政府审计(67页PPT).pptx

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1、第二章 财政审计概论第二章 财政审计概论n n主 要 教 学内 容n n公共财政公共财政n n财政管理体制财政管理体制n n政府预算政府预算n n财政审计财政审计n n讨论：为什么说财政审计是政府审计讨论：为什么说财政审计是政府审计的永恒主题？的永恒主题？引言：财政与公共财政引言：财政与公共财政n n（一）什么是财政？（一）什么是财政？n n我国学术界和教育界由于观点不同，所下的定义有所不同。我国学术界和教育界由于观点不同，所下的定义有所不同。n n按照按照“国家财政论国家财政论国家财政论国家财政论”的观点，所谓财政是指以国家为主体分配的观点，所谓财政是指以国家为主体分配资金活动。讲具体一点就

2、是国家为资金活动。讲具体一点就是国家为实现其职能实现其职能的需要，凭借政的需要，凭借政治权力及财产权力对一部分国民生产总值（治权力及财产权力对一部分国民生产总值（GNPGNP）进行分配和再）进行分配和再分配的经济活动。分配的经济活动。n n而如果按照目前提倡的，西方市场经济国家实行的而如果按照目前提倡的，西方市场经济国家实行的“公共财政公共财政公共财政公共财政论论论论”的观点，所谓财政是指国家或政府为的观点，所谓财政是指国家或政府为保证社会公共需要保证社会公共需要，集中一部分国民生产总值所进行的分配和再分配的经济活动。集中一部分国民生产总值所进行的分配和再分配的经济活动。n n这里的区别只是：

3、一个是讲国家集中和分配资金是为了实现这里的区别只是：一个是讲国家集中和分配资金是为了实现国家行国家行使职能使职能的需要；一个是讲国家或政府集中和分配资金是为了的需要；一个是讲国家或政府集中和分配资金是为了保证社保证社会公共需要会公共需要。（二）财政分配的内涵（二）财政分配的内涵n n财政分配的主体国家或政府n n财政分配的客体国民生产总值（GNP），主要是指国民收入的一部分n n财政分配的目的满足公共需要n n（二）财政分配的内涵：财政是指国家或政府的分配（二）财政分配的内涵：财政是指国家或政府的分配活动，那么分配的主体是什么？客体是什么？目的是活动，那么分配的主体是什么？客体是什么？目的是什

4、么？性质是什么？这是必须也应当要弄清楚的问题。什么？性质是什么？这是必须也应当要弄清楚的问题。n n1.1.财政分配的主体。就现代财政分配的主体来看，财政分配的主体。就现代财政分配的主体来看，“国家国家财政论财政论”与与“公共财政论公共财政论”的学者们并无多大分岐，一致的学者们并无多大分岐，一致认同国家或政府在财政收支活动中负有特殊重要地位，国认同国家或政府在财政收支活动中负有特殊重要地位，国家或政府就是财政分配的主体，其他社会组织、经济组织、家或政府就是财政分配的主体，其他社会组织、经济组织、文化组织、企业、事业单位其本身所进行的分配活动，不文化组织、企业、事业单位其本身所进行的分配活动，不

5、属于财政分配活动，只有以国家为主体的分配活动，才是属于财政分配活动，只有以国家为主体的分配活动，才是财政分配活动。这里所讲的分配，既包括生产要素的分配，财政分配活动。这里所讲的分配，既包括生产要素的分配，通常指资源配置；也包括生产成果的分配，即对单位和个通常指资源配置；也包括生产成果的分配，即对单位和个人的收入分配的安排和调整。人的收入分配的安排和调整。n n2.财政分配的客体。即财政分配的对象，是国民生产总值（GNP），主要是指国民收入的一部分。在社会商品总价值量中财政分配的主要对象是V+M，也就是一定时期一国新创造的价值量。其中,”V+M”中的M量，也就是剩余产品价值，是财政分配资金最主要

