2023年土地一级二级三级开发概念.doc

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1、土地一级二级三级开发概念2023-01-21 18:05:14 来源：贵州圣思项目策划有限公司 浏览：6631次土地一级开发是指由政府或其授权委托的公司，对一定区域范围内的城市国有土地(毛地)或乡村集体土地(生地)进行统一的征地、拆迁、安顿、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达成“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件(熟地)，再对熟地进行有偿出让或转让的过程。房地产开发商拿土地盖房子属于二级开发土地一级开发一般工作程序程序一：拟定土地一级开发项目程序二：拟定一级开发单位程序三：办理建设意见（根据联席会规定办理）程序四：办理交通评价文献审批（根据联席会规定办理）

2、程序五: 办理古树解决意见（根据联席会规定办理）程序六: 办理文物保护意见（根据联席会要去办理）程序七: 办理环境评价文献审批（根据联席会规定办理）程序八:办理规划意见书程序九：办理土地一级项目开发项目核准程序十：取得征地批复(实行征地)程序十一：办理拆迁许可证（实行拆迁）程序十二：编制市政基础设施实行方案程序十三：组织验收，评估土地成本程序十四：纳入土地储备库或直接入市交易土地开发市场相关知识储备目录一、土地一级开发. 21.1 土地一级开发概念. 21.2 土地一级开发的流程. 21.3 土地一级开发中涉及的法律问题. 31.3.1土地征收及拆迁补偿. 41.3.2土地一级开发协议. 4二

3、、土地二级开发. 42.1 土地二级开发的概念. 52.2土地二级开发流程. 52.3土地二级开发中涉及的法律问题. 62.3.1转让以出让方式取得的土地使用权. 62.3.2转让以划拨方式取得的土地使用权. 8三、土地三级开发. 9附件一 征地拆迁补偿协议. 10附件二 土地一级开发资金监管协议. 17附件三 土地一级开发协议书. 22附件四 土地出让协议. 27一、土地一级开发1.1土地一级开发概念土地一级开发，是指由政府或其授权委托的公司，对一定区域范围内的城市国有土地(毛地)或乡村集体土地(生地)进行统一的征地、拆迁、安顿、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达成“

4、三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件(熟地)，按期达成土地出让标准的土地开发行为。“三通一平”是指：达成宗地外通路、通电、通上水及宗地内土地平整；“五通一平”是指：通路、通电、通上水、通讯、通下水及宗地内场地平整；“七通一平”是指：除了五通一平外，实行市政供热和供气的地区还应当达成宗地外通燃气、通热力。土地一级开发是土地出让前的运作方式，开发的主体应是本地政府或由本地政府指定的土地开发公司，而土地一级开发的结果是要使“生地”成为“熟地”，达成出让的标准。在大多数城市重要是由政府来操作，也有政府委托公司来做，政府负责管理和监督，或者由国有公司或事业单位性质的土地储备机构来做。1.2土

5、地一级开发的流程土地一级开发项目必须符合市政府的社会发展计划、城市总体规划、土地运用总体规划、年度土地运用计划、年度土地供应计划（国有土地不受年度土地运用计划的制约）及土地储备开发计划。（一）原土地所有者或使用者在征得区县和乡镇政府或上级主管部门的批准后向市国土局提出土地一级开发申请。（二）市国土局受理申请并进行土地开发项目预审。（三）通过土地预审的项目，根据项目的性质，委托市、区县土地储备机构负责组织编制土地储备开发实行方案，开发实行方案重要涉及：待储备开发地块的范围、土地面积、控规条件、地上物状况、储备开发成本、土地收益、开发计划、实行方式等。（四）编制了开发实行方案的项目上由市国土局会同

6、市发展改革、规划、建设、交通、环保等部门参与的联审会，通过会审，对建设项目土地一级开发的实行方案中土地、产业政策、城市规划、建设资质、交通及环保等条件提出原则意见。（五）通过联审会的项目拟定土地开发主体1、土地储备机构负责实行土地开发的，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实行。其中通过招标方式选择开发公司负责土地开发具体管理的，开发公司的管理费用不高于土地储备开发成本的2%。以招标方式拟定开发公司后，土地储备机构应当与中标开发公司签订土地一级开发管理委托协议。2、通过招标方式选择开发公司实行土地开发的，由开发公司负责筹措资金、办理规划、项目核准、征

