 4.2.3建立激励制度。通过对政府绩效的奖惩制度设计, 来强化公共组织人员的责任意识, 调动政府部门

15、降低成本的积极性, 促进政府组织内部成员的竞争与合作, 从而最大限度地发挥组织的潜能。 4.3建立有效的评估体制建立合理有效的评估体制是推进评估事业发展的关键。政府管理部门内部的评估机构主要是通过对公共项目实施检查、回顾和总结, 发现问题, 吸取经验和教训,为未来决策提供依据和建议。公众作为公共服务的消费者对政府提供的公共服务质量最有发言权, 理应成为绩效评估的主体。立法、审计部门的评估机构主要是进行公共项目实施的审计和监察, 向立法机关、政府以及公众公布评估结果。同时, 应该借鉴国外的经验, 鼓励和发展民间中介评估组织。 4.4充分利用现代信息技术改善政府绩效管理绩效管理所需要的信息量大,

16、涉及的部门多, 来自全国各个方面的信息、资料和数据都需要进行必要的统计、归纳、整理和加工, 因此, 必须充分利用现代化的信息技术, 为评估工作对有关材料的收集与查询提供方便。要充分利用电子计算机和现代通讯技术, 把国家各项公共项目的实施结果、实施过程的监测数据、已开展评估工作的资料、有关各地方和各部门乃至全国性的统计指标和数据等汇集形成全国性的绩效管理数据库, 实现评估信息系统网络化。同时, 要发展电子政府, 加强政府行政的透明度和民主化程度。 4.5优化政府工作人员绩效政府工作最终是通过工作人员来完成的, 工作人员素质的高低将决定政府工作的效率与效益。要通过细化职位分工, 加强对政府机关的组

17、织、职位和工作分析, 确定切合实际的人才引进政策, 降低人才引进的成本; 要重视人力资源的培训, 增加公务员培训的机会, 及时介绍新知识、新理论; 要改革工资分配方式, 拉大工资级差, 改革公务员的非领导职位, 减少政府机关的压力; 同时, 要加强公务员绩效评估的研究, 确保评估的公平、公正, 以提高工作绩效。政府机关要坚持“ 精简、效能”的原则, 加强对人力资源的研究, 降低政府工作成本。实施政府绩效管理是打造民主、高效、廉洁的现代服务型政府的一个重要环节。因此, 必须加大理论研究力度, 吸收、借鉴国外先进经验, 探索适合我国国情的政府绩效管理模式。5. 参考文献l金竹青.王祖康，中国政府绩效评估主体结构特点及发展建议2周志忍.公共组织绩效评估：中国实践的回顾与反思J兰州大学报（哲学社会科学版），2007，（1）3刘刚.信息公开与政府绩效改革J，新东方，2005，（5）4刘旭涛.政府绩效管理：制度、战略与方法M机械工业出版社，2003