6、来源。“C”被马克思称之为补偿基金的部分，即生产资料消耗的部分，自1985年国家取消集中企业折旧基金以后，基本上不再构成财政收入的来源 n n3.3.财政分配的目的。即国家或政府为什么要进行财政分财政分配的目的。即国家或政府为什么要进行财政分配？配？“国家财政论国家财政论”者认为，是保证社会公共需要。目者认为，是保证社会公共需要。目前保证前保证社会公共需要社会公共需要的范围主要是三方面：一是的范围主要是三方面：一是公共权公共权力力方面，即国家行政管理机构的费用，国防、外交、公检方面，即国家行政管理机构的费用，国防、外交、公检法等支出需要；二是法等支出需要；二是公共事业福利公共事业福利方面，即普

7、及教育、方面，即普及教育、公共卫生、基础科学、环境保护、社会保障、抚贫救济公共卫生、基础科学、环境保护、社会保障、抚贫救济等支出需要；三是等支出需要；三是公共基础设施公共基础设施方面，包括各种国有铁方面，包括各种国有铁路、高速公路、机场、海港、码头，江河湖海治理，各种路、高速公路、机场、海港、码头，江河湖海治理，各种水利设施和防灾减灾设施等项支出的需要。讲到这里，要水利设施和防灾减灾设施等项支出的需要。讲到这里，要特别提示一下，实现国家行使职能的需要和保证社会公共特别提示一下，实现国家行使职能的需要和保证社会公共需要到底有什么区别？这里作出简介：厦门大学需要到底有什么区别？这里作出简介：厦门大

8、学邓子基邓子基教教授认为：国家行使职能的需要涵盖了授认为：国家行使职能的需要涵盖了“社会公共需要社会公共需要”。自阶级产生以后的人类社会里，所谓自阶级产生以后的人类社会里，所谓“社会公共需要社会公共需要”是是由国家来执行的。所以社会公共需要自然也就表现为国家由国家来执行的。所以社会公共需要自然也就表现为国家的需要，即的需要，即实现国家行使职能需要实现国家行使职能需要实现国家行使职能需要实现国家行使职能需要。n n但反过来但反过来“社会公共需要社会公共需要”却不能包涵国家行使职能的需要。却不能包涵国家行使职能的需要。因为国家行使职能的范围永远大于因为国家行使职能的范围永远大于“社会公共需要的范围

9、社会公共需要的范围”。关于关于“国家财政论国家财政论”和和“公共财政论公共财政论”的分岐还永不止这些。的分岐还永不止这些。例如：原财政部科研所所长、中国著名的财政学专家例如：原财政部科研所所长、中国著名的财政学专家许毅许毅认认为：为：“公共需要论公共需要论”割断历史，不能反映割断历史，不能反映“财政的一般财政的一般”。“公共需要论公共需要论”依据市场不能提供公共产品，故认为是依据市场不能提供公共产品，故认为是“市场失灵市场失灵”才产生财政。这是割断财政的历史片面说法。才产生财政。这是割断财政的历史片面说法。我们知道市场经济只有二、三百年历史，在资本主义经济我们知道市场经济只有二、三百年历史，在

10、资本主义经济产生之前，财政就早已产生和存在。据考查，财政产生有产生之前，财政就早已产生和存在。据考查，财政产生有50005000多年历史。许毅认为，多年历史。许毅认为，“公共需要论公共需要论”只见财政现象，只见财政现象，不见财政的本质，以不见财政的本质，以“超阶级超阶级”的公共需要来掩盖的公共需要来掩盖“以国以国家为主体的分配关系家为主体的分配关系”这一财政本质。资本主义财政提倡这一财政本质。资本主义财政提倡的是有利于资产阶级的的是有利于资产阶级的“公共需要公共需要”，封建制的财政是满，封建制的财政是满足足“帝王将相帝王将相”的公共需要，而不能保证广大人民群众的的公共需要，而不能保证广大人民群

11、众的“公共需要公共需要”。此外，。此外，“公共需要论公共需要论”是建立在资本主义是建立在资本主义私有制基础上，不能代替社会主义公有制，不能保证国有私有制基础上，不能代替社会主义公有制，不能保证国有资产保值增值和发展国有经济的需要。资产保值增值和发展国有经济的需要。n n4.财政分配的性质：财政分配的性质是指不同社会制度下，财政分配具有不同的性质。目前世界上存在着社会主义和资本主义两种不同的社会制度。不同制度下财政分配的性质是不同的。社会主义财政分配的性质是“取之于民、用之于民”的财政，是促进社会主义经济和社会社会事业发展，为广大人民谋得到利益的财政；因而不存在对广大人民群众剥削关系。而资本主义

