保障饮用水安全的法律思考.doc

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1、保障饮用水平安的法律思考摘要：针对当前我国饮用水平安问题的现状，探讨了饮用水平安的内涵、法律依据、现行法律规定缺乏之处，并提出加强饮用水平安法律保障的具体对策建议。 关键词：饮用水,平安,法律思考 水是生命之源、生存之本，获得平安的饮用水是人类生活的根本需求，也是一项广为认可的根本人权。近年来,中央与地方加大了城乡饮用水平安保障工作的力度,采取了一系列工程与管理措施,解决了一些城乡居民的饮水平安问题。但是,饮用水平安形势仍十分严峻,不少地区水源短缺,有的城市饮用水水源污染严重,一些农村地区饮用水存在苦咸或含有高氟、高砷及血吸虫病原体等问题,对人民群众身体安康构成严重威胁。饮用水平安问题近年来也

2、引起了国际社会的广泛关注。联合国经济、社会、文化与权益联合国千年宣言第55届联合国大会第8次全体会议通过提出：在2021 年年底前，使无法得到或负担不起平安饮用水的人口比例降低一半。本文就饮用水平安的法律保障提出几点思考。一、饮用水平安的内涵及法律依据目前，国内关于饮用水平安还没有明确定义。较为标准的说法有水利部与卫生部联合发布的?农村饮用水平安卫生评价指标体系?，该指标体系被分为平安与根本平安两个档次，由水质、水量、方便程度与保证率四项指标组成，四项指标中只要有一项低于平安或根本平安最低值，就不能定为饮用水平安或根本平安。关于城市饮用水平安，笔者认为与之稍有不同，一般来说除了水质、水量以外，

3、管网覆盖率、管网停水率，水压等也是重要评价指标。无论怎样表述，饮用水的功能与水资源自身的属性都决定了水量保证与水质达标是饮用水平安的两项根本要求。为保障饮用水平安，国家制定了相当数量的法律、法规与规章，在法律方面，与饮用水保护密切相关的有?环境保护法?、?水法?、?水污染防治法?等。国务院制定的与饮用水保护相关的行政法规主要有?水污染防治法实施细那么?、?城市供水条例?、?取水许可与水资源费征收管理条例?等。部门规章主要包括原建立部制定的?城市供水水质管理规定?、原环保总局与水利部等五部委制定的?饮用水水源保护区污染防治管理规定?、原建立部与卫生部制定的?生活饮用水卫生监视管理方法?、卫生部制

4、定的?生活饮用水卫生标准?等。各省区、市高度重视水源环境保护工作，积极落实?水污染防治法?等法律法规，也相继出台了一系列相关的地方性法规，为地方水源保护工作提供了坚实的法律保障。其中?环境保护法?作为我国环境保护的根本法，是我国饮用水保护依据的根本法律。?水法?主要通过水功能区规定、饮用水源保护区以及入排污口的监视管理等间接实现对饮用水源的保护。新修订的?水污染防治法?不仅将保障饮水平安列入了立法目的，并专门增设了“饮用水水源与其他特殊水体保护一章，进一步明确了饮用水水源保护区管理制度，完善了法律责任、加大了违法本钱。现行的法律标准组成了我国的饮用水保护法律体系，对我国饮用水保护工作的顺利进展

5、起到了极大的促进作用。二、现行保障饮用水平安法律规定的缺乏1.缺乏针对饮用水平安保障的综合性法律法规。目前，饮用水平安还没有专项法律法规进展标准，现阶段饮用水水源保护法律制度主要散见于?环境保护法?、?水污染防治法?及其?实施细那么?、?水法?等法律法规，系统性、整体性考虑缺乏，缺乏完整的饮用水平安管理政策；且有的法律法规公布时间较早而从未经过修订，局部内容已不能适应新的管理要求。?水污染防治法?、?水法?等法律法规中都有相关的具体制度，但是存在一定的冲突之处。?水法?第三十三条的饮用水水源保护区制度与?水污染防治法?中规定的生活饮用水地表水源保护区制度相比，有以下特点：一是人民政府“应当划定

6、饮用水水源保护区而不是“可以划定，是一种法律义务；二是?水污染防治法?规定的水源保护区制度仅适用地表水源?水污染防治法实施细那么?补充规定了生活饮用水地下水源保护区制度，而?水法?那么扩大到所有饮用水源，包括地下水源地；三是?水法?对排污行为规定得更为严格，第三十四条规定“制止在饮用水水源保护区内设置排污口，而?水污染防治法?只是对地表水源一级保护区的保护规定得较为严格；四是除防止水体污染外，还要防止水源枯竭。按照新法优于旧法的原那么，饮用水水源保护区应适用?水法?的有关规定。但是?水法?中关于该项制度的规定又较为笼统，缺少操作性。2.部门职责不清，职能穿插严重在出厂水水质管理问题上，主要是卫

