构建新型预算审核机制的设想与建议(96页PPT).pptx

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1、财政项目预算审核的财政项目预算审核的职能定位与运作机制职能定位与运作机制 第一页，编辑于星期二：四点 三十九分。浙江大学公共经济与财政研究所所长、经济学院财浙江大学公共经济与财政研究所所长、经济学院财政学系主任、教授。政学系主任、教授。全国高校财政学教学研究会理事、浙江省高校全国高校财政学教学研究会理事、浙江省高校经济学类教学指导委员会副主任委员、浙江省财政经济学类教学指导委员会副主任委员、浙江省财政学会常务理事。学会常务理事。国家级国家级“十一五十一五”规划教材编著人，省级精品课程负规划教材编著人，省级精品课程负责人。责人。教育部教育部“宝钢优秀教师奖宝钢优秀教师奖”获得者。获得者。全国全国

2、MPAMPA优秀教学奖获得者。优秀教学奖获得者。浙江大学首届教学名师奖获得者。浙江大学首届教学名师奖获得者。第二页，编辑于星期二：四点 三十九分。目目 录录一、现行预算审核机制的评判一、现行预算审核机制的评判二、预算审核机制创新的总体思路二、预算审核机制创新的总体思路三、构建新型预算审核机制的设想与建议三、构建新型预算审核机制的设想与建议四、新型预算审核机制的配套环境四、新型预算审核机制的配套环境第三页，编辑于星期二：四点 三十九分。本资料来源第四页，编辑于星期二：四点 三十九分。一、现行预算审核机制的评判一、现行预算审核机制的评判 （一）现状（一）现状 1 1、历史悠久、历史悠久 一直可以追

3、溯到一直可以追溯到19541954年。年。1954 1954年成立中国人民建设银行年成立中国人民建设银行,作为财政作为财政部门内设机构，其职能：部门内设机构，其职能：基建投资拨款；基建投资拨款；基建财务管理；基建财务管理；基建工程概（预、决）算审核。基建工程概（预、决）算审核。第五页，编辑于星期二：四点 三十九分。1958 1958年，被撤消。年，被撤消。1962 1962年，恢复，仍为财政部门内设机构。年，恢复，仍为财政部门内设机构。1968 1968年，再度被撤消。年，再度被撤消。1972 1972年，再度恢复，仍为财政部门内设年，再度恢复，仍为财政部门内设机构。机构。1980 1980年

4、，成为国务院直属部门，但仍受年，成为国务院直属部门，但仍受财政部委托，职能不变。财政部委托，职能不变。第六页，编辑于星期二：四点 三十九分。1994 1994年，成为国有商业银行，财政部收年，成为国有商业银行，财政部收回了由它代行的财政职能，成立了基本建设回了由它代行的财政职能，成立了基本建设司。司。1999 1999年，成立财政部投资评审中心，专年，成立财政部投资评审中心，专门承担收回的职能。门承担收回的职能。第七页，编辑于星期二：四点 三十九分。2 2、名称各异、名称各异 绝大部分地区叫绝大部分地区叫“财政投资评审中心财政投资评审中心”，但也有例外。，但也有例外。如广东省东莞市叫如广东省东

5、莞市叫“财政投资审核中心财政投资审核中心”；四川省增挂了四川省增挂了“政府投资项目评审中心政府投资项目评审中心”的牌子。的牌子。第八页，编辑于星期二：四点 三十九分。浙江省省级叫财政项目预算审核中心浙江省省级叫财政项目预算审核中心 ，市、县（市）也有各种名称。市、县（市）也有各种名称。如杭州市叫如杭州市叫“财政性投资项目评审中心财政性投资项目评审中心”；嘉兴市叫嘉兴市叫“财政项目预算审核中心财政项目预算审核中心”，但增挂了但增挂了“政府投资项目财务中心政府投资项目财务中心”的牌子。的牌子。还有一些县、市（区）至今尚未成立专还有一些县、市（区）至今尚未成立专门的机构。门的机构。第九页，编辑于星期

6、二：四点 三十九分。3 3、性质不同、性质不同 财政全额补助的事业单位：如财政部投财政全额补助的事业单位：如财政部投资评审中心；资评审中心；参照公务员管理的事业单位：如河南、参照公务员管理的事业单位：如河南、黑龙江、安徽、福建、江西、广东、广西、黑龙江、安徽、福建、江西、广东、广西、云南、甘肃、新疆等省份；云南、甘肃、新疆等省份；自收自支的事业单位：如北京。自收自支的事业单位：如北京。第十页，编辑于星期二：四点 三十九分。浙江省各市、浙江省各市、县县（市）（市）审审核机构名称核机构名称与性与性质质迥异迥异机构性机构性质质举举例例说说明明参照公参照公务员务员管理管理单单位位金金华华市市财财政政项

