十八届三中全会财税改革ppt(57页PPT).pptx

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1、目标：推进国家治理体系和治理能力的现推进国家治理体系和治理能力的现代化代化回顾我国财政体制历史沿革解读我国现行的财政税收体制展望未来财政税收改革新前景中共武平县委党校中共武平县委党校钟钟钟钟国文国文国文国文财政历史沿革财政历史沿革自然经济家计财政：“朕即国家”的专制王权模式计划经济国家财政：财政只为国家服务市场经济公共财政：为市场提供公共产品和社会服务回顾建国以来财政体制沿革回顾建国以来财政体制沿革统收统支制统收统支制 统一领导分级管理体制统一领导分级管理体制 划分收支分级包干体制划分收支分级包干体制 分级财政体制分级财政体制-“分税制分税制”财政管理体制财政管理体制 一、统收统支体制 195

2、0年初期，我国实行的是统收统支型财政管理体制。主要特征是中央财政具有全部财政资金管理权限。中央与地方实行彻底的收支两条线，地方收入与支出之间没有直接的联系，重要的财政制度也由中央统一制定后在全国执行。地方财政并不是一级真正意义上的财政主体，也没有真正意义上的地方经济利益，地方经济利益完全服务于中央的利益。这种高度集权型的财政管理体制对于集中全国财力平衡财政收支，稳定物价，度过建国初期的困难局面起到了重要的作用。这种体制是一种高度集权型的财政管理体制。地方无任何财权财力可言，完全成为中央的派出机构和报账单位，对地方积极性的发挥极为不利 二、统一领导分级管理体制 1953年我国开始实行第一个五年计

3、划，我国的财政管理体制转而实行统一领导，分级管理的财政管理体制，在全国范围内一直实行到1980年。主要特征是：一是主要财政政策、财政制度和财政计划由中央制定，实行统一领导，主要财政资金管理权限集中在中央。二是按照一级政权一级财政的原则划分财政级次，实行分级管理。三是地方财政收入指标由中央下达，作为任务地方必须完成。四是主要税收的立法权、减免权及税率调整权集中在中央。五是与统收统支体制相比较，地方增加了一部分机动财力，但这部分机动财力往往很小。六是地方预算平衡基本上是以支定收。七是体制有效期基本上是“一年一定”或“几年不变”，地方无法作出长期稳定的安排。统一领导分级管理体制是在计划经济体制下长期

4、实行的一种以集权为主的财政管理体制。与统收统支体制相比，地方财政成了一种形式上的财政主体，拥有了一定的管理权力和一定量的可支配财力，但这种管理权力很小。因而，在这种体制下地方财政并不是一级真正意义上的独立主体。三、划分收支分级包干体制 1978年我国开始实行经济体制改革。1980年我国开始实行划分收支分级包干的财政管理体制。在1985年和1988年进行了几次比较大的调整主要特点是：一是以行政隶属关系为基本标准，明确划分中央财政与地方财政各自的收入。二是明确中央财政与地方财政各自的事权即支出划分。三是收支划分确定后，地方财政实行包干。划分收支分级包干体制开创了由集权型财政管理体制向分权型财政管理

5、体制过渡的先例。它将传统的全国中央一灶吃饭改为各省分灶吃饭，使地方拥有了相应的财力和利益，极大地调动了各地方的积极性。这种体制增强了中央与地方财权与事权的统一，使权责利更加有机地结合在一起。在向分权过渡的过程中，不可避免地存在着自身的缺陷，收支划分以行政隶属关系为标准，就是计划经济体制典型的表现。同时，包而不死，灶外有灶也是普遍的现象。四、分级财政体制-“分税制”1994年在全国范围内开始实行分级财政的财政管理体制，也被简称为“分税制”改革。主要特点：一是各级预算主体相对独立。国家立法机构不再审批包括中央预算和地方预算在内的国家预算。二是明确划分各级政府的事权范围。三是收入划分实行分税制。将收

6、入划分为中央固定收入、地方固定收入、中央与地方共享收入。四是建立规范化的预算调节制度。分税制 分税制财政管理体制，简称分税制，是指将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的一种财政管理体制。其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。它是市场经济国家普遍推行的一种财政管理体制模式。指导思想指导思想：规范分税制是分权式财政管理体制法的必然选择。但由于各国政治体制、经济体制和分税制产生的时代背景等方面的差距，分税制有分税与分权完全和不完全两种模式。完全的分税制模式与不完全的分税制模式之间没有绝对的区分界限和