7、地拆迁和大市政建设等手续并组织实行。招标底价涉及土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。通过招标方式拟定开发公司后，土地储备机构应当与中标开发公司签订土地一级开发委托协议。（六）土地储备开发实行单位向市规划部门办理规划意见，向市国土部门办理用地手续，向市发展和改革委员会办理核准手续，涉及交通、园林、文物、环保和市政专业部门的，应按照有关规定办理相应手续。（七）假如开发项目涉及新增集体土地办理农用地征收、农转用手续或存量国有建设用地收回国有土地使用权的，土地储备开发实行单位依法办理相关手续，并获得市人民政府的批准。（八）在取得市人民政府的批准文献后由土地储备开发实行单位到相关

8、委办局办理征地、拆迁、市政基础设施建设等相关手续。组织实行征地、拆迁和市政基础设施建设。危改、文保、绿隔等项目需按规定承担回迁房建设。（九）组织验收建设项目的土地一级开发完毕后由市国土局组织相关委办局进行验收，验收审核的内容：（1）审核土地一级开发成本；（2）组织验收土地开发限度是否达成协议的规定；（3）根据委托协议支付相应土地开发费或管理费；（4）纳入市土地储备库。1.3土地一级开发中涉及的法律问题土地一级开发在各个阶段涉及土地征收、评估、拆迁、拆除、基础设施建设等诸多具体工作。内容分为两部分：一是在农村集体土地所有权向国有土地所有权转变的过程中，征收农民土地涉及的土地补偿、人员安顿、地上物

9、拆除、土地平整、基础设施建设等；二是开发城市国有土地涉及的拆搬家民安顿、国有公司拆迁补偿、地上建筑物拆除、土地平整、基础设施建设等。1.3.1土地征收及拆迁补偿土地征收具有下列特点：（1）征收土地的主体必须是国家。只有国家才享有征收集体土地的权利，实际行使第征收权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使。（2）土地征收是国家行政行为，具有强制性。（3）土地征收是国家为了公共利益的需要。（4）土地征收必须以土地补偿为必备条件。土地征收是有偿的行政强制行为，土地被征收的集体经济组织及成员应当依法取得经济上的补偿。（5）土地征收的标的只能是集体所有的土地。国有土地不需要通过其他方式取

10、得所有权，国家可直接行使处分权利，但对土地使用权人应作相应补偿。土地征收补偿问题是征收工作中的至关重要的一个环节。征地补偿协议是指权利人在土地管理部门发布的征地补偿、安顿方案后，权利人和土地管理部门达成征收国有土地使用权的补偿、安顿方案的协议。依据征用土地公告办法南京市城市房屋拆迁管理办法等相关规定，征收国有土地使用权的安顿、补偿协议的内容应包含以下内容：（1）实行货币补偿的，应载明补偿标准、补偿金额、补贴金额、结算方式、付款期限；（2）实行产权调换的，应载明安顿房屋的权属、安顿地点、建筑面积、用途、结构、搬迁过渡期限和方式、产权调换差价款金额、差价结算方式、交款期限；（3）违约责任和解决争议

11、的方式；（4）搬迁当事人需要订立的其他条款。 搬迁公有住宅房屋的，搬迁人应当与被搬迁人、房屋承租人签订搬迁补偿安顿协议。拆迁补偿协议的具体制作详见附件一范本。1.3.2土地一级开发协议当政府委托公司进行土地一级开发时，就涉及土地一级开发协议、土地一级开发监管委托协议等相关协议。详见附件二范本。二、土地二级开发2.1土地二级开发的概念即土地使用者将达成规定可以转让的土地通过流通领域进行交易的过程，涉及土地使用权的转让、租赁、抵押等。以房地产为例，房地产二级市场，是土地使用者通过开发建设，将新建成的房地产进行出售和出租的市场。即一般指商品房初次进人流通领域进行交易而形成的市场。2.2土地二级开发流

