新时期下_繁简分流_的分析与展望_陈杭平.doc

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1、 新时期下 “繁简分流 ”的分析与展望 文 /陈杭平 近两年来，最高法重新 强调行政诉讼繁简分流，可以视作对国民经 济下行、实行 立案登记制、行政诉讼法修 改带来的行政案件增长的制度回应。文章对目前 我国行政 案件数量做了介绍，讲述了繁简分流的重要性，并对繁简分流中存在的问题进行了分析。 两年来 最高法院重 新强 调 “繁 经济下 行、实行立案登 记制、 行政 诉讼法 修改 等所带 来的全 国法院 收 案量 高速 增长 的一种 制度 回应。例 如， 统计数据显示， 2016 年上半年全国法院 新收各 类案件 1002.9 万 件，同比 上升 18.94%， 而在 2015 年全国各级法院共 登

2、 记 立案 1323.6 万 余 件。 将 这种 无 声 的数 据转 化为现 实的 场景，便 是法院 审 判力 量、审 判资源 供给与 需求 之间的 矛 盾日 益加 剧，造 成各类 案件、 尤其是 民 商事 案件 在进入 法院 后形成 严重的 “ 拥 堵 ”。 2016 年 3 月，笔 者参与 了在全 国 三省 市法院 展开 的一项 有关立 案登记 制 的调 研，发 现收案 量的急 剧攀 升已在 相 当程 度上 重新塑 造了 民事审 判实践， 或 者说 产生了 一种 与以往 的共通 认知颇 为 不同的新 “非正式制度 ”： 首 先，因立 案登 记制 所强 调的 “ 有 案必 立，有 诉必理 ”

3、以及 带来 的种种 限 制收 案的 “ 土政策 ”的实 质瓦 解，法 院 与当 事人均 主动或 被动 地冷落、 闲置 了 诉前 调解、立 案调解 等多 元化纠 纷解 决 机制。 不少地 方法院 出现 立案大 厅内 设 的 “人 民调 解室 ” 门可罗 雀、立 案庭 设 立的 调解组 形同虚 设、委 托调解 案件 量 萎缩、 调解员 主要作 为陪 审员参 与审 理 等现 象。概 而言之， 立案 庭（诉 讼服 务 中心） 功能 相对简 化为 诉讼材 料收 取、 受理、移转及诉讼服务、涉诉信访接待等， 而诉调对接功能有所削弱。 其次，在 “人少案多 ”问题较为严 重的 基层法 院，由于 审判 庭人均

4、 在办 案 件一 般多达 数百起， 立案 庭难以 顺畅 地 向审 判庭移 送新收 案件， 更无法 像过 去 那样 “事先 ”指定开庭日期（即 “排期 ”）， 以及 向当事 人一并 送达 诉讼文 书、开 庭 传票。 即使成 功向 审判庭 分案， 后者 则 需要自行 “排期 ”并负责向当事人送达， 进一 步增加 非审判 核心 业务的 负担， 稀 释本 就不足 的审 判资源。 而受 审判 员、 书记员 人手 不足，法 庭数 量有限 等因素 的制约， 通常 指定的 开庭 日期已 在三个 月甚至 半年 以后，由 此造 成简易 程序的 适用比 例大 幅下降， 而理 论上只 适用于 较为 疑难、 复 杂、重

5、 大案件 的普 通程序 反倒 成了常 规程 序。与此 同时， 从媒体 的相关报道可知，审判人员 “白加黑 ”、 “5+2” 现 象 也日 趋 普 遍。作 为 情 理之 中的反 应，有 些审判 人员 对立案 登记制 产生抵 触情 绪，并通 过法 院内正 式或非 正式的沟通协调机制对立 案庭施加压力。 其结果便是立案登记制在度过最初的 “蜜 月期 ”后出现某种程度的 “倒退 ”。 立案 登记制 对于 解决人 民群 众告状 难、立 案难，保 障当 事人诉 权具 有不言 而喻的 意义。 在全面 推进 依法治 国的宏 观背 景下，以 行政 诉讼为 代表， 立案登 记制更被寄予疏通司法审判渠道，发现、 纠