7、衡量标准。将分税制区分为两种模式，目的在于说明财政管理体制法的分税、分权不是越彻底越好，要根据相关因素确定合理的分权程度。我国分税制财政管理体制立法应是一个渐进的过程，在现阶段选择完全的分税制模式是不现实的。由分成式、包干式向分税制转换，应有一个过渡期。共享税是新旧体制过渡的好形式。选择财政管理体制法模式时应贯彻的指导思想是：1.正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长。2.合理调节地区之间财力分配。既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付，扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。同时，促使地方加强对财政支出的约

8、束。3.坚持统一政策和分级管理相结合的原则。中央税、共享税以及地方税的立法权在现阶段要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。税收实行分级征管，中央税和共享税由中央税务机构负责征收，共享税中地方分享的部分，由中央税务机构直接划入地方金库，地方税由地方税务机构负责征收。4.坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。财政管理体制立法的终极目标是建立完全、规范的分税制，但要分步实现。每一阶段性立法要有超前性，尽可能向立法终极目标靠拢，要充分考虑如何与下一步更完善的立法衔接。分税制改革既要借鉴外国经验，又要从我国的实际出发。四大要素：四大要素：一是中央与地方的事权和支出划分。二是中央

9、与地方的收入划分。三是政府间财政转移支付制度。四是预算编制与资金调度。中央地方共享税：增值税中央75%,地方25%；企业所得税与个税,中央60%,地方40%；证券交易印花税,中央97%,地方3%。中央税系统：消费税，车辆购置税、关税、进口增值税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税、所得税、城市建设维护税，中央企业缴纳的所得税，中央与地方所属企业、事业单位组成的联营企业、股份制企业缴纳的所得税，地方银行、非银行金融企业缴纳的所得税，海洋石油企业缴纳的所得税、资源税，外商投资企业和外国企业所得税，个人所得税中对储蓄存款利息所得征收的部分，中央税的滞纳金、补税、罚款。地方税系统：营业

10、税、城市维护建设税（不包括上述由国家税务局系统负责征收管理的部分），地方国有企业、集体企业、私营企业缴纳的所得税、个人所得税（不包括对银行储蓄存款利息所得征收的部分），资源税，城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税，房产税，城市房地产税，车船使用税，车船使用牌照税，契税，屠宰税，筵席税（2008年停征），农业税（已停征）、牧业税及其地方附加，地方税的滞纳金、补税、罚款。分税制财政管理体制优越性 分税制克服了包干制、分成制的缺陷，是一种较理想的财政管理体制，符合我国政治体制和经济体制的要求。1.分税制根据事权与财权相结合的原则划分中央和地方财政收支范围，具有合理分税制根据事权与财权相结合的原则划

11、分中央和地方财政收支范围，具有合理性和稳定性。性和稳定性。2.分税制划分税种的方法比较科学。在税种划分的依据上，改变按企业行政分税制划分税种的方法比较科学。在税种划分的依据上，改变按企业行政隶属关系划分税收收入的办法，依据税的特征、受益和便利原则划分税隶属关系划分税收收入的办法，依据税的特征、受益和便利原则划分税源。在税收划分的方法上，以划分税源为主，改变总额分成的办法。这源。在税收划分的方法上，以划分税源为主，改变总额分成的办法。这种分税办法有利于地方政府减少对企业的干预和对市场的封锁。种分税办法有利于地方政府减少对企业的干预和对市场的封锁。3.对中央税、中央和地方共享税由中央税务机构负责征

12、收管理，对地方税由对中央税、中央和地方共享税由中央税务机构负责征收管理，对地方税由地方税务机构负责征收管理，有利于提高征收管理效率，防止为地方利地方税务机构负责征收管理，有利于提高征收管理效率，防止为地方利益随意减免中央税、共享税。益随意减免中央税、共享税。4.中央对地方按因素法进行公式化转移支付，不再按基数法或定额进行补助，比较规中央对地方按因素法进行公式化转移支付，不再按基数法或定额进行补助，比较规范、透明。范、透明。5.完善的分税制必然有完备的法律与之配套，因而分税制是一种透明度高、稳定完善的分税制必然有完备的法律与之配套，因而分税制是一种透明度高、稳定性强的财政管理体制。性强的财政管理

13、体制。实际效益1994年,我国实行了分税制财税管理体制改革。分税制财政体制改革缓解了我国当时的财政困难,财政收入增长迅速,尤其进入21世纪以来国家财政收入屡创新高。它基本理顺了央地、政企和收入分配方面的财税关系，大大调动了各级政府和市场主体特别是非公有制企业发展经济的积极性，为增强国家综合经济实力和各级政府的基本保障能力，提高和改善人民群众生活提供了前所未有的财力支撑 分税制的发展19951995年以来，在稳定年以来，在稳定“分税制分税制”财政管理体制基本框架的基础上，根据经济发展变化，中央采财政管理体制基本框架的基础上，根据经济发展变化，中央采取了以下调整和完善措施：一是合理调整中央与地方收