7、项目目预预算算审审核中心核中心财财政局直属全政局直属全额额事事业业单单位位杭州市杭州市财财政性投政性投资项资项目目评审评审中心中心自收自支事自收自支事业单业单位位磐安磐安县财县财政政项项目目预预算算审审核中心核中心（尚未成立机构的）（尚未成立机构的）杭州市上城区、下城区等。杭州市上城区、下城区等。第十一页，编辑于星期二：四点 三十九分。4 4、职能范围宽窄不一、职能范围宽窄不一 多数机构从事财政投资的基建项目预决多数机构从事财政投资的基建项目预决算评审；算评审；有的扩大到了项目绩效评价、专项资金有的扩大到了项目绩效评价、专项资金核查、预算项目审查等领域。核查、预算项目审查等领域。云南、安徽等地

8、的评审机构，对一些水云南、安徽等地的评审机构，对一些水利、农业、行政办公楼等项目进行绩效考评。利、农业、行政办公楼等项目进行绩效考评。第十二页，编辑于星期二：四点 三十九分。无锡市财政投资评审中心向政府投资的无锡市财政投资评审中心向政府投资的公益性项目建设管理单位派驻内审机构；公益性项目建设管理单位派驻内审机构；东莞市财政投资审核中心承担施工招标东莞市财政投资审核中心承担施工招标最高限价的复核任务；最高限价的复核任务；四川省政府投资项目评审中心向省级重四川省政府投资项目评审中心向省级重大基建项目派驻财政监管员。大基建项目派驻财政监管员。第十三页，编辑于星期二：四点 三十九分。浙江省财政项目预算

9、审核中心逐渐形成浙江省财政项目预算审核中心逐渐形成了了“四先、四后四先、四后”的审核机制。的审核机制。项目预算编制环节项目预算编制环节 先审核后编制先审核后编制 项目预算支付环节项目预算支付环节 先审核后支付先审核后支付 政府工程采购招标环节政府工程采购招标环节 先审核后确认先审核后确认 项目竣工决算批复环节项目竣工决算批复环节 先审核后批复先审核后批复 第十四页，编辑于星期二：四点 三十九分。（二）现行预算审核机制的评判（二）现行预算审核机制的评判 1 1、审核环节的延伸推进了财政科学化精、审核环节的延伸推进了财政科学化精细化管理细化管理 以部门预算、国库集中支付及政府采购以部门预算、国库集

10、中支付及政府采购为主要内容的预算管理制度，要求审核范围为主要内容的预算管理制度，要求审核范围拓展，审核环节延伸。拓展，审核环节延伸。2006 2006年，浙江省财政投资工程预决算评年，浙江省财政投资工程预决算评审中心更名为审中心更名为“浙江省财政项目预算审核中浙江省财政项目预算审核中心心”，适应了形势发展的要求。，适应了形势发展的要求。第十五页，编辑于星期二：四点 三十九分。2 2、模糊不清的职能定位阻碍了审核机构、模糊不清的职能定位阻碍了审核机构作用的发挥作用的发挥 财政投资评审（或财政项目预算审核）财政投资评审（或财政项目预算审核）究竟属于管理范畴还是监督范畴？究竟属于管理范畴还是监督范畴

11、？审核机构是否具有行政管理职能？审核机构是否具有行政管理职能？这两个问题始终没有明确的答案。这两个问题始终没有明确的答案。第十六页，编辑于星期二：四点 三十九分。马海涛、杨卫华、谢贤星等学者：马海涛、杨卫华、谢贤星等学者：财政投资评审是财政职能的组成部分，财政投资评审是财政职能的组成部分，是财政投资过程中的行政监督行为；是财政投资过程中的行政监督行为；李和森等官员：李和森等官员：财政投资评审属于财政投资评审属于“管理管理”范畴，是财范畴，是财政预算的政预算的“管理管理”职能，而不是职能，而不是“监督监督”职职能。能。分歧的原因之一是关于财政投资评审的分歧的原因之一是关于财政投资评审的概念，目前

12、理论界尚没有统一的定义。概念，目前理论界尚没有统一的定义。第十七页，编辑于星期二：四点 三十九分。定义之一：定义之一：财政投资评审是财政部门对财政性资金财政投资评审是财政部门对财政性资金投资项目的工程概算、预算和竣工决（结）投资项目的工程概算、预算和竣工决（结）算进行评估与审查，以及对使用科技三项费、算进行评估与审查，以及对使用科技三项费、技改贴息、国土资源调查费等财政性资金项技改贴息、国土资源调查费等财政性资金项目进行专项检查的行为。目进行专项检查的行为。定义之二：定义之二：财政投资评审是运用专业技术和手段，财政投资评审是运用专业技术和手段，从工程经济和财政经济的角度出发，科学合从工程经济和