6、正地 方政 府及其 职能 部门违 法行政， 违背法 律法 规及中 央方 针政策 的使命。 因此，立 案登 记制作 为通 过司法 规训权 21 简分流 ”， 可以视作是对 国民 近 TEBIE CEHUA 力或 “ 把权 力关 进制度 的笼 子里 ”、 化 解纠 纷并 形成规 则或秩 序的 抓手之 一， 应始 终坚 持不能 动摇。 在此 前提下， 要 想有 效消解 蜂拥 而至的 案件所 形成的 冲 击，不 致法 院先被 冲垮， 恐怕 只能诉 诸 繁简 分流 的制度 框架，通 过简 便高效 的 简易、 小额、 速裁、 督促 等程序 并充 分 利用 多元 化纠纷 解决机 制，化 解据称 占 总量 8

7、0% 左右的简单案件。 为此， 最高 法院 在新 近下发 的指 导 文件 中明 确提出， 对于民 商事 案件要 实 现简 案快 审、繁案 精审， 对于 刑 事案 件 要构 建多 层次诉 讼制度 体系， 对于行 政 案件 要完 善繁简 分流机 制。刚 刚发布 的 民 事诉讼 文书 样式 的一个 主要目 标 也是 根据 案件不 同类型、 不同 审级要 求 实行裁判文书繁简分流，提高审判效率， 对于 简易 程序、小 额程序 等审 理的民 商 事案 件可 适用要 素式、令 状式 和表格 式 裁判 文书 样式。在 此时 代背 景下，最 高 法院 出台专 门有 关繁简 分流的 规范性 文 件，可 谓必 要

8、且 及时。 总而言 之，繁 简 分流 制度建 设已 经并且 将继 续 成为保 障 法院 有序、 高效运 转，在 此基 础上提 升 司法 公信 力的支 撑之一。 而这 种新的 历 史使 命，也 对繁简 分流的 制度 架构及 具 体内 容提 出新的 要求。下 文以 法院负 荷 最重、造成的困扰最大的民事诉讼为例， 围绕 “ 程序 ”与 “组 织 ” 两个方 面略 加 展开。 首先， 目前 有关 繁简 分流的 程序 构 建思路大致可以归纳为 “裁剪 ”和 “嫁接 ” 两点。 一方 面，在民 诉法 规定 的普通 程 序与 简易程 序前 提下进 一步裁 剪程序 设 置，以 实现 节省诉 讼时 间 和 成

9、本，提 高 诉讼效率的目标。例如，对法院送达（如 推行 电子 送达、 新媒体 推送 公告）、 庭 审方 式（如 围绕诉 讼请求 或争 议要素 展 开庭 审、集 中排期 快速 审理、 采用远 程 视频 方式 开庭、以 录音录 像替 代法庭 笔 录）、裁判文书（如使用令状式、要素式、 表格 式等格 式化 裁判文 书）等 各个环 节 的简 化，均 属于 此。另 一方面， 在民 诉 法所 规定的 程序 框架基 础上添 加若干 可 以简 便、快捷 处理 案件的 通道 或机 制， 从而实 现简 单案件 从常规 流程中 不断 分 流出 来快 速处理。 例如， 在立 案前、 立 案中、庭审前（庭前会议）等环节

10、 “嫁接 ” 调解 前置程 序、速 裁机制、 委派 或委 托 调解 等多元 纠纷解 决机 制。将这 种制 度 逻辑 再向民 事二审、 行政 诉讼及 刑事 诉 讼扩 展，大体 上就能 勾勒 出当下 全国 各 地法院繁简分流程序制度的基本格局。 其次， 通过 法院内 部的 组织 结构 调 整与 法院内 外的诉 调对 接，利用 司法 辅 助人 员从事 送达、 保全、联 络等 程序 保 障性 事务及 化解 大多数 简单、 轻 微、 琐 碎案 件，并充 分利 用社会 资源（ 如人 民 调解组织、行业调解组织、商事调解组织、 职业 律师） 解决无 需进 行裁判 的纠 纷。 例如， 在法院 内组 成速裁 团

