生态城市建设的法制保障.doc

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1、生态城市建设的法制保障【摘 要】本文从生态城市的核心内容出发，点明了生态城市建设与立法的关系；然后,在借鉴国外生态城市建设及其立法经验的基础上,对构建我国生态城市建设的法律保障体系进行了系统和深入的探讨,提出以可持续发展思想为理论主导的促进我国生态城市建设法制保障的思路，阐述了加强我国生态城市建设立法保障的系统性对策。【关键词】生态城市；法制保障党的十八大明确提出要大力推进生态文明建设。生态城市的规划和发展是推动生态文明建设的重要战略之一。那么，什么是生态城市？结合当前中外学者关于生态城市的相关阐述，笔者认为，它是一种经济、社会与环境可持续发展的新型城市发展模式。它的核心内容是体现人与自然和谐

2、发展，建立一种经济发展与人口、资源、环境之间良性循环的发展新秩序。可见，生态城市建设是一项长期复杂的系统工程，离不开各方因素的支持。其中，法律体系的建立和完善是促进生态城市建设的重要保障。一、我国生态城市建设的法制发展历程近年来，我国生态城市建设取得了阶段性成果。如深圳的“景观生态安全格局”规划、厦门的“海上明珠”建设、扬州的“复合生态区”建设，以及上海的“国际性生态城市”建设等等，都是生态城市建设的重要探索。面对当前城市发展带来的日益严峻的环境问题，这些探索无疑具有优化环境、改善民生的重大意义。我国生态城市建设的发展离不开相关的法制保障。从建国之初至今，我国高度重视生态城市发展的配套法律建设

3、，先后出台一系列法律和制度作为保障，如中华人民共和国编制城市规划设计与修建程序(初稿)、国务院的城市规划条例、中华人民共和国城市规划法、城乡规划法等。这些法律与其它各部门法共同构成了一个完整的法律体系，为解决生态城市建设中遇到的如土地用途管制、开发控制、建筑物用途管制和建成环境控制等方面的问题提供了法律保障。近十年来，随着经济社会发展的加快，为满足生态城市建设的需求，我国生态城市建设相关配套法律体系的建设步伐进一步加快。如2006年国家发展和改革委员会等有关部门制定了中国21世纪可持续发展行动纲要，提出了在经济发展、社会发展、资源保护、生态保护、环境保护和能力建设等六个领域推进可持续发展的战略

4、目标。2007年财政部与世界银行合作的“中国典型城市生态市规划项目”大大促进了我国生态城市规划的科学化和规范化，推动了城市建设的可持续发展。 胡子木：生态城市建设的法律思考一一以城乡规划法为例，复旦大学硕士学位论文，2011年4月。党的十六大提出“推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”；中共十七大报告明确提出“生态文明”；十八大报告中明确指出：面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位。在上述发展经验的基础上，十八大提出的生态文明建设是我党对资源环境保护、节能减排一系列战略思想方针

5、的再概括和再升华。二、我国生态城市建设的法制发展中存在的问题关于我国生态城市建设的相关法律和规定，我们在看到成绩的同时，要保持清醒的头脑，正视发展中的问题。一方面，当前我国的生态城市建设相关法律法规已经初具规模，形成初步体系，有力地保障了我国生态城市建设；但另一方面，这些法律法规还存在着一定的缺陷。这些问题主要有：一是相关法律法规较为分散，立法层次较低，理念比较陈旧。如在生态保护方面，制定相关法律法规时偏重环境的污染治理防治，而对事前防范重视不足；这些法律法规的指导思想仍然相对滞后，缺乏系统性、预防性和合理性。二是在生态城市建设的法律体系中存在空白点和交叉重复现象。如有一些生态保护的重要领域还