13、财政经济的角度出发，科学合理地核定财政预算支出的行为。理地核定财政预算支出的行为。第十八页，编辑于星期二：四点 三十九分。职能定位的模糊带来以下三个问题：职能定位的模糊带来以下三个问题：一是评审机构不完善一是评审机构不完善 评审机构形式多样，没有统一的管理模评审机构形式多样，没有统一的管理模式，队伍建设相对薄弱，专业人士太少。式，队伍建设相对薄弱，专业人士太少。二是审核结果缺乏约束力二是审核结果缺乏约束力 目前采用财政委托评审方式，评审机构目前采用财政委托评审方式，评审机构的工作相对被动。的工作相对被动。第十九页，编辑于星期二：四点 三十九分。三是与业务处室分工不明晰三是与业务处室分工不明晰

14、评审机构要为预算管理服务，但是，财评审机构要为预算管理服务，但是，财政精细化管理的重任不能完全依靠它。政精细化管理的重任不能完全依靠它。“四先四后四先四后”审核机制在提高精细化管理审核机制在提高精细化管理程度的同时，模糊了审核机构与业务处室的程度的同时，模糊了审核机构与业务处室的职能边界。职能边界。审核机构分别承担了预算处、国库处、审核机构分别承担了预算处、国库处、政府采购监管处等处室的部分职能。政府采购监管处等处室的部分职能。另外，预算审核战线过长，精力分散。另外，预算审核战线过长，精力分散。第二十页，编辑于星期二：四点 三十九分。二、预算审核机制创新的总体思路二、预算审核机制创新的总体思路

15、 总体思路：总体思路：由由“全面出击全面出击”转为转为“关口前移关口前移”。即由财政项目预算审核服务于预算管理即由财政项目预算审核服务于预算管理全过程转变为全过程转变为嵌入嵌入到预算编制环节中。到预算编制环节中。第二十一页，编辑于星期二：四点 三十九分。预算编制预算编制预算执行预算执行预算监督预算监督详尽细致地审详尽细致地审核，严格把关核，严格把关，将职能部门，将职能部门预算中的预算中的“水水分分”挤出。挤出。预算流程的预算流程的“上上游游”和和“中游中游”都都得到严格控制，得到严格控制，支出绩效容易支出绩效容易接近预期目标。接近预期目标。前后都有把关。前后都有把关。只需完善技术只需完善技术系

16、统，压力大系统，压力大为减轻。为减轻。预算处室审查预算处室审查项目的合规性；项目的合规性；审核中心审核审核中心审核经费的合理性。经费的合理性。国库处室在经国库处室在经费支付前审查费支付前审查经费开支是否经费开支是否符合预算。符合预算。绩效评价处绩效评价处室考评支出绩室考评支出绩效；财政监督效；财政监督处室检查预算处室检查预算管理过程。管理过程。第二十二页，编辑于星期二：四点 三十九分。（一）从预算管理的流程看（一）从预算管理的流程看 预算编制、执行、监督三大环节中，预预算编制、执行、监督三大环节中，预算执行的技术性较强。算执行的技术性较强。通过建立单一账户体系，基本上能实现通过建立单一账户体系

17、，基本上能实现集中资金、集中核算和集中支付。集中资金、集中核算和集中支付。实践结果也表明，预算执行工作做得比实践结果也表明，预算执行工作做得比较好。较好。第二十三页，编辑于星期二：四点 三十九分。突出的问题是在编制和监督上，工作难突出的问题是在编制和监督上，工作难度也较大。度也较大。这两个环节，既涉及到技术性的方法创这两个环节，既涉及到技术性的方法创新，更涉及到各职能部门利益的冲突。新，更涉及到各职能部门利益的冲突。第二十四页，编辑于星期二：四点 三十九分。目前的目前的“部门预算部门预算”草案由各职能部门编草案由各职能部门编制。制。财政部门内部那些对口的业务处室并没财政部门内部那些对口的业务处

18、室并没有编制预算，其主要职责是给各职能部门分有编制预算，其主要职责是给各职能部门分别下达支出限额；别下达支出限额；预算处室也没有编制预算，其主要职责预算处室也没有编制预算，其主要职责是汇总各部门的预算草案。是汇总各部门的预算草案。今后对于部门预算，财政部门仍有汇总今后对于部门预算，财政部门仍有汇总的任务，但主要是审核。的任务，但主要是审核。第二十五页，编辑于星期二：四点 三十九分。严格的预算编审，可以挤干职能部门注严格的预算编审，可以挤干职能部门注入的入的“水分水分”，可以防止失范的国库支付行为，可以防止失范的国库支付行为和政府采购行为，可以减轻财政事后监督的和政府采购行为，可以减轻财政事后监

19、督的压力。压力。如今是，编制时不严格把关，却把精力如今是，编制时不严格把关，却把精力放在执行和监督上。放在执行和监督上。这就意味着在项目实施前、政府采购前、这就意味着在项目实施前、政府采购前、经费支付前、工程结算前分别要审核一次。经费支付前、工程结算前分别要审核一次。第二十六页，编辑于星期二：四点 三十九分。有些项目（如受长官意志左右的有些项目（如受长官意志左右的“政绩工政绩工程程”）已经实施，却要求履行审核程序。）已经实施，却要求履行审核程序。即便查出问题又能怎样呢？财政经费使即便查出问题又能怎样呢？财政经费使用不当已是既成事实。用不当已是既成事实。只有将审核牢牢只有将审核牢牢嵌入嵌入到预算

