烟花爆竹评估报告范本.doc
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1、武汉市燃放烟花爆竹安全管理规定评估报告一、背景介绍（一）制定背景武汉市燃放烟花爆竹安全管理规定(以下简称为规定)是武汉市人大常委会于2006年6月，对原武汉市禁止燃放烟花爆竹规定(以下简称为原规定)进行修订而成。此修正案依据的上位法主要是国务院于2006年1月公布实施的烟花爆竹安全管理条例。原武汉市禁止燃放烟花爆竹规定是于1994年7月21日武汉市第九届人民代表大会常务委员会第九次会议通过，1994年10月12日湖北省第八届人民代表大会常务委员会第九次会议批准实施的，原规定在管理体制、管理方式、执法主体以及处罚标准等方面与国务院2006年1月21日颁布的烟花爆竹安全管理条例的规定已经产生了诸多
2、不符合之处。另外，武汉市人民政府针对春节期间中心城区燃放烟花爆竹是否解禁的问题进行了民意调查，在被调查的市民中有超过50%的市民希望政府根据社会发展和人民群众的实际需求对原武汉市禁止燃放烟花爆竹规定中全面禁放原则加以修改。同时北京、重庆、南京等一批外地城市对燃放烟花爆竹也相继改禁为限。在此背景下，为了与上位法保持一致，顺应民意，武汉市人大常委会决定对原武汉市禁止燃放烟花爆竹规定做出相应修订。（二）评估背景武汉市燃放烟花爆竹安全管理规定自2006年正式发布实施来，至评估之时只有三年的时间。在这三年中，与规定直接相关的上位法没有产生任何变化。不过关于烟花爆竹燃放的情况以及是否允许燃放的争论却有着较
3、大的变化。一方面，近几年来，国家更为重视民俗的发展，特别是将清明、端午、中秋这些传统中国节日作为法定假日以来，在这些节日中为了祭祀祖先、庆祝团圆而燃放烟花爆竹的情形增多。另一方面，随着国务院烟花爆竹安全管理条例确定了烟花爆竹燃放由禁改限以来，大多数的城市都不再完全禁止燃放烟花爆竹，特别是春节期间。因此，烟花爆竹燃放的时间、次数、规模都相应增加。由此引发的安全事故也相应增多，特别是今年春节期间，中央电视台新办公大楼因燃放烟花爆竹引发重大火灾以来，关于是否禁止烟花爆竹燃放、如何安全燃放烟花爆竹的讨论更为激烈。二、武汉市燃放烟花爆竹安全管理规定的优点根据武汉市燃放烟花爆竹安全管理规定的出台背景和全国
4、的总体形势，结合在评估过程中的调研结果，我们认为规定在以下几个方面具备比较突出的优势，从而对武汉市的发展发挥了积极的作用。（一）立法原则武汉市燃放烟花爆竹安全管理规定第1条就确定了立法原则，“为了加强烟花爆竹安全管理，保障公共安全和人身、财产安全，根据国务院烟花爆竹安全管理条例和有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规定。”可见，规定的立法原则重在保障安全，这一点从规定的名称也可以看出。此立法原则具有以下三个优点。1符合武汉市烟花爆竹管理传统原武汉市禁止燃放烟花爆竹规定自1994年颁布实施以来，在保障公共安全和公民人身财产方面发挥了重要作用，这方面的功效得到广泛认可。尽管有很多市民主张春节
5、期间允许燃放烟花爆竹，但是这种燃放也应该是在保证安全的前提下进行的。所以武汉市燃放烟花爆竹安全管理规定在允许武汉市中心城区春节期间燃放烟花爆竹的同时，依然把安全作为该次修订的原则，承继了武汉市烟花爆竹管理方面的优良传统，这样有利于积极发挥武汉市长期以来在管理烟花爆竹方面形成的经验优势，以切实进一步保障公共安全。2与上位法的立法精神相吻合国务院2006年颁布实施的烟花爆竹安全管理条例第1条规定，为了加强烟花爆竹安全管理，预防爆炸事故发生，保障公共安全和人身、财产的安全，制定本条例。可见国务院的烟花爆竹安全管理条例的立法指导思想是保障公共安全。因此武汉市燃放烟花爆竹安全管理规定突出燃放烟花爆竹以保
6、障公共安全为核心和基本前提，是与上位法的立法精神相吻合的。3具有现实合理性武汉市属于中部的一个特大城市，市区面积宽广、人口数量庞大，同时在城区内还存在不少城中村，其中房屋分布密集，防火性比较差。因而在武汉市燃放烟花爆竹的管理中强调安全为核心，显得尤为重要。在我们进行的针对机关工作人员的问卷调查中，认为关于烟花爆竹燃放的立法要保证安全的占了86.8%。相对于保护民俗、保护环境、保证公民的正常工作、休息等目的而言，选择保证安全的比例是最高的。这表明，绝大多数的立法、执法人员认为，规定将安全作为燃放烟花爆竹的前提具有充分的现实合理性。 （三）立法内容1充分地体现了立法宗旨武汉市燃放烟花爆竹安全管理规