11、队、 专业 审 判组 织，对 于系列 案件、 群体 性案 件、 关联 案件、类 型化案 件等 进行统 一集 中 处理， 提高 司法效 率。根 据法 院审 级、 案件 数量、难 易程 度等因 素，以 法官 为 中心 组建由 不同 比例法 官、法 官助 理、 书记 员组成 的审判 团队。 从民事 审判 实 践来 看，买卖、 承揽 合同关 系产 生的 货 款纠 纷，租赁 和居间 合同 中涉及 费用 追 索的 纠纷，债 权债务 关系 明确的 民间 借 贷纠 纷、金融 借款 合同纠 纷，小 额劳 动 争议 纠纷、工 伤赔 偿纠纷、 交通 事故 赔 偿纠 纷，采 暖费、物 业费 纠纷， 相邻 关 系纠 纷

12、，所有 权确 认纠纷， 股东 知情 权 纠纷， 不涉及 夫妻共 同财 产分割 和共 同 债务 承担的 离婚纠 纷、原 判不准 离婚 的 上诉案 件等 类型案 件可以 交由专 门的 审 判组织或团队负责，进行集中、批量处理， 也较为 适合 采用多 元纠纷 解决机 制予 以 化解。 不过， 从域 外的 视角 来看， 我国 繁 简分 流制度 仍存在 程序 间差异 不大、 审 判主 体权限 边界不 明、法 院承担 的责 任 过重 等不足。 以英 国为例， 为了 缓解 诉 讼效率低下造成的司法危机， 1999 年 民 事司 法改革 进行了 一系 列重大 调整， 其 中值得 我国 在建构 繁简分 流制度

13、时予 以 重视的包括以下几点： 第一，要 求当 事人 在向 法院起 诉前 一 律 进 行 “ 诉 前 和 解 ”（ Pre-Action Protocol）。 该 机 制旨 在 促进 双 方 当事 人通过合作揭示案件的主 要争点、信息， 以此提 高和 解率。即 使诉 讼不能 避免， 也 为法 院 进 行 有 效 的 案 件 管 理 提 供 基 础。为了 实现 这一立 法目 标，如果 一方 当事人 不予配 合或 合作，待 案件 进入诉 讼后，法 院有权 通过 命令其 支付 对方诉 讼费用、 加付对 方利 息或减 免应 得利息 等进行惩罚。 第 二， 在 大 多 数 案 件 中 要 求 原 告 填

14、 写 “ 案 件 具 陈 书 ”（ Particulars of Claim），与起诉状一起或者先后向被告 送达。所 谓 “案 件具 陈书 ” 即对案 件事 实展开 陈述，通 常围 绕每个 主要事 实争 点分段进行，并具名确认陈述的真实性。 例如，在一起普通人身损害赔偿诉讼中， 原告先 逐段描 述其 受伤的 过程（合 法进 入被告 的家里， 被破 裂的地 板绊倒 并导 致左腿 受伤）， 其次陈 述被 告构成 过失 或违反 法定 义务（未 维护 地板状 况、将 原告置 于危险 处境、 未进行 充分的 安全 警示、未 在其家 里为 原告提 供合理 的安 保），然 后陈述 其所 遭受 的损 失， 最