14、入划分。二是完善政府间转移支付制度。取了以下调整和完善措施：一是合理调整中央与地方收入划分。二是完善政府间转移支付制度。三是调整和完善省以下财政管理体制。三是调整和完善省以下财政管理体制。19961996年，财政部颁布了年，财政部颁布了关于完善省以下分税制财政管理体制意见的通知关于完善省以下分税制财政管理体制意见的通知，要求各地区，要求各地区参照中央对省级分税制模式，结合本地区的实际情况，将分税制落实到市、县级；参照中央对省级分税制模式，结合本地区的实际情况，将分税制落实到市、县级；省级财政取消下级财政原体制上解的递增，并承担调节辖区内地区间财力差异的职省级财政取消下级财政原体制上解的递增，并

15、承担调节辖区内地区间财力差异的职责。责。20002000年，财政部印发了年，财政部印发了改革和完善农村税费改革试点县、乡财政管理体制的指导性意见改革和完善农村税费改革试点县、乡财政管理体制的指导性意见，要求地方明确划分县、乡政府的财政支出责任，合理调整支出范围；精减机构、压要求地方明确划分县、乡政府的财政支出责任，合理调整支出范围；精减机构、压缩人员，减少不合理开支；实行分级管理的分税制财政管理体制，明确收入归属；缩人员，减少不合理开支；实行分级管理的分税制财政管理体制，明确收入归属；建立规范性的转移支付制度。建立规范性的转移支付制度。20022002年，国务院转发了财政部年，国务院转发了财政

16、部关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见，要求，要求各地按照建立公共财政框架的基本要求，合理界定各级政府的事权范围，进一步明各地按照建立公共财政框架的基本要求，合理界定各级政府的事权范围，进一步明确省以下各级政府的财政支出责任，合理调整省以下各级政府间收入划分，进一步确省以下各级政府的财政支出责任，合理调整省以下各级政府间收入划分，进一步规范省以下转移支付制度，适当增强财政困难县、乡的财力，保证各级地方财政的规范省以下转移支付制度，适当增强财政困难县、乡的财力，保证各级地方财政的平稳运行。平稳运行。重新探索回归重新探索回归“省管县省管县”财政体制。通过

17、财政体制的财政体制。通过财政体制的“扁平化扁平化”进而带进而带动行政体制的动行政体制的“扁平化扁平化”,形成分税分级在省以下的实质性贯彻。同时，积极推行形成分税分级在省以下的实质性贯彻。同时，积极推行“乡财县管乡财县管”模式，对基层内部的财政关系进行了调整。模式，对基层内部的财政关系进行了调整。2005 2005 年以来中央财政连续几年安排资金对财政困难县政府增加本级税收收入和省市年以来中央财政连续几年安排资金对财政困难县政府增加本级税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移性支付给予奖励，对县乡政府精简机构和人员级政府增加对财政困难县财力性转移性支付给予奖励，对县乡政府精简机构和人员给予

18、奖励，对产粮大县按照粮食商品量等因素及各自权重计算给予奖励，对以前缓给予奖励，对产粮大县按照粮食商品量等因素及各自权重计算给予奖励，对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助，简称解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助，简称“三奖一补三奖一补”政策，力图通过这政策，力图通过这一政策逐步缓解县乡财政困难。一政策逐步缓解县乡财政困难。1.1.现行财税体制内涵：现行财税体制内涵：中国现今的财政税收中国现今的财政税收体制是在体制是在19941994年年“分分税制税制”管理体制的基管理体制的基础上演变而成的，现础上演变而成的，现今的财政税收管理体今的财政税收管理体制实行制实行“统一领导，统一领导，分

19、级管理分级管理”的税收管的税收管理原则。整个税收体理原则。整个税收体系是在中央统一的领系是在中央统一的领导之下再赋予地方政导之下再赋予地方政府一定的税收管理权府一定的税收管理权利，也就是呈现出税利，也就是呈现出税法统一，税权集中的法统一，税权集中的特点。特点。便于中央的便于中央的领导，也利于地方领导，也利于地方灵活性的发挥。灵活性的发挥。我国现行财政税收体制解读2，现行财税制度的利弊得失从总体上来讲，现在的财政税收管理体制是由中央统一制定税法、税种以及税收的开征以及停征这些原则性的大问题，而对于具体的征收管理等事宜则是由地方因地制宜进行掌控。当然对于地方的职权的大小也会因为时间的不同而有所改变