20、编制环节中，到预算编制环节中，关口前移，方能事半功倍。关口前移，方能事半功倍。第二十七页，编辑于星期二：四点 三十九分。（二）从发达国家的经验看（二）从发达国家的经验看 发达国家财政项目预算审核，落实在政发达国家财政项目预算审核，落实在政府编制和国会审查阶段。府编制和国会审查阶段。在美国，政府投资项目前期准备不充分，在美国，政府投资项目前期准备不充分，绝对不能进入施工阶段。绝对不能进入施工阶段。职能部门在申请项目预算前，须进行市职能部门在申请项目预算前，须进行市场调研，包括设计、施工、监理及材料设备场调研，包括设计、施工、监理及材料设备供货商等。供货商等。7070的精力集中在前期管理上。的精力

21、集中在前期管理上。第二十八页，编辑于星期二：四点 三十九分。项目生成前，须在国会进行讨论，一般项目生成前，须在国会进行讨论，一般项目论证项目论证1-21-2年，大型项目论证十几年。年，大型项目论证十几年。确定项目时，经过反复的设计，目的、确定项目时，经过反复的设计，目的、功能、预算都清楚了，施工时照功能、预算都清楚了，施工时照“样样”进行。进行。立项时间虽长，但效果很明显，几十年、立项时间虽长，但效果很明显，几十年、上百年的政府工程岿然不动。上百年的政府工程岿然不动。第二十九页，编辑于星期二：四点 三十九分。美国项目预算编审很严谨，从上年美国项目预算编审很严谨，从上年4 4月到月到下年下年9

22、9月预算批复前都可以调整，各种可能的月预算批复前都可以调整，各种可能的因素都考虑得非常充分，还留有因素都考虑得非常充分，还留有7 7以内的预以内的预备费。备费。无论是单个项目超预算还是部门内部调无论是单个项目超预算还是部门内部调剂都必须报国会批准。剂都必须报国会批准。第三十页，编辑于星期二：四点 三十九分。国会对预算的审查十分严格，这是通过国会对预算的审查十分严格，这是通过两个途径实现的：两个途径实现的：首先是明确而严格的法律程序；首先是明确而严格的法律程序；其次国会设有国会预算办公室其次国会设有国会预算办公室（Congressional Budget OfficeCongressional

23、Budget Office，CBOCBO）。）。该办公室有一大批专业工作人员，分别该办公室有一大批专业工作人员，分别负责预算、财政、税收等各方面的分析研究。负责预算、财政、税收等各方面的分析研究。第三十一页，编辑于星期二：四点 三十九分。美国政府各职能部门的经费竞争异常激美国政府各职能部门的经费竞争异常激烈。烈。每个申请项目必须使白宫与国会的官员每个申请项目必须使白宫与国会的官员都信服；都信服；白宫和国会都有权要求行政部门解释清白宫和国会都有权要求行政部门解释清楚各项目的预算依据，否则予以退回。楚各项目的预算依据，否则予以退回。第三十二页，编辑于星期二：四点 三十九分。（三）从实际工作的困惑看

24、（三）从实际工作的困惑看 困惑之一：困惑之一：财政部门与其他经济管理部门之间的职财政部门与其他经济管理部门之间的职能分工。能分工。目前，我国基建投资和政府采购是多个目前，我国基建投资和政府采购是多个部门共同介入、切块管理的，财政部门常常部门共同介入、切块管理的，财政部门常常处于被动供给资金的境地。处于被动供给资金的境地。第三十三页，编辑于星期二：四点 三十九分。先看财政性基建投资项目管理先看财政性基建投资项目管理 发改部门：立项、批复概算；发改部门：立项、批复概算；财政部门：编制、监督预算；财政部门：编制、监督预算；建设部门：制订基建程序和管理制度、建设部门：制订基建程序和管理制度、监督工程质

25、量；监督工程质量；审计部门：审计建设项目预算执行情况审计部门：审计建设项目预算执行情况和决算。和决算。第三十四页，编辑于星期二：四点 三十九分。表面上四个部门既分工又合作，事实上表面上四个部门既分工又合作，事实上财政部门未能有效参与财政基建投资项目的财政部门未能有效参与财政基建投资项目的前期审查。前期审查。发改部门定项目之后，财政部门根据概发改部门定项目之后，财政部门根据概算下达预算并拨付资金。算下达预算并拨付资金。至于项目是否符合政策要求，安排是否至于项目是否符合政策要求，安排是否恰当，投资额是否准确，财政部门基本上是恰当，投资额是否准确，财政部门基本上是被动应对。被动应对。第三十五页，编辑