15、后 提出具 体的诉 讼请 求。被告 在答辩 状中 逐一予 以承认 或否 认，换言 之通过 双方 书面的 攻击防 御，即 在请求 与事实 层面 形成争 议焦点， 并明 确应予 证明的 对象 和范围。 第三，当 被告 提交 答辩 后，法 院向 双方当 事人发 放调 查问卷， 并以此 为参 考进行 案件分 流。英 国原则 上以案 件诉 请标的额为标准，分为小额诉讼程序、 快 速通 道 ”（ Fast Track）程 序以 及 “复 合 通 道 ”（ Multi Track） 程 序 三 种 类 型。其中， 小额 诉讼 程序 适用 于 1 万英 镑以下 的案 件（但人 身侵 权案件、 承租 人起诉 房

16、东修 复房子 或赔偿 因失 修造成 损失案 件须 在 1 千英 镑以 下），以 灵活 机动、非 程式 化为主 要特 征。法官 有权 进行职 权探知 和程 序主导， 非经其 允许 不得引 入专家 证人， 在必要 时其可 以采 用书面 审理而 不进行 口头辩 论及 证人询 22 人民法治 特 别 策 划 问。小 额 诉 讼程序 的胜诉 当事 人不能 要 求对 方为 其支付 律师费， 故当 事人往 往 不聘 请律 师代理。 裁判结 果一 般不阐 述 理由。 除非 获得审 判法 官的 许可，否 则 当事人不得针对 小额诉讼裁判提起上诉。 “ 快速 通 道 ” 程序 适 用于 1 万至 2 万 5 千英

17、 镑的 案件，仅 进行有 限制 的证据 披 露及检查、较短期的庭前准备（ 30 周 以 内）， 仅允 许提交 书面 的专家 证言， 庭 审 不 得长 于 一天（ 5 小 时 ）。 “复 合 通 道 ” 程序中 法官 同样进 行案 件管 理， 比 如为案件管理会议、庭前审查（ pre-trial reviews）等设定日 程，旨在尽早 识别、 确定案件争议焦点并促进诉讼和解。 以英 国为 对照 样本， 可以从 总体 上 重新 审视 我国繁 简分流 制度 建构。毋 庸 置疑， 繁简 分流 属于 “ 供给 端 ”改 革， 以达到司法资源 供给与需求的大致均衡。 这既 包括在 总体 上降低 法院为 提

18、供司 法 这 一 公 共品（ public goods） 而 负 担 的 成本， 也包 括在法 院内部 通过 设置不 同 的程 序通 道，合理 配置 司 法 资源，将 法 官有限的时间精力投入真正疑难、复杂、 重大的案件处理当中。 对于 前者， 除了 利用 多元纠 纷解 决 机制、 调解 协议司 法确认 程序 等有效 利 用社 会资 源化解 纠纷 这一 部分中 国 显然 世界 领先 之外， 还应 贯彻当 事 人自 负其 责的制 度原理 和逻 辑。在宽 泛 的意 义上， 当下中 国纠纷 解决 以法院 为 主、以 社会 组织为 辅，当 事人 所承担 的 责任 不成 比例的 轻微； 相比 之下，西

19、方 国家 三者 的序次 刚好颠 倒过 来。如果 不 打破这 种基本序次，我国就很难摆脱 “人 少案多 ”下法官 “白加黑 ”、 “5+2” 的艰 难处 境。要求 当事 人自 负其责， 比 如可 以规 定对特 定标的 数额（ 小额诉 讼 标准 ）以下 的案 件进行 强制 诉前和 解， 目的 在于推 动双 方充分 交换证 据及整 理 争点， 如达 成和解 协议通 过司 法确认 或 法院 立案 后出具 调解书 的方 式结案； 如 不能 达成 和解协 议，双方 提交 相关书 面 材料，法院仅就有争议的部分作出认定， 快速 结案。 对于 小额、 类型化 等案 件， 点 睛 因立案登 记制所强调的 “有