20、，具有很大的灵活性。(一)管理人员责任心不强，违法违纪行为经常出现(二)缺乏有效的监管体系，民主管理不完善(三)责、权、利没有完全理顺，体制机制不够健全 利弊“中国现行税制结构处于严重失衡状态中国现行税制结构处于严重失衡状态”当这样的结构版图，大家第一印象是什么？可能会是这个结构不很当这样的结构版图，大家第一印象是什么？可能会是这个结构不很均匀，有的块头很大，有的块头就很小，它不是一个均匀的分布。均匀，有的块头很大，有的块头就很小，它不是一个均匀的分布。再进一步来看，这些税可以分为直接税和间接税，三类流转税都属再进一步来看，这些税可以分为直接税和间接税，三类流转税都属于间接税，因为它是寄托于或

21、者附属于价格并通过价格渠道去转嫁于间接税，因为它是寄托于或者附属于价格并通过价格渠道去转嫁的税种。我们可以试着把这三个流转税份额相加，一般流转税占了的税种。我们可以试着把这三个流转税份额相加，一般流转税占了41.8%41.8%，特殊流转税占了，特殊流转税占了8.1%8.1%，其它流转税占了，其它流转税占了19.3%19.3%，加总求和接，加总求和接近近70%70%。再来看看直接税，我们把企业所得税和个人所得税统称为直接。再来看看直接税，我们把企业所得税和个人所得税统称为直接税，它的比例是多少？加总求和是税，它的比例是多少？加总求和是27.7%27.7%，不过四分之一左右。其，不过四分之一左右。

22、其它类杂项还有很多。这意味着我们整个的税制结构，目前是它类杂项还有很多。这意味着我们整个的税制结构，目前是一个不均衡的结构，而且是一个以间接税为主体，并且向间一个不均衡的结构，而且是一个以间接税为主体，并且向间接税一边倒的税制结构。这是我们的一个基本判断。接税一边倒的税制结构。这是我们的一个基本判断。存在的问题三个方面 1.财税管理难以控制 2.财政税收对经济行为的调控弱化 3.政府财政职能尚未转换到位中国财政体制目前存在的最主要问题，抽象的讲，是作为改革目标的分税制走了样，没有完全按照分税制的原则来构建并处理不同级次政府之间的财政关系。具体来讲，是中央财政的收支平衡和地方财政的收支平衡关系出

23、现了问题。“中央和地方政府收支安排脱节失衡中央和地方政府收支安排脱节失衡”东方早报：第四个方面的内容呢？高培勇：第四个方面，就是不同级次政府之间的财政关系。对于不同级次政府之间的财政关系，目前社会上的微词颇多，但给出的判断往往不得要领。不得要领的原因就是不够专业。比如，经常听到这样的话，就是中央政府集中了将近60%的财力，但80%的职能是地方政府去履行的。也就是说，钱拿走了，事让地方政府办。实际上这个说法很不专业，你试想这怎么才能运行下去呢？怎么可以让中央和地方“不打架”呢？高培勇：出路就是分税制。我们本来就是要实行分税制财政体制，但这些年由于种种原因致使分税制走了样。分税是各自有各自的领域，

24、这一块是地方税，那一块是中央税，另一块是中央和地方的共享税，各耕各的田，各收各的庄稼，这是最典型的。我们就是没能让地方政府自己过上自己的日子，而是总得眼睛向上，“跑部钱进”，为什么？很简单，因为它有相当一部分收入要来自中央财政转移支付，这就意味着，它得跟中央财政常走动。所以，得把转移支付通过规范的制度安排确定下来。存在问题存在问题：1.事权和支出范围越位。目前实施的分税制没有重新界定政府职能，各级政府事事权和支出范围越位。目前实施的分税制没有重新界定政府职能，各级政府事权维持不甚明确的格局，存在越位权维持不甚明确的格局，存在越位 与错位的现象，事权的错位与越位导致财政与错位的现象，事权的错位与

25、越位导致财政支出范围的错位与越位。支出范围的错位与越位。2.部分财政收入划分不合理。税收收入没有严格划分为中央税、地方税、共享税部分财政收入划分不合理。税收收入没有严格划分为中央税、地方税、共享税并依此确定应属何级财政收入，存在按企业隶属关系划分企业所得税的不规范并依此确定应属何级财政收入，存在按企业隶属关系划分企业所得税的不规范做法。一些应为中央税的税种，如所得税被定为地方税。地方各级政府间按税做法。一些应为中央税的税种，如所得税被定为地方税。地方各级政府间按税种划分收入未落实。种划分收入未落实。3.地方税收体系不健全。目前，地方税种除营业税、所得税外，均为小额税种，县、地方税收体系不健全。