7、定的立法宗旨是要确保公共安全。规定的核心内容较为充分地体现了这一宗旨。第一，从规定确定的管理体制而言，充分体现了对安全的高度重视。规定第2条确定公安机关负责烟花爆竹的公共安全管理，安全生产监督管理部门负责烟花爆竹的安全生产监督管理，其他机关配合这两个部门的工作。可见主管机关的工作都是围绕安全这一目标进行的。第二，规定第4条确定了中心城区只能在春节期间燃放烟花爆竹。由于中心城区人口、建筑比较集中，严格限制中心城区燃放烟花爆竹的时间可以较好地保证安全。第三，规定第6条规定，本市行政区域内禁止生产烟花爆竹。这也是基于安全的保证而放弃了可能的经济利益。第四，规定第7条规定，本市对销售烟花爆竹实行专营。
8、这样既可以保证烟花爆竹的生产质量符合相关标准，又能较好地保证销售烟花爆竹地点的安全性。2基本遵循上位法，在立法权限内较合理地补充了上位法武汉市燃放烟花爆竹安全管理规定是依据国务院2006年实施的烟花爆竹安全管理条例的立法精神、基本原则以及具体规定，对原武汉市禁止燃放烟花爆竹规定进行修订而成的。此次修改在涉及到武汉市具体实际情形的规定时，也基本遵循了相关法律对地方立法权限的规定，在立法权限内较好地考虑了武汉市的现实因素。原武汉市禁止燃放烟花爆竹规定中关于燃放烟花爆竹的管理体制、烟花爆竹的生产、经营、运输和举办焰火晚会的方式、执法主体和处罚标准等方面的规定，与国务院2006年实施的烟花爆竹安全管理
9、条例不相符合。在修订过程中，武汉市人大常委会依据国务院的烟花爆竹安全管理条例对这些条款一一作了相应修改。武汉市燃放烟花爆竹安全管理规定除了对原规定中与上位法不符的地方进行修订之外，还结合武汉市实际，作了一些补充规定。例如解除原规定中对春节期间燃放烟花爆竹的禁止性规定，确定本市中心城区除春节期间以外禁止燃放烟花爆竹；同时，根据国务院烟花爆竹安全管理条例第28条的规定，授权武汉市人民政府就春节期间燃放烟花爆竹的时间、地点和品种、规格做出具体规定；在关于燃放烟花爆竹的管理体制方面，除了依循上位法，还增加了交通、环保和城市管理等部门的管理职责；明确了本市行政区域内禁止生产烟花爆竹；规定本市对销售烟花爆
10、竹实行专营等内容。这些内容的确定与武汉市人大的立法权限相符合。3核心内容符合民意，具有现实合理性武汉市燃放烟花爆竹安全管理规定结合武汉市实际，所确定的具有地方特色的核心内容主要有三个方面。一是确定中心城区除了春节期间禁止燃放烟花爆竹；二是明确本市行政区域内禁止生产烟花爆竹；三是对销售烟花爆竹实行专营。根据我们的调研结果，这三个方面的内容都较为充分地反映了民意，并且具有现实合理性。针对中心城区除了春节期间禁止燃放烟花爆竹的相关规定，我们分别对普通市民和立法执法人员进行了问卷调查。其中认为农村在任何时候都可以燃放烟花爆竹，只要不造成危害就行的，在普通市民中占36.3%，在机关工作人员中占57.9%
11、，同时在普通市民中还有40%的人认为在农村所有喜庆的日子都可以燃放烟花爆竹。可见，对于农村燃放烟花爆竹的时间，大多数的市民和机关工作人员都倾向于不予以限制。在关于城区燃放烟花爆竹的时间上，认为不予以限制时间的在普通市民中只占3.8%，在机关工作人员中只有5.3%；认为应该全面禁止的，在机关工作人员中占31.6%，在普通市民中占27.5%；而认为春节期间可以燃放烟花爆竹的机关工作人员占60.5%，普通市民占61.5%。可见，确定中心城区只有春节期间可以燃放烟花爆竹，而不是全面禁止或全面放开是符合大多数民意的。对农村地区不予以特别的限制也是符合武汉现实和大多数民意的。关于烟花爆竹的生产，按照国务院