20、案必立，有诉必理 ”以及带 来的种种限制收案的 “土政 策 ”的实质瓦解，法院与当 事人均主动或被动地冷落、 闲置了诉前调解、立案调解 等多元化纠纷解决机制。 法院 提供格 式诉状 样式， 要求原 告逐 一 陈述 案情，被 告则对 之逐 项作出 承认 或 否认 的答辩， 双方均 须在 书状上 签名 确 保真 实性。由 此缩 小法院 的审 理范 围， 并对违 反的 当事人 以妨碍 民事诉 讼为 由 进行 制裁，承 担对方 因此 加重的 诉讼 成 本。另外，向当事人及其律师发放调查令、 送达 “ 外包 ” 并由当 事人 承担费 用等 都 值得 考虑。总 而言 之，繁简 分流 应当 走 出现 有狭窄

21、 的格局， 于更 大范围 内在 法 院、社 会及当 事人之 间重 新分配 权能 与 责任。 对于 后者， 相比于 英国 的小 额诉 讼 程序、 “ 快速 通道 ” 程序， 从结 案效 率 来看 无疑我 国的小 额程 序、简易 程序 更 为便捷高效，从中可挖的潜力较为有限。 真正需 要认 真对待 的是在 不损害 当事 人 程序保障的前提下，如何提高小额程序、 简易 程序的 利用率。 目前 小额程 序在 多 个地 方法 院 “遇 冷 ”，与 此同 时，简 易 程序的使用率也因上述 原因而明显降低。 这与繁 简分流 的诉求 形成了 鲜明 甚至略 带讽刺 意味的 反差。 这种现 象显然 表明 小额程

22、序、简易 程序 的设定 存在严 重缺 陷，影响了法院及当事人使用的积极性。 我国的 小额 程序、 简易 程序相 当于 在普通程序的基础上进行不同幅度的 “打 折 ”，导致它们只是普通程序的 “低配版 ”， 而非自 成体 系的不 同程 序 “通 道 ”。殊 不知，要 想实 现繁简 分流 的目的， 小额 程序、简 易程序 就应 当与普 通程序 区隔 开来，根 据繁 与简相 适应、 成本与 收益 成比例 的原则， 按照 彼此独 立的逻 辑重 新构造。 其一， 一旦法 院按 照法定 标准 确定适 用某种 程序 或进入 某种通 道，除 非当事 人有充 分且 正当的 理由，否 则不 应向其 他程序 转换。

23、 只有这 样才能 防止 当事人 通过拖 延、无 理由异 议等逃 避适 用简便的程序，避免繁简分流制度失灵。 其二，小 额程 序、简易 程序 不应定 位成 由法院 负责在 更短 审限内 结案的 方式， 而应是 法院发 挥更强 的案件 管理 和诉讼 指挥功 能， 命 令当事 人更 及时、简 便地 履行诉 讼义务 和行 使诉讼 权利，并 同样 要求其 对程序 展开及 案件结 果负 责的独 立通道。 “ 繁 ” 与 “简 ” 的根 本区 别不 在于审 限的 长短，在 “承办 人 ”制 下也 不在于 审判组 织的 构成，而 是当事 人所 应负担 的责任 比重以 及程序 保障 程度的 相对降 低。在 此意

24、义 上，源 自法院 经费 保障与 诉讼收 费挂钩 的上世 纪八 九十年 代的审 限制度 理应 有所放 宽。当时 作为 考核、鞭 策法 官 “多 办案， 多收 费 ”的 指挥棒， 如今已 成为 繁简分 流制度 有效 运转的 障碍。 比如，简 易及 小额程 序的 审限延 长至 6 个 月，并 在双 方当事 人同 意的前 提下予 以延 长；普通 程序的 审限 则延长至 12 个月， 同样可以经当事人申 请、同意 予以 延长。在 相对 宽松的 审理 期限内， 法院主 导并 协同当 事人制 定案 件日程 表，要 求其按 期完 成，否则 承担 罚款、负 担对 方诉讼 成本、 败诉等 一系 列不利 后果，进 一步 贯彻当 事人自 负其 责的逻辑。 （作者系清华大学法学院副教授） 23