26、目前，地方税种除营业税、所得税外，均为小额税种，县、乡级财政无稳定的税收来源，收入不稳定。地方税种的管理权限高度集中在中央，乡级财政无稳定的税收来源，收入不稳定。地方税种的管理权限高度集中在中央，地方对地方税种的管理权限过小。地方对地方税种的管理权限过小。4.省以下分税制财政管理体制不够完善。主要是地方各级政府间较少实行按事权划分省以下分税制财政管理体制不够完善。主要是地方各级政府间较少实行按事权划分财政收支的分权式财政管理体制。县级财政没有独立的税种收入，财政收入无保障。财政收支的分权式财政管理体制。县级财政没有独立的税种收入，财政收入无保障。5.转移支付不规范。我国现行转移支付制度存在一些

27、缺陷：政府间财政资金转移支付不规范。我国现行转移支付制度存在一些缺陷：政府间财政资金分配因保留包干制下的上解、补助办法，基本格局未变；采用基数法实行税分配因保留包干制下的上解、补助办法，基本格局未变；采用基数法实行税收返还不合理；中央对地方专项补助发放的条件、程序、使用管理无法可依；收返还不合理；中央对地方专项补助发放的条件、程序、使用管理无法可依；地方政府之间如何转移支付不明确。地方政府之间如何转移支付不明确。PART PART 0101PART PART 0202PART PART 0303报告解读新内容专家解析新视野新旧政策对比新方向全会财政税收新政策：完善税制完善税制 建立现代财政制度

28、建立现代财政制度 报告解读新内容1党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。全会提出，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。该如何去解读它？十八届三中全会决定和财税体制改革相关的大概分两个层面，一个是原则的界定，再一个是具体内容。决定涉及财税改革讲了24个字的基本原则，包括完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率。这24个字当中，归结为财政收入

29、体系的改革，或者说是税制的改革有12个字。完善立法，就是要用法律而不是一般意义的政府法规形式，把税收征纳关系界定清楚。改革税制讲的是改革税收制度的结构。最后是稳定税负，在稳定税负的前提下来改革税收制度。我们说整个税收制度的改革和规划有了一个很清晰的描述，包括完善地方税体系，逐步提高直接税的比重，也包括推进增值税改革，调整消费税，建立综合与分类相结合的个人所得税制，加快房地产税立法等等方面。我们把这些内容串接在一起，拼凑成一个税收制度改革的整体路线图的时候，可以做这样的归结，把这些内容区分为几个线索。第一个线索是稳定税负。稳定税负给大家传递的信息有两个，一是这一次税收制度的改革不以提高税收负担为

30、目标。二是这次财税改革基本不涉及到降低税收负担这样一个目标。税收负担或者总体的宏观税负水平是不增不减大致稳定的。紧跟着提的是逐步提高直接税比重，在稳定税负的天花板下面，实施逐步提高直接税比重调整，必须同时降低间接税的比重，或者说是间接税和直接税的比重同步增减、互相呼应的改革，而不是单纯某一方面的。深化财税体制改革：深化财税体制改革：核心表述：建立事权和支出责任相适应的制度核心表述：建立事权和支出责任相适应的制度,适度加强中央事权和支出责任。适度加强中央事权和支出责任。1 1、建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。、建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。2 2、增加对

31、革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。、增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。3、逐步提高直接税比重。把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入消费税征收范逐步提高直接税比重。把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入消费税征收范围。围。4 4、加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改、加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。税。5 5、进一步理顺中央和地方收入划分。、进一步理顺中央和地方收入划分。专家解析新视野：专家解析新视野：中央财经大学财经研究院院长王雍君解读“公报”新亮点十分引人注目 公报将财税改革与国家治理

32、紧密相连。公报将财税改革与制度建设紧密相连。公报还将财税改革与政府、市场关系的改革紧密相连。理解理解“财政财政”东方早报：通常我们理解东方早报：通常我们理解“财政财政”，是作为，是作为“政府的钱袋子政府的钱袋子”来看的，十八届三中全会决定里说来看的，十八届三中全会决定里说“财政是国家治理的基础和财政是国家治理的基础和重要支柱重要支柱”，感觉这个提法有点不太一样。，感觉这个提法有点不太一样。高培勇：可以说这是破天荒的第一次。在十八届三中全会之前，我高培勇：可以说这是破天荒的第一次。在十八届三中全会之前，我们一般用八个字概括们一般用八个字概括“财税体制财税体制”：覆盖全部、牵动大部。：覆盖全部、牵