12、烟花爆竹安全管理条例的规定，必须符合当地的产业规划，因为武汉市并未将烟花爆竹的生产列入本市的产业规划。因而禁止在武汉市行政区域内生产烟花爆竹是符合武汉市发展规划的，同时，也有利于巩固近几年清理整顿违法生产烟花爆竹小作坊的成果。在我们针对机关人员的问卷调查中，认为禁止在武汉市行政区域内生产烟花爆竹这个条款很好，可以很好地保证武汉的安全的占有45.9%。正是因为此条款具有现实合理性，所以其执行效果也很不错，在针对普通市民的问卷调查中，有77.5%的受访者表示没有在武汉市看到过生产烟花爆竹。关于烟花爆竹的销售管理，在针对普通市民的问卷调查中，有64.1%的受访者选择到有烟花爆竹专营许可证的地方去购买
13、烟花爆竹，可见规定中对销售烟花爆竹实行专营的规定是符合大多数民意的。正是因为规定的核心内容具有现实合理性，符合民意，所以有34.2%的立法执法人员认为该规定的内容充分考虑了武汉市的现实，可以得到很好的执行；63.2%的立法执法人员认为该规定的内容总体比较符合武汉市的现实，基本上可行。（四）实施效果较好武汉市燃放烟花爆竹安全管理规定实施近三年来，为武汉市如何燃放、是否生产、如何销售烟花爆竹提供了基本的法律准则。通过我们的调研数据，可以看出规定的实施效果较好，有效地保证了公共安全，促进了武汉市的发展，主要体现为以下两个方面。1规定的落实状况比较好首先规定的法制宣传效果较佳。针对市民的问卷调查结果表
14、明，了解规定中一些内容的受访者占43.8%，非常清楚规定的内容的受访者占6.3%，可见大部分市民都对规定有所了解。笔者也多次收到关于规定内容的宣传短信。其次，武汉市政府根据规定的授权在每年春节前都会发布燃放烟花爆竹的通告，详细确定了中心城区燃放烟花爆竹的时间、地点。这两点为规定的有效落实提供了良好的基础。所以，在针对普通市民进行的问卷调查中，有46.3%的受访市民没有看到过违规燃放烟花爆竹的现象。觉得周围烟花爆竹燃放情况严重影响了其生活的，只占有11.3%，觉得完全没有受到影响或基本没受到影响的占32.5%，56.3%的市民认为只是有些影响了其生活。在我们对公安部门进行的调研中，相关执行人员也
15、表示违规燃放烟花爆竹的情形比较少。2对武汉市的发展起到了诸多积极作用我们的调研数据显示，大多数的普通市民和机关工作人员认为武汉市燃放烟花爆竹安全管理规定对武汉市的建设有以下三个方面的积极作用。第一，有利于保护人们的财产和人身安全。在作答的有效问卷中，赞同这一点的在普通市民中占70.9%，在机关工作人员中占70.3%。第二，有利于保证公民正常的工作和休息。在作答的有效问卷中，赞同这一点的在普通市民中占60.8%，在机关工作人员中占54.1%。第三，有利于武汉环境友好型和资源节约型社会的建设。在作答的有效问卷中，赞同这一点的在普通市民中占62%，在机关工作人员中占67.6%。三、武汉市燃放烟花爆竹
16、安全管理规定存在的问题（五）有些条款违背了上位法武汉市燃放烟花爆竹安全管理规定第11条规定，监护人未履行管理和教育责任，致使被监护人违反本规定的，对监护人处以罚款；造成国家、集体、个人财产损失或者他人人身伤害的，由其监护人依法承担赔偿责任。该条文中对监护人处以罚款的规定，有违中华人民共和国行政处罚法和中华人民共和国治安管理处罚法相关规定之嫌。中华人民共和国行政处罚法第25条规定，不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。第26条规定，精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责
17、令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给与行政处分。中华人民共和国治安管理处罚法第12条和第13条也做出了相应的规定，其内容与行政处罚法基本相同。可见，这两部上位法都没有因被监护人的违法行为而对监护人予以行政处罚。当然，从理论上说，如果监护人教唆或者同意被监护人从事违法行为的，可以将此行为视为监护人的行为或监护人的间接行为而予以行政处罚，比如违规燃放烟花爆竹时，监护人在场或是监护人唆使时，可以对监护人予以罚款。但是武汉市燃放烟花爆竹安全管理规定第11条仅仅是规定“监护人未履行管理和教育责任”，范围过宽，如果监护人对被监护人违规燃放烟花爆竹仅仅只具有管理上的过失的
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