6、存在空白，没有充分有效地体现对生态保护的特殊原则；各种单行法之间存在一定程度的重复建设，整体合力不够，不利于形成整体保障体制。 张 灿，论我国生态城市建设法制保障以贵阳实践为视角，贵州民族学院硕士学位论文，2011年5月三是配套的执行保障体系不健全。如在城乡规划法律法规方面，虽然出台了城乡规划法，但在立法技术、立法内容、实际操作等方面不够完善。目前配套的法律法规不能满足生态城市建设的要求。三、国外生态城市法制建设的实践（一）日本生态城市建设法制发展实践日本在推动生态城市发展的过程中, 针对当时城市建设所面临的问题,非常重视城乡规划法的建设。先后组织了一系列重要的城乡规划立法活动，出台了一系列相

7、关法律。如1888年的东京改正条例、1919年的城市规划法、1968年的城市规划法，1972年的自然环境保全法、1993年的环境基本法，随后又相继颁布了容器包装回收法、环境影响评价法、家电产品回收法、食品回收法等系列法律。这些法律对于促进当时日本经济和社会的可持续发展提供了重要的法制保障，缓解了当时日本在城市化发展中遇到的环境负荷问题，推动了日本的经济向着更加科学、健全的方向发展，从而构筑一个可持续发展的社会。此外，日本在生态城市建设立法方面高度重视建立综合性基本环境计划和协调机制，并采取了相应措施，如出台了严格的环境标准、采取行政控制和市场调节相结合等多元管理方式、充分保障公民的环境权益、积

8、极开展民众的生态法律教育等等。（二）美国生态城市建设法制发展实践美国的生态城市建设以经济机制为主导，由联邦出面来规划法规调控,同时以州为单位、地方高度自治；同时配以强大的法庭系统作为支撑，构建起生态城市建设法制的规划监督体系。在这种体系下，各级法庭对政府规划权限进行监督、制约和公开裁决，联邦政府无需对获得某项基金的地方政府或机构进行额外的行政监督。在生态城市建设方面，美国出台了一些鼓励性的措施。如国会1992年颁布的能源法，对开发利用太阳能、水能、风能、生物能及沼气等新能源的公民提供税收方面的优惠，以法律的形式有力地调动了民众使用和推广新能源的积极性，从而大大促进了生态城市建设的可持续发展。（

9、三）欧盟生态城市建设法制发展实践与美国和日本不同，欧盟作为一个区域性的国际性组织，其生态城市建设的法制发展独具特色。在欧盟的大多数国家中，全社会都高度关注生态建设的知识和技术，政府管理规范、公众行为理性。在欧盟各国注重从源头入手，鼓励采取厂商和商家开发和生产生态化的产品、服务，同时针对城市化发展中的问题，构建相应的法律保障体系。以德国为例，德国的城市规划法已经是规模完整的综合体系，涵盖了空间秩序规划、区域规划、环境保护、文物保护等方方面面的问题。它以建设法典为主导法律，相配套的法律还有空间秩序法、联邦自然保护法、城市建设促进法、联邦有害物质防护法、文物保护法、田地重整法以及建设法典措施法、地产

10、交易计价原则的规定、建设用地的法律规定、规划图例的法律规定等，其严谨性和规范性是不言而喻的。四、加强我国生态城市建设法制保障的建议以上分析的日本、美国、欧盟等国家和组织在生态城市建设和相关法制保障方面进行了积极探索，成效显著，对我国相关领域的发展具有借鉴意义。（一）宪法层面：确立可持续发展、健康权的宪法地位关于国家在环境保护方面承担的职责和任务,在我国现行宪法第9条、第10条、第22条和第26条中均有所体现，这些条款是环境保护立法的宪法基础之一。但可持续发展概念的内涵与外延要比单纯的环境保护概念广泛得多。可持续发展涉及人口、粮食、物种和遗传资源、能源、工业、人类居住环境等一系列的重大经济、社会

11、和环境问题,与经济发展和城市化建设中的绿色生产、绿色消费和绿色贸易等问题息息相关。因此，这方面我国可借鉴发达国家的先进经验，确立可持续发展的宪法地位。这将从法律的层面为生态城市建设提供坚实保障。此外，从国外在生态城市的法制保障建设经验来看，我们可以通过宪法、环境法来明确城市居民的健康权。这样一方面有利于充分体现“以人为本，和谐社会”的发展理念，另一方面将有利于从宪法层面为公众参与环保与生态化建设提供立法依据。（二）基本法律层面：健全城市环境法律制度经过几十年的努力，我们国家已经初步建立了环境资源保护的法律体系，但同时，我国一些重要的自然资源枯竭和环境污染问题仍然存在，甚至在一定程度上更加严重。