33、动大部。“覆盖全部覆盖全部”是就政府的财税职能和其他职能之间的关系而言；是就政府的财税职能和其他职能之间的关系而言；“牵动大部牵动大部”是就是就政府和市场之间的关系而言的。不用讲太多的道理，我就只说一个道理，政府和市场之间的关系而言的。不用讲太多的道理，我就只说一个道理，就是政府履行任何职能，都必须花钱。就是政府履行任何职能，都必须花钱。过去我们只将财税作为经济体制的一个组成部分，而当财政过去我们只将财税作为经济体制的一个组成部分，而当财政被定义为被定义为“国家治理的基础和支柱国家治理的基础和支柱”时，它显然不再仅限于经济时，它显然不再仅限于经济了，而是定义了四方面的功能：优化资源配置、维护市

34、场统一、了，而是定义了四方面的功能：优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安。促进社会公平、实现国家长治久安。在讲到财政的时候，三中全会文件表述的是，它系国家治理的基础和重要支柱 而且文件还围绕着现代财政制度，从立法、从事权、从税制、从税负、从预算、从效率等几个方面做出了系统的部署。由此看来，在这一场全面深化改革的新的浪潮当中，财税改革可能具有非常关键和非常重要的意义。“十八大”报告关于税收制度改革方向就写了八个字，叫“结构优化、社会公平”十八届三中全会之后，与1994年的财税体制改革有所不同，新一轮财税体制改革的基本目标，在于建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代财

35、政制度。要实现这一基本目标，就要厘清，如何从逐步提高直接税比重入手着力于优化税制结构，如何令支出规模着眼于稳定税负，如何继续坚守“分税制”的方向？科科学学的的财财税税体体制制是是优优化化资资源源配配置置、维维护护市市场场统统一一、促促进进社社会会公公平平、实实现国家长治久安的制度保障。现国家长治久安的制度保障。既然定位有变，那就必须改革了？高培勇：是非改不可。比如，中国现行税制结构处于严重失衡状态，这主要通过税收收入结构和税收来源结构表现出来。中国现行税收收入结构和税收来源结构具有两个突出特征，一是以间接课税为主体，不仅直接税比重偏低，来自居民个人的直接税比重更低，而且尚无对居民个人课征的财产

36、税税种；二是以企业来源为主体，居民个人除了个人所得税，基本上是不直接负有纳税义务的。这既同国际上的通行税制结构格局迥然相异，也导致与当前的国内外经济社会形势冲突迭起。比如，70%以上的税收收入来自间接税，意味着中国税收收入的绝大部分要作为价格的构成要素之一嵌入价格之中，同商品和服务价格高度关联。在国内，它既可垫高商品和服务的价格水平，又会阻碍政府控制物价水平的努力。在国际贸易领域，由于中外税制结构的巨大差异，还会因嵌入价格之中的间接税“分量”的不同而带来境内外商品和服务价格之间的“反差”或“倒挂”现象。财税体制的其他问题呢？高培勇：财税就是政府的收支，收入是一个基本要素，而支出就是第二个基本要

37、素。收入与支出要纳入一个制度体系加以管理，然后就是预算，所以预算等于财政体制的第三个要素。说到政府的收支，它是把政府作为一个整体来说的，但实际上像中国这样的大国，政府不会是一级政府，而是要分成若干级次的，所以不同级次政府之间肯定要发生收支，这种收支往来关系的制度规范，就叫做财政体制，或者叫做财政管理体制。所以财政体制就构成了财税体制的第四个构成要素。因此，说到财税体制改革，我们基本上是围绕这四个要素开始说的。税制非改不可的话，应该从哪开始入手？怎么改？高培勇：税制结构的优化，自然要针对其“软肋”下手。故而，其着力点要放在增加直接税性质的税、增加居民个人缴纳的税上。具体而言，即是在稳定既有税负水

38、平的条件下，逐步降低来自于间接税的税收收入比重，由向间接税一边倒转变为间接税与直接税相兼容；逐步降低来自于企业缴纳的税收收入比重，同时相应提升来自于居民个人缴纳的税收收入比重，从而变基本上由企业“独挑”税负为由企业和居民个人“分担”税负。财政收入、财政支出、预算管理和财政体制，简称为“收、支、管、体”。我们今天围绕着新一轮财税体制改革的方向的讨论，就是要从这四个基本构件入手。税种税源结构改革是财政收入改革主要内税种税源结构改革是财政收入改革主要内容容减少间接税的同时增加直接税减少间接税的同时增加直接税税种税源结构改革是财政收入改革主税种税源结构改革是财政收入改革主要内容要内容从历史发展上我们大