26、于星期二：四点 三十九分。财政部专门发过两个文件：财政性基财政部专门发过两个文件：财政性基本建设资金项目工程预、决算审查操作规程本建设资金项目工程预、决算审查操作规程(1999)(1999)，财政性投资基本建设项目工程，财政性投资基本建设项目工程概、预、决算审查若干规定概、预、决算审查若干规定(2000)(2000)。在一些部门眼里，对财政部的文件可以在一些部门眼里，对财政部的文件可以阳奉阴违甚至不予理睬。阳奉阴违甚至不予理睬。再说，项目已经实施，再审核出诸多不再说，项目已经实施，再审核出诸多不妥之处，因为涉及到部门利益，财政部门自妥之处，因为涉及到部门利益，财政部门自身也感到尴尬。身也感到尴

27、尬。第三十六页，编辑于星期二：四点 三十九分。再看项目的政府采购再看项目的政府采购 项目采购从拟定计划开始，其间要经过项目采购从拟定计划开始，其间要经过招投标、合同签订、合同执行、款项支付、招投标、合同签订、合同执行、款项支付、项目验收等一系列程序。项目验收等一系列程序。对财政部门来讲，采购项目合同管理实对财政部门来讲，采购项目合同管理实质上就是项目造价管理。质上就是项目造价管理。然而，我国招投标管理归发改部门，采然而，我国招投标管理归发改部门，采购归采购中心，决算归审计，财政同样处于购归采购中心，决算归审计，财政同样处于被动供给经费的地位。被动供给经费的地位。第三十七页，编辑于星期二：四点

28、三十九分。困惑之二：困惑之二：财政部门内部预算审核机构与其他业务财政部门内部预算审核机构与其他业务处室之间的职能分工。处室之间的职能分工。在预算审核服务于预算管理全过程的模在预算审核服务于预算管理全过程的模式中，审核结论作为财政部门资金拨付、政式中，审核结论作为财政部门资金拨付、政府采购、国资移交、产权登记、竣工决算批府采购、国资移交、产权登记、竣工决算批复的重要依据。复的重要依据。第三十八页，编辑于星期二：四点 三十九分。审核机构的工作得到肯定，但是，业务审核机构的工作得到肯定，但是，业务处室的职责呢？处室的职责呢？本来应该把关的是业务处室，如今落在本来应该把关的是业务处室，如今落在审核机构

29、身上，它们感到很轻松。审核机构身上，它们感到很轻松。一旦出现风险，那也是审核机构的责任。一旦出现风险，那也是审核机构的责任。第三十九页，编辑于星期二：四点 三十九分。近几年，有些业务处室从审核机构借调近几年，有些业务处室从审核机构借调技术人员，这种做法不甚妥当。技术人员，这种做法不甚妥当。因为预算项目的审核是个团队活动，经因为预算项目的审核是个团队活动，经常是环环相扣的。常是环环相扣的。如果今后预算审核嵌入在预算编制环节，如果今后预算审核嵌入在预算编制环节，那么，业务处室就不必再借调技术人员了。那么，业务处室就不必再借调技术人员了。第四十页，编辑于星期二：四点 三十九分。（四）从审核机构的专长

30、看（四）从审核机构的专长看 管住预算，靠执行和监督往往难以奏效。管住预算，靠执行和监督往往难以奏效。因为职能部门出于利己心，利用自己掌握的因为职能部门出于利己心，利用自己掌握的信息优势，经常信息优势，经常“忽悠忽悠”财政部门，显示出财政部门，显示出机会主义行为倾向。机会主义行为倾向。职能部门编制预算的原则不是什么职能部门编制预算的原则不是什么“勤勤俭节约、提高效率俭节约、提高效率”之类，而是之类，而是“头戴三尺头戴三尺帽，不怕拦腰砍一刀帽，不怕拦腰砍一刀”。第四十一页，编辑于星期二：四点 三十九分。某省某省20092009年度科技部门预算年度科技部门预算 科技文献公共服务科技文献公共服务404

31、0万元；万元；科技文献资源建设科技文献资源建设330330万元；万元；科技网络与信息资源建设管理及服务科技网络与信息资源建设管理及服务5050万元；万元；科技网基础平台保修升级科技网基础平台保修升级5050万元；万元；科技信息工艺服务固定运行工作经费科技信息工艺服务固定运行工作经费180180万元；万元；科技网综合管理维护及技术支撑科技网综合管理维护及技术支撑120120万元。万元。第四十二页，编辑于星期二：四点 三十九分。某省水利厅某省水利厅20072007年部门预算年部门预算 防汛检查指导经费防汛检查指导经费386386万元；万元；水利、水政监察工作会议等专项会议费水利、水政监察工作会议等