12、在经济社会发展和生态城市建设不断加快的国际国内大环境下，我们亟需健全和完善城市环境法律制度；同时做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，通过城市环境法律体系来调控城市化发展中的问题,从而尽可能地减少污染,最大程度实现资源的优化配置,保护城市经济和社会持续稳定发展所依赖的基础城市环境。要与时俱进，加强环境保护法的修改和完善。一是修改现行环境保护法侧重污染防治的状况，整体规范广义的环境保护相关法律；同时注重环境单项法的立法建设，调动地方政府积极针对本地区实际情况，参与和促进地方环境立法；二是建立非政府环保组织发展的激励机制李梅珍，论我国生态城市法律制度构建，山西财经大学硕士学位论文，201

13、0年3月。，鼓励公民从自身做起，积极投身环境保护和城市化建设，并从法律层面来明确公民参与环保的具体机制和渠道；三是建立和完善城市环境法律的相关配套制度。如与城乡规划法相配套，需进一步健全和完善相关的交通法律制度、城市增长法律制度、土地利用法律制度、能源法律制度、环境法律制度、资源法律制度等等，从而构建完善的生态城市建设法律体系。（三）地方性法规层面：发挥地方立法的能动性发挥地方立法的主观能动性有利于弥补国家立法的不足，同时为国家立法提供借鉴。顶层设计再美好，最关键之处还在于因地制宜、落地实施。因此，地方人大和人民政府在创制生态城市建设的地方性法规方面具有义不容辞的权利和义务。在促进地方生态城市

14、建设过程中，地方人大和政府要深入实际调查研究，系统规划，按照立法权限和程序进行分散的单项立法或进行综合性立法，继而在法律的强有力保障下分步实施本地区生态城市建设的战略目标。张庆彩，我国生态城市建设的立法保障研究，合肥工业大学硕士论文，2004年5月。 （四）执法监督层面：建立健全执法监督体系首先，要完善行政执法制度。建立完善的生态立法体系仅仅实现了“有法可依”这一步，“徒法不足以自行”，更重要的是法律的落地实施。执法机构和执法人员要与广大民众一起，严格监督法律法规的实施过程，确保相关法律能够切实有效地监督执行、落到实处，从而完善行政执法制度，统一行政执法程序。其次，要完善执法监督机制。黄晓林，

15、生态城市建设的法制保障，城市2007年2月，P68.为了有效促进生态城市建设相关法律法规的落地实施，一方面要制订行政问责制度并严格执行。通过行政问责制度来严格规范政府的职责，并监督运行过程。可以吸取国外先进经验，采取多元化、全方位的监督机制，如采取人大监督、司法监督、传媒监督、公众监督、以及网络监督等形式。在监督过程中发现的违法违规行为要严格追责、一查到底。在此过程中，全国和地方各级人大要加强执法监督检查，督促政府的执法运行机制。为了有效促进生态城市法制体系建设，建议各地区结合本地实际，因地制宜，有计划有步骤地把环境与生态保护工作纳入到干部考核的指标体系中来。另一方面，要积极构建全社会监督网络，整合全社会监督力量，全民总动员，发挥社会监督的力量。这样，在损害生态城市建设的行为发生时，就能够较为及时有效地将信息反馈到环保部门或社团组织，有效环节管理环节阻塞、信息沟通不顺畅等问题，提高执法效率。总之，法制建设是生态城市建设工作的主要内容和重要保障，它涉及到“和谐社会、生态文明”建设的方方面面。尽快健全和完善我国的生态城市建设法律体系，有利于切实缓解目前我国城市化建设和社会发展过程中出现的问题，进而更好地完成党的十八大明确提出的“大力推进生态文明建设”的历史使命，有力地促进有中国特色的社会主义现代化建设与和谐社会的构建。