39、致可以分成三个阶段：第一种叫简单原始的直接税，以人头税做代表。第二种是间接税。第三是发达的直接税。今天的世界上没有任何一个国家单独实行某一方面的税制结构，而是兼容各种结构。只不过有的国家发达直接税的占比高一点，有的国家间接税的占比高一点。对中国而言，我们基本处在间接税的时代。因为当我们说流转税占到70%以上，企业来源税占到90%的时候，意味着我们的税收整体上都是附着于价格，通过在经济交易活动当中的转嫁来实现的。因此我们很难把握税收的归宿究竟在什么地方，甚至很难说政府有通过税收去调节经济、调节收入分配的这样一个渠道和把握。在这种条件下，我们必须要改变调整税收结构，虽然它是一个漫长的事情，但是这件

40、事现在就必须着手来做。减少间接税的同时增加直接税减少间接税的同时增加直接税 一条要增加直接税，一条要减少间接税，这是大家能够看到的。要增加个人税，减少企业税，这两方面的方向综合在一起说的是一回事。我们今天谈的直接税主要是讲对个人征收直接税，而不是对企业公司征收的直接税。只要通过增加对个人直接征收的直接税，就可以达到税制结构优化的问题，所以就是要增加直接税，或者叫增加直接税的比重，同时实现减少间接税或减少企业缴纳税收的目的。“现在先从减税开始，主要落实增值税现在先从减税开始，主要落实增值税”东方早报：先说说财政收入？高培勇：财政收入主要还是政府和市场之间的关系、政府和企业居民之间的关系。2013

41、年，税收收入占到全部财政收入的85.6%。因而，十八届三中全会决定围绕财政收入体制改革的布局，是以税收制度的改革为重心的，也叫税制改革。税制改革大体上是三个方面：第一是要增加直接税，决定中写的是逐步提高，这是一个关键词。第二是要减税，为什么要减间接税呢？因为提到了“稳定税负”的概念，就是在稳定税负的前提下，去增加直接税，所以就会逐渐减少间接税。第三是地方税体系建设。不管增税减税，最后还得落实到地方税体系该如何完善上。又要增，又要减的，先从哪个做起呢？高培勇：现在看起来，实际上是先从减税开始的。其实最主要的落实就是增值税。增值税和营业税的合并改革叫“营改增”，目前正在紧锣密鼓地推动着，在“十二五

42、”结束时就要全面完成。根据2012年的统计数字初步计算，倘若增值税标准税率下调2个百分点，那么，整个“营改增”和增值税改革实现的减税规模可能达到9000亿元左右。对老百姓来说，就是减税，能减9000亿元。9000亿元是什么概念？去年的财政收入大概是13万亿元，那么就是十三分之一。我之前说过一句话，现在人均贡献税收是10000元，13亿人口和13万亿元税收结合在一起，人均就是10000元。当不是13万亿元税收，只有12万亿元税收时，人均就不是10000元，那么你的税负不就减轻了吗？这对整个政府税收来说，可是一个很大的冲击。以9000亿元左右的间接税减少规模计，直接税比重的增加便拥有了相应的空间，

43、从而为开征以房地产税和建立综合与分类相结合的个人所得税制为代表的旨在提高直接税比重的操作铺平道路。也就是说，有减税就有增税，之后要增直接税，这是一个税制结构的优化条件。无论个人所得税，还是房地产税，抑或遗产和赠与税，其属性都属于直接税，且都属于以居民个人为纳税人的直接税。十八大”报告关于税收制度改革方向就写了八个字，叫“结构优化、社会公平”。意思是说通过税收收入结构的优化来达到促进社会公平的目的。这意味着，随着经济的发展进程，我们要把社会公平作为一个重要的要素纳入到税制设计的棋盘。迄今为止，在税收制度的设计过程中，我们不能说不考虑税收的公平要素，但是相对而言，我们考虑更多的是如何把既定规模的税

44、收比较迅速、方便、有效的收集上来，而对公平的考虑相对是不多的。这和当今中国的经济地位并不相称，也和我们要建立现代财政制度，从而形成现代国家治理体系这样一个改革总目标并不匹配。也就是说，我们已经到了要把社会公平作为一个重要要素纳入税制设计棋盘的时候。从历史发展上我们大致可以分成三个阶段：第一种叫简单原始的直接税，以人头税做代表。第二种是间接税。第三是发达的直接税。今天的世界上没有任何一个国家单独实行某一方面的税制结构，而是兼容各种结构。只不过有的国家发达直接税的占比高一点，有的国家间接税的占比高一点。对中国而言，我们基本处在间接税的时代。因为当我们说流转税占到70%以上，企业来源税占到90%的时