32、专项会议费181181万元；万元；水务体制改革、节约用水管理等调研经水务体制改革、节约用水管理等调研经费费150150万元；万元；全省水利统计年鉴、水利简报等印刷费全省水利统计年鉴、水利简报等印刷费4242万元。万元。第四十三页，编辑于星期二：四点 三十九分。预算中充满了太多的预算中充满了太多的“水分水分”，成为，成为“注水注水”预算。预算。靠谁去挤干靠谁去挤干“水分水分”？传统的预算管理偏重于政策的管理，预传统的预算管理偏重于政策的管理，预算处室和其他业务处室工作人员的知识结构算处室和其他业务处室工作人员的知识结构和专业性质大多偏财政、财务会计。和专业性质大多偏财政、财务会计。第四十四页，编

33、辑于星期二：四点 三十九分。唯有靠预算审核机构从技术层面把好关唯有靠预算审核机构从技术层面把好关口。口。将审核嵌入到预算编制中，实质上是加将审核嵌入到预算编制中，实质上是加强预算编审环节的技术审核。强预算编审环节的技术审核。惟有从技术层面去把惟有从技术层面去把“水分水分”挤干，被挤干，被审部门和单位才会心服诚服。审部门和单位才会心服诚服。第四十五页，编辑于星期二：四点 三十九分。财政部门事先要核实预算财政部门事先要核实预算 20042004年，年，杭州西湖杭州西湖区环卫局提出，下属区环卫局提出，下属的两个公厕管理费用需的两个公厕管理费用需1414万元。万元。区财政局实地察看，分项核实。区财政局

34、实地察看，分项核实。（1 1）人员经费）人员经费 环卫环卫局局自报，管理人员的工资、津贴等自报，管理人员的工资、津贴等总共总共8 8万元。万元。经核实，只有经核实，只有2 2名管理人员，全年只需名管理人员，全年只需人员经费人员经费1.61.6万元。万元。第四十六页，编辑于星期二：四点 三十九分。（2 2）水费）水费 环卫环卫局局自报，年自报，年水费水费3 3万元万元。经核实，经核实，年水费为年水费为0.40.4万元。万元。（3 3）电费、作业工具电费、作业工具 环卫局自报，全年为环卫局自报，全年为3 3万元。万元。未予核实。未予核实。上述四项之和，仅需上述四项之和，仅需5 5万元。万元。第四十

35、七页，编辑于星期二：四点 三十九分。三、构建新型预算审核机制的设想与建三、构建新型预算审核机制的设想与建议议 （一）明确审核机构的职能定位（一）明确审核机构的职能定位 职能定位是：审核机构依据法律法规，职能定位是：审核机构依据法律法规，运用专业技术手段，通过在预算编制阶段对运用专业技术手段，通过在预算编制阶段对财政项目的技术性审查与评价，实现财政支财政项目的技术性审查与评价，实现财政支出科学化、精细化管理。出科学化、精细化管理。这个定位强调：预算审核是行政管理职这个定位强调：预算审核是行政管理职能而非财政监督职能。能而非财政监督职能。第四十八页，编辑于星期二：四点 三十九分。1 1、赋予审核机

36、构以行政管理职能、赋予审核机构以行政管理职能 审核机构应当有行政管理职能。审核机构应当有行政管理职能。其实是原有职能的回归。其实是原有职能的回归。从业务性质看，那种从业务性质看，那种“事业单位事业单位”或或“自收自收自支自支”的定性都是倒退。的定性都是倒退。预算审核不再是财政部门内部有关业务预算审核不再是财政部门内部有关业务处室的职能延伸和扩展，而是部门预算管理处室的职能延伸和扩展，而是部门预算管理的内在环节。的内在环节。第四十九页，编辑于星期二：四点 三十九分。2 2、预算审核是一种专业技术型管理、预算审核是一种专业技术型管理 业务处室主要侧重于制度和政策管理手业务处室主要侧重于制度和政策管

37、理手段的应用；段的应用；预算审核机构主要侧重于专业技术管理预算审核机构主要侧重于专业技术管理手段的应用。手段的应用。通过细化基础性审核，为合理确定项目通过细化基础性审核，为合理确定项目服务；服务；通过强化技术性审核，为准确确定预算通过强化技术性审核，为准确确定预算指标服务。指标服务。第五十页，编辑于星期二：四点 三十九分。有人认为，审核机构应为业务处室扮演有人认为，审核机构应为业务处室扮演智囊、参谋和助手的角色。项目进不进预算、智囊、参谋和助手的角色。项目进不进预算、安排多少资金、何时安排，最终由业务处室安排多少资金、何时安排，最终由业务处室依据或参照审核结论去裁决。依据或参照审核结论去裁决。

38、按照这个观点，审核机构仍然没有行政按照这个观点，审核机构仍然没有行政管理职能。管理职能。如果审核机构与业务处室尤其是预算处如果审核机构与业务处室尤其是预算处室相分离，那么，审核结论应用程度不高的室相分离，那么，审核结论应用程度不高的问题仍然得不到解决。问题仍然得不到解决。第五十一页，编辑于星期二：四点 三十九分。3 3审核机构没有财政监督职能审核机构没有财政监督职能 财政监督，这是一个延续了几十年、其财政监督，这是一个延续了几十年、其含义笼统、其范围过宽的模糊概念。含义笼统、其范围过宽的模糊概念。通常的解释是，监督主体对一定范围内通常的解释是，监督主体对一定范围内的财政活动行使监督权的行为。的