12、程同样以房地产项目为例，大体上分为五个阶段：（一）项目决策阶段发地产房地产开发项目书面决议（股东大会，股东会，董事会皆可以形成书面决议文献）。项目可行性研究并出具可行性研究报告（项目可行性研究专家会涉及律师，房地产市场分析师，环境评估师，会计师，税务师等），可行性重要分为三方面的可行性投资收益的可行性，大体性的可行性方案与具体的可行性论证方案，其中涉及法律方案，选址方案，财务方案，涉税方案，环境方案等。此外要有富余的资金保证，对于房地产开发决策阶段前期也许的项目融资或其他融资方式，律师初期即可以介入项目。（二）前期准备阶段1、向土地管理部门取得土地使用权证：其方式涉及划拨，出让，兼并收购，招，

13、拍，挂的方式等等，必须符合法律规定。其中涉及众多的协议审查，文献的报批备案，应当有专业律师进行风险控制。2、征地拆迁，向政府或专项拆迁管理部门获得房屋拆迁许可证，房屋拆迁验收合格证：拆迁过程中的涉及的程序，方式，文献的取得，拆迁安顿补偿协议等等，都应有律师介入。3、规划设计，向建设规划部门取得建设项目选址意见书和附件，建设用地规划许可证，随后凭以上一书一证取得建设工程规划许可证以及建设用地批准书同时取得建设用地划拨决定书或签订国有土地使用权出让协议（根据土地取得的方式不同），然后到地籍办理国有土地使用权证拆迁办办理拆迁许可证。其后凭建设项目选址意见书和附件建设用地规划许可证取得建筑规划方案批准

14、意见书。随后申办建设工程规划许可告知书接到告知后办理施工许可证。其中还涉及到很多费用的收据与证明，应妥善保存。4、项目报建登记，申请招标，办理投标手续，拟定勘验，设计，施工，监理队伍，拟定具体实行人的资质，严格控制，申请建设工程项目报建申请表，保存相应收费凭证，充足准备申请投标手续，拟定中标，签订确认书，并及时签订招标投标协议。2.3土地二级开发中涉及的法律问题2.3.1转让以出让方式取得的土地使用权在土地二级开发市场中，在土地使用权流转之前，对土地使用权出让协议的法律审查尤为重要，下面就土地使用权出让协议的重要法律问题作一阐述：（一）土地使用权出让协议的法律性质土地使用权出让协议(以下简称“

15、出让协议”)是国有土地使用权出让行为的法律表现形式。出让协议是一种比较特殊的协议，出让协议属于民事协议还是行政协议，理论界一直存有争议，但主流观点认为其是民事协议。国家机关无疑具有行政主体资格，但是国家机关也可以参与民事活动。虽然出让协议中往往会涉及土地管理部门的行政管理职能以及单方解除、变更协议之类的内容，但是该等内容自身出于法律、行政法规的强制性规定，并非是由于双方约定而有效。任何一个典型的民事协议都默认一个基本前提，即不得违反法律、行政法规的强制性规定，该等规定不管双方是否在协议中具明，均是客观存在且双方必须遵守的。自然，协议的性质也不会由于是否在其中具明了该等强制性规定就发生变化。就出

16、让协议而言，在法律、行政法规的强制性规定之外，如土地位置、面积、价格、期限、违约责任等事宜，协议双方系按平等自愿的原则达成合意而订立的，完全符合民事协议的基本特性。对此,最高人民法院在2023年11月23日出台的关于审理涉及国有土地使用权协议纠纷案件合用法律问题的解释(以下简称解释)中，实质上已经确认了按一般的民事协议纠纷审理出让协议纠纷的解决原则。（二）出让主体的资格（1）出让主体是市、县人民政府的土地管理部门。城市房地产管理法第11条规定，土地使用权出让协议由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。解释第1条也明确规定，市、县人民政府土地管理部门是出让协议关系中的出让主体。（2）出让主

17、体不涉及市辖区人民政府、经济技术开发区管委会。国家土地管理局在对出让国有土地使用权有关问题请示的答复(1991国土函字第71号)中已经明确指出，城乡国有土地使用权出让和转让暂行条例中的县级人民政府不涉及市辖区。对经济技术开发区出让主体的问题，国土资源部认为开发区管委会和市辖区人民政府不具有出让主体资格，其土地管理部门自然也不具有。解释对经济技术开发区管委会作为出让主体作了明确规定，对解释实行前(2023年8月1日)开发区管委会作为出让主体订立的出让协议，按无权处分原则视作效力待定协议，在起诉前通过市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定有效。（三）出让标的物的范围出让标的物为国有土地使用权。