45、候，意味着我们的税收整体上都是附着于价格，通过在经济交易活动当中的转嫁来实现的。因此我们很难把握税收的归宿究竟在什么地方，甚至很难说政府有通过税收去调节经济、调节收入分配的这样一个渠道和把握。在这种条件下，我们必须要改变调整税收结构，虽然它是一个漫长的事情，但是这件事现在就必须着手来做。要减间接税怎么减，减什么？要增直接税，怎么增？增什么？这次三中全会文件涉及到直接税的增加基本上只写了两个东西，第一个是开征房地产税。虽然谈到的是加快房地产税立法并适时推进改革，实际上这里指的是对个人房地产征收的税种，而不是对企业。企业的房地产税是有的。对个人是属于开征，所以是从无到有，很自然它是属于一种增税的改

46、革。第二个涉及到的就是个人所得税。文件写的是逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。“财政支出上须调整先生产后生活模式财政支出上须调整先生产后生活模式”支出方面我们能否有所作为？高培勇：目前，支出的两个问题都是“硬骨头”：一个问题是控制规模，就是对于财政支出的规模控制，是个很重要的任务。为什么？两件事值得我们高度关注，一个就是规模，近些年增长速度较快，而且，这还是在我们对规模的迅速扩张有所警惕的条件下出现的增长；第二就是在国民收入的分配机制上，它越来越向政府一方倾斜。这里说的分配讲的是国民收入的增量分配。比如，去年是51万亿元的GDP，今年是56万亿元的GDP，这两者之间的差额将近5万亿元左右

47、，这5万亿元的分配会出现的结果是：向政府一方倾斜，而不向居民一方倾斜。把两件事结合在一起，会发现控制政府支出是非常困难的，但还是有两种办法：一是减，二是稳。别再像以前增得那么快了控制增幅和增量，而不是控制既有的存量，这是目前能有所作为的一件事。认识到这一点，可以用四个字来概括它的目标，叫“稳定税负”。很多人仅把稳定税负理解为稳定税收的负担，实际上稳定税负背后的潜台词是稳定政府支出。另外一个线索，就是优化结构或叫调整结构。结构调整方向是什么呢？增加民生支出、增加社会福利性质的这类支出。中国的支出历来是以经济建设支出为主体的，我们总是先生产，后生活；先经济建设，后社会发展。而随着中国国力的增强，需

48、要调整这方面的问题，这也不是一件容易的事。目前财政支出需要解决的最大问题，就是如何去稳定既有的财政支出，不让它进一步上升。稳定支出无非是两件事情，一是要稳定目前的政府支出占GDP的比重，不让它再进一步上升。二是政府支出的规模不再进一步扩大和提升，如果比重是讲相对数字，后者讲的就是绝对数字。这句话在财税体制改革的原则当中没有体现。刚才我们讲围绕财政支出提出的原则只有八个字，前四个字叫“稳定税负”，后四个字叫“提高效率”，提高效率指的是在稳定税负的约束条件下，今后政府公共服务规模的扩大和公共服务质量的提高，主要是要着眼于提高财政资金的使用效率。不能再像以往那样，随着公共服务规模的扩大，随着公共服务

49、质量的提升而必须要求以增加政府支出为条件，这样的时代不能再继续下去了。围绕稳定税负提高效率，在三中全会决定当中也有一系列的表述。比如说，清理规范重点支出同财政收支增幅或国民生产总值挂钩的事项，并且特别指出我们的教育支出占GDP的比重要达到4%这样的目标，这样的事情不能再继续了。这种挂钩式的办法不是财政支出管理的规范性办法，它只是解决一个短时间之内的特殊矛盾的一种权宜之计或临时措施，如此等等。稳稳稳稳定定定定税税税税负负负负指指指指的的的的是是是是稳稳稳稳定定定定宏宏宏宏观观观观税税税税负负负负，由由由由于于于于经经经经济济济济总总总总量量量量的的的的增增增增加加加加，要要要要稳稳稳稳定定定定宏

50、宏宏宏观观观观税税税税负负负负就就就就需需需需要要要要继继继继续续续续进进进进行行行行结结结结构构构构性性性性减减减减税税税税，两两两两者者者者是是是是齐头并进的。齐头并进的。齐头并进的。齐头并进的。第三个线索是预算管理。对于目前中国财政收支的管理，特别是围绕政府支出和政府收入的预算管理，社会上的议论非常之多。但是如果从解决基本问题基本矛盾入手，我们最需要改革的就是非规范、非透明，在管理不规范的基础上也是不可能实现透明的。决定围绕着预算管理的原则只提了四个字，就是透明预算，但是透明预算的前置动作就是规范预算。所以在很多场合我们讲预算管理是八个字，“公开透明、全面规范”。这次三中全会围绕预算管理