39、财政活动行使监督权的行为。试问：试问：预算监督的主体是谁？是财政部门、审预算监督的主体是谁？是财政部门、审计部门还是议会？计部门还是议会？监督的客体又是谁？是财政部门自身、监督的客体又是谁？是财政部门自身、政府职能部门还是公共企事业单位？政府职能部门还是公共企事业单位？第五十二页，编辑于星期二：四点 三十九分。国外的财政监督，恰恰是议会对财政经国外的财政监督，恰恰是议会对财政经费的征集、分配和使用上行使监督权的行为。费的征集、分配和使用上行使监督权的行为。我国财政部门难以监督各个职能部门。我国财政部门难以监督各个职能部门。如果那些与职能部门对口的业务处室真正发如果那些与职能部门对口的业务处室真

40、正发挥监督功能，那么递交到人大的部门预算就挥监督功能，那么递交到人大的部门预算就不会是不会是“注水注水”的预算。的预算。第五十三页，编辑于星期二：四点 三十九分。不是因为业务处室失职，而是机构的地不是因为业务处室失职，而是机构的地位相差悬殊。位相差悬殊。一个内设的处级单位怎能去剥夺一个厅一个内设的处级单位怎能去剥夺一个厅级部门的利益？级部门的利益？就算以财政厅局的名义去监督，也会因就算以财政厅局的名义去监督，也会因平等的行政级别而收效甚微。平等的行政级别而收效甚微。第五十四页，编辑于星期二：四点 三十九分。有人认为，预算审核应定位于监督，是有人认为，预算审核应定位于监督，是监督类管理，切入点是

41、预算，关键是执行。监督类管理，切入点是预算，关键是执行。如果这样定位，那么审核机构就履行与如果这样定位，那么审核机构就履行与财政监督机构同样的职能。财政监督机构同样的职能。“监督类管理监督类管理”、“切入点是预算，关键是切入点是预算，关键是执行执行”等说法，究竟怎样理解？等说法，究竟怎样理解？第五十五页，编辑于星期二：四点 三十九分。也有人建议，审核机构应当有绩效考评也有人建议，审核机构应当有绩效考评的职能。的职能。绩效考评是财政监督中比较具体的一项绩效考评是财政监督中比较具体的一项职能，同样需要借助于技术型人才的力量才职能，同样需要借助于技术型人才的力量才能完成。能完成。但是，绩效考评应当以

42、绩效评价处室为但是，绩效考评应当以绩效评价处室为主体。主体。如果预算审核机构既负责预算编制，又如果预算审核机构既负责预算编制，又负责绩效考评，必然分散精力。负责绩效考评，必然分散精力。第五十六页，编辑于星期二：四点 三十九分。4 4、审核机构的归属、审核机构的归属 目前，浙江省正在紧锣密鼓地试行预算目前，浙江省正在紧锣密鼓地试行预算编审、执行、考评编审、执行、考评“三位一体三位一体”的财政运行机的财政运行机制改革。制改革。建议：在预算局下面设预算政策处和预建议：在预算局下面设预算政策处和预算审核处。算审核处。预算政策处：偏重于政策的管理；预算政策处：偏重于政策的管理；预算审核处：偏重于技术的审

43、核。预算审核处：偏重于技术的审核。第五十七页，编辑于星期二：四点 三十九分。2009 2009年年1010月月1212日，青海省财政厅日，青海省财政厅“预算预算编制审核中心编制审核中心”正式挂牌成立。正式挂牌成立。辽宁省财政厅有辽宁省财政厅有“预算处和预算编审中预算处和预算编审中心心”。江西省财政厅有江西省财政厅有“预算编制中心预算编制中心”，是，是厅下属全额拨款事业单位，为部门预算的编厅下属全额拨款事业单位，为部门预算的编制提供业务咨询和技术服务。制提供业务咨询和技术服务。第五十八页，编辑于星期二：四点 三十九分。（二）界定审核机构的业务范围（二）界定审核机构的业务范围 1 1、部分委托社会

44、中介机构审核、部分委托社会中介机构审核 审核的范围不是越宽越好。审核的范围不是越宽越好。倘若所有财政支出项目都由审核机构审倘若所有财政支出项目都由审核机构审核，人、财、物力难以跟上。核，人、财、物力难以跟上。部分预算审核业务可以委托社会中介机部分预算审核业务可以委托社会中介机构承担。构承担。政府服务外包原则同样适用。政府服务外包原则同样适用。第五十九页，编辑于星期二：四点 三十九分。有人说，社会中介机构的评审报告是以有人说，社会中介机构的评审报告是以委托单位的满意为目的的，因为中介机构追委托单位的满意为目的的，因为中介机构追求的目标是利润最大化。求的目标是利润最大化。而预算审核机构不以营利为目