18、依据法律规定，土地使用权出让制度只是针对国有土地实行的一种土地运用制度，土地管理法第63条规定， 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地运用总体规划并依法取得建设用地的公司，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。该法第43条、第44条还规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。城市房地产管理法第8条规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。可见，集体土地使用权自身不可以作为出让协议标的物，除

19、非依法转化为国有土地使用权，然后才可以用于出让。（四）出让价格的形成方式与协议作价的效力1、出让价格的形成涉及两种方式：市场形成(通过招、拍、挂)和协议形成。根据城市房地产管理法第十二条的规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让；没有条件，不能采用拍卖、招标方式的，可以采用双方协议的方式,协议作价的出让金不得低于按国家规定所拟定的最低价。招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定(国土资源部【2023】第11号令，以下简称规定)对经营性用地只允许采用招、拍、挂的方式形成出让价格,不允许采用协议作价的方式。2、协议作价出让协议的效力。根据规定，商业、旅游、娱乐和

20、商品住宅等各类经营性用地，不得协议作价。(1)经营性用地协议作价出让协议是否一概无效就此, 城市房地产管理法第十二条作出了例外规定，假如没有条件，不能采用拍卖、招标方式的，如无人参与竞买或者投标的情形，允许采用协议作价出让的方式。该规定出台背景和初衷是可以理解的，即防止暗箱操作，杜绝腐败行为，防止国有资产流失。问题是，假如符合城市房地产管理法第十二条之例外规定，协议作价的方式在特定情况下是允许的。根据我国协议法第五十二条的规定，协议在违反法律、行政法规的强制性规定的情况下才是无效的。另，根据我国立法法的规定，规定属于部委规章层次的规范性法律文献，其效力比法律、行政法规为低。(2)协议作价低于国

21、家拟定的底价时出让协议的效力认定有观点认为，城市房地产管理法第十二条已明确规定，采用双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所拟定的最低价，其目的就在于防止出让人和受让人随意甚至恶意串通，以极低的价格获取土地使用权，导致“炒地”现象大量出现，损害国家和社会公共利益。民法通则第五十八条、协议法第五十二条对恶意串通、损害国家和社会公共利益的行为均明确规定为无效。因此，出让金低于本地政府按国家规定所拟定的最低价的，出让协议整体无效。对此，解释第三条规定：“经市、县人民政府批准批准以协议方式出让的土地使用权，土地使用权出让金低于订立协议时本地政府按照国家规定拟定的最低价的，应当认定土地使用

22、权出让协议约定的价格条款无效。当事人请求按照订立协议时的市场评估价格交纳土地使用权出让金的，应予支持;受让方不批准按照市场评估价格补足，请求解除协议的，应予支持。因此导致的损失，由当事人按照过错承担责任。”由此可见，司法界的态度是价格条款无效，过错方因此承担相应责任，并赋予受让方以协议解除还是继续履行的选择权。土地出让协议详见附件四范本。2.3.2转让以划拨方式取得的土地使用权根据中华人民共和国城乡国有土地使用权出让和转让暂行条例第44、45条的规定，若土地使用权来源为划拨土地使用权，则该副土地在土地使用权人签订土地使用权出让协议，并向本地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵

23、押所获收益抵交土地使用权出让金后才干依法予以转让、出租、抵押。同时根据解释第11条，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立协议转让划拨土地使用权的，应当认定协议无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理出让手续的，应当认定协议有效。此外，根据该解释第12条、13条，若经有批准权的人民政府批准，可以由受让人直接办理土地使用权出让手续或由人民政府将该划拨土地直接划拨给受让人使用，土地使用权人与受让方的协议按照补偿协议来解决。若目的土地的土地来源为划拨土地，受让方若想取得土地使用权，均需一方面获得有批准权的人民政府批准。三、土地三级开发三级市场是土地使用者之间进行的土地转让、租赁、抵押、互换等交易活动。它是市场调节的开放市场。房地产三级市场，是购买房地产的单位和个人，再次将房地产转卖或转租的市场。也就是房地产再次进人流通领域进行交易而形成的市场。房地产三级市场也涉及房屋的互换、抵押、典当等流通形式。