7、生部门与建立部门负责。两者管理角度与方式都不同，卫生部门从防治传染病，加强卫生监管的角度，负责饮用水卫生监视工作，而建立部门作为供水企业的行业主管与资质管理单位，负责供水水质管理工作。但是在实际工作中，两者的管理对象是一致的，职责往往难以分清，如?生活饮用水卫生监视管理方法?规定了建立部门负责饮用水卫生管理工作，这与卫生监视工作就很难区分。在饮用水源保护问题上，主要是水利部门与环保部门负责，从职能分析比拟来看，饮用水源保护对象凸现的是水的资源功能，而不是环境功能，应当由水利部门牵头，但在现行规定与实际工作中，往往是环保部门牵头负责饮用水源保护工作。双方在入河排污口管理、水功能区划、饮用水源保护

8、区划定中都有所穿插或冲突。至于供水与水源水质监测工作，以上四部门与供水企业都有各自监测队伍，从总体上看，在监测能力与力量缺乏的同时又造成了大量重复建立与浪费。3.水源地保护制度落实不到位。水法与水污染防治法明确水源保护由地方人民政府负责，但截至2021年底，全国地级以上城市中，仍有个别城市集中式饮用水水源保护区划分方案未获省级人民政府批复，相应的水源地保护制度难以落实。此外，跨行政区域水源地保护与受益主体不一致、水环境质量标准与供水水质标准与饮用水卫生标准间相互不统一等问题，也导致保护责任与管理措施难以落到实处。4.对水源地内排污违法行为的处分力度较弱。对于在饮用水水源保护区内设置排污口的，新

9、修订的?水污染防治法?第75条加大了处分力度，将罚款上限从?水法?规定的10万元提高到100万元。但是，对于危害饮用水水源的其他违法行为，却没有从严处分的规定。违法本钱低、守法本钱高，因此，应加大对此类危害饮用水平安的行为处分力度。三、加强饮用水平安法律保障的建议解决饮用水平安问题，直接关系到人民群众生活与社会稳定，既是我国当前经济社会可持续开展的一项紧迫任务，也是关系中华民族长远开展的重大问题。针对饮用水平安法律保障机制目前存在的问题，提出建议如下：1.加强我国饮用水源保护法律调控根本法律制度，尽快出台?饮用水水源保护法规?我国饮用水源保护法律规定还存在许多空白。目前，我国饮用水源的主要污染

10、源是城市生活污水、面源污染等，可是缺乏相应的法律制度予以调控，极不利于对饮用水源的保护。同时，现行的?饮用水水源保护区污染防治规定?，不仅效力层次较低，而且适用范围主要是污染防治，然而饮用水平安问题超出了水污染防治的范畴。因此，建议尽快整合与完善有关制度，出台相关法规。修改?水污染防治法?，强调与?水法?的衔接与协调，充分发挥相关部门含流域管理机构与公众的作用，加强污染物总量控制与面源污染防治工作。2.扭转多头管理的体制，加强跨行政区法律调控力度?水法?明确规定了各级人民政府应当保障饮用水平安。第三十三条规定：“国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，

11、并采取措施，防止水源枯竭与水体污染，保证城乡居民饮用水平安。五十四条规定：“各级人民政府应当积极采取措施，改善城乡居民的饮用水条件。由于水资源的自然属性，出于优化配置、高效利用的客观需要，省、自治区、直辖市人民政府应当由水务部门统筹考虑水资源的配置与管理、水源工程的建立、饮用水源的保护以及对供水企业的水质管理与行业指导等，并牵头组建统一的饮用水水质检测网络与组织信息发布工作，在饮用水平安问题上发挥主导作用。其他相关部门，如卫生部门环保部门，应配合水务部门做好饮用水平安工作。另外，有必要制定跨行政区水环境管理的决策与管理政策，建立起综合的决策机制。3.完善生态补偿、公众参与等法律制度建立完善跨行

12、政区饮用水源的补偿机制。上游污染饮用水源导致下游受损，上游应对下游给予补偿。上游为了保护饮用水源，不能进展本应进展的开发活动，下游得到好的饮用水源条件，是以上游的经济开展的限制为条件的，那么下游就应当给上游一定的经济补偿，或国家以公共财政转移支付的方式补偿。我国也应借鉴美国平安饮用水法中的公众参与制度，建立并加强我国在平安饮用水保障领域的公众参与制度。4.在理顺体制、统一标准的前提下，出台综合性的?饮用水平安法?我国在生活饮用水平安方面有相当广泛的立法根底。从经历借鉴的角度看，世界上一些兴旺国家早在20世纪初就有了生活饮用水的立法。我国制定生活饮用水平安法的时机与条件均已具备，应尽快予以制定。因此，应尽快出台综合性的?饮用水平安法?，对饮用水平安进展全过程监控，真正做到依法保障饮用水平安，促进社会与谐。以上建议提出的是现阶段就务必抓紧的具体措施。而从长远情况来看，应从构建完善的水事法规体系出发，在理顺体制、统一标准的前提下，出台综合性的?饮用水平安法?，对饮用水平安进展全过程监控，真正做到依法保障饮用水平安，以人为本构建与谐社会，以水资源的可持续利用支持经济社会可持续开展。第 6 页