45、的，不从而预算审核机构不以营利为目的，不从评审单位收取费用，能够独立客观地开展工评审单位收取费用，能够独立客观地开展工作。作。第六十页，编辑于星期二：四点 三十九分。如果中介机构的审核违背了独立性原则，如果中介机构的审核违背了独立性原则，政府就会因其提供的信息不充分予以惩罚甚政府就会因其提供的信息不充分予以惩罚甚至取缔。至取缔。政府内设机构也会有设租的动机。政府内设机构也会有设租的动机。预算审核机构与社会中介机构的区别在预算审核机构与社会中介机构的区别在于前者有行政管理职能。于前者有行政管理职能。如果预算审核机构完全等同于一个技术如果预算审核机构完全等同于一个技术评审机构，那就与社会中介机构没

46、有实质性评审机构，那就与社会中介机构没有实质性的区别了。的区别了。第六十一页，编辑于星期二：四点 三十九分。正因为具有行政管理职能，预算审核机正因为具有行政管理职能，预算审核机构才不能成为社会中介机构。构才不能成为社会中介机构。预算审核机构可以利用社会中介机构的预算审核机构可以利用社会中介机构的力量进行审核。力量进行审核。二者是一种经济性委托代理关系，前者二者是一种经济性委托代理关系，前者委托后者审核部分项目，支付一定的费用，委托后者审核部分项目，支付一定的费用，但是，后者的审核结果要接受前者的监督。但是，后者的审核结果要接受前者的监督。第六十二页，编辑于星期二：四点 三十九分。2 2、预算审

47、核机构与财政监督机构的分工、预算审核机构与财政监督机构的分工 如果预算审核定位于技术性行政管理职如果预算审核定位于技术性行政管理职能，那么，它和财政监督之间的职能分工是能，那么，它和财政监督之间的职能分工是清楚的。清楚的。财政监督主要侧重于对被检查单位的财财政监督主要侧重于对被检查单位的财务会计活动进行定性评判和检查审定，并对务会计活动进行定性评判和检查审定，并对违规违纪行为作出相应处理或处罚。违规违纪行为作出相应处理或处罚。第六十三页，编辑于星期二：四点 三十九分。预算审核机构与财政监督机构在财政部预算审核机构与财政监督机构在财政部门内部是并列的、平行的，既不交叉，也不门内部是并列的、平行的

48、，既不交叉，也不重复。重复。预算审核不可能也没有任何理由去取代、预算审核不可能也没有任何理由去取代、否定或拒绝财政监督，相反，预算审核本身否定或拒绝财政监督，相反，预算审核本身应是财政监督的对象。应是财政监督的对象。第六十四页，编辑于星期二：四点 三十九分。3 3、厘清预算审核机构与审计部门的关系、厘清预算审核机构与审计部门的关系 预算审核结论作为预算编制的依据，必预算审核结论作为预算编制的依据，必须纳入政府审计的范围。须纳入政府审计的范围。政府审计不仅可以对财政项目进行审计，政府审计不仅可以对财政项目进行审计，所有被评审事项都应当是被审计的对象。所有被评审事项都应当是被审计的对象。预算审核结

49、论或审核报告，不可能取代预算审核结论或审核报告，不可能取代政府审计，更无权拒绝政府审计。政府审计，更无权拒绝政府审计。第六十五页，编辑于星期二：四点 三十九分。（三）完善机构体系与队伍结构（三）完善机构体系与队伍结构 1 1、完善机构体系、完善机构体系 在机构体系上，浙江省财政项目预算审在机构体系上，浙江省财政项目预算审核中心目前将机构性质已经定位于参照公务核中心目前将机构性质已经定位于参照公务员管理单位。员管理单位。省内各级审核机构的性质和名称要不要省内各级审核机构的性质和名称要不要统一？统一？上下级之间要不要紧密衔接？上下级之间要不要紧密衔接？第六十六页，编辑于星期二：四点 三十九分。若从

50、预算审核的职能定位考虑，市、县若从预算审核的职能定位考虑，市、县（市）的机构都应改为（市）的机构都应改为参照公务员管理的单参照公务员管理的单位位。因为无论是财政全额拨款事业单位还是因为无论是财政全额拨款事业单位还是自收自支事业单位，都会使机构失去行政管自收自支事业单位，都会使机构失去行政管理职能。理职能。第六十七页，编辑于星期二：四点 三十九分。目前，全省各地的预算审核机构上下不目前，全省各地的预算审核机构上下不连贯、左右不通气。连贯、左右不通气。如果改为如果改为参照公务员管理的单位参照公务员管理的单位，那么，那么审核机构体系的上下统一将成必然趋势。审核机构体系的上下统一将成必然趋势。有助于搭