12、财政分配的性质一般认为是“取之于民、用之于己”，即用之于少数资产阶级统治集团和资本家的需要，对工人阶级和广大群众是一种剥削关系。（三）财政的特征（三）财政的特征n n阶级性与公共性公共性n n强制性与无直接偿还性n n收入与支出的对称性（或平衡性）n n财政分配最主要特征是强制性和无直接偿还性。此财政分配最主要特征是强制性和无直接偿还性。此外，还有阶级性和公共性，财政收支平衡性也可以外，还有阶级性和公共性，财政收支平衡性也可以作为财政分配的特征。作为财政分配的特征。n n.强制性和无直接偿还性强制性和无直接偿还性n n所谓强制性是财政的收支基本上依据国家政治权力，所谓强制性是财政的收支基本上依

13、据国家政治权力，通过颁布政令实施的，如税法、预算法。税收是国家通过颁布政令实施的，如税法、预算法。税收是国家最主要的财政收入，目前占全部财政收入最主要的财政收入，目前占全部财政收入9090左右，左右，税收就是典型凭借政治权力征收、违反要受到惩处。税收就是典型凭借政治权力征收、违反要受到惩处。所谓无直接偿还性也就是无偿性，是指取得财政收入所谓无直接偿还性也就是无偿性，是指取得财政收入是无偿的，不需要直接返还给交纳人。这同信贷分配是无偿的，不需要直接返还给交纳人。这同信贷分配有偿性相区别。有偿性相区别。n n2.2.阶级性和公共性阶级性和公共性n n所谓财政的阶级性和公共性，指财政既是国家或政所谓

14、财政的阶级性和公共性，指财政既是国家或政府为主体的经济活动，必然要体现国家或政府意见。府为主体的经济活动，必然要体现国家或政府意见。封建的和资产阶级的国家，其财政分配必然要体现封建的和资产阶级的国家，其财政分配必然要体现封建帝王的分配意见，而资产阶级财政分配也必然封建帝王的分配意见，而资产阶级财政分配也必然要体现统治集团和大资产阶级意志，社会主义国家要体现统治集团和大资产阶级意志，社会主义国家财政必然体现无产阶级和广大人民群众的利益。其财政必然体现无产阶级和广大人民群众的利益。其阶级性是不言而喻的。所谓公共性就是说财政要体阶级性是不言而喻的。所谓公共性就是说财政要体现出社会公共利益。不论何种制

15、度下的财政，如果现出社会公共利益。不论何种制度下的财政，如果一点也不体现社会公共性，而只有为少数人私利分一点也不体现社会公共性，而只有为少数人私利分配，必然遭到大多数人的反对。其国家政权也就岌配，必然遭到大多数人的反对。其国家政权也就岌岌可危。所以国家或政府为维持其政权的存在。必岌可危。所以国家或政府为维持其政权的存在。必然要管理公共事务，体现出对公共事业和福利的关然要管理公共事务，体现出对公共事业和福利的关心，管理公共事务就需要相匹配的财政资金。心，管理公共事务就需要相匹配的财政资金。n n3.3.财政收支平衡性财政收支平衡性n n所谓财政收支平衡性，即财政收入和财政支出相对称，不出现或少出

16、所谓财政收支平衡性，即财政收入和财政支出相对称，不出现或少出现财政赤字或财政结余。这是财政资金正常运行和货币基本稳定的需现财政赤字或财政结余。这是财政资金正常运行和货币基本稳定的需要。也是避免经济大起大落的财政政策和措施之一。我国自要。也是避免经济大起大落的财政政策和措施之一。我国自19841984年以年以来连续二十多年出现财政赤字，这是与财政收支平衡性特征相背的。来连续二十多年出现财政赤字，这是与财政收支平衡性特征相背的。目前，国家正在逐步调查财政政策，逐步减少和消灭财政赤字，就是目前，国家正在逐步调查财政政策，逐步减少和消灭财政赤字，就是要体现出经济平稳增长和财政收支平衡的需要。但是古今中

17、外，财政要体现出经济平稳增长和财政收支平衡的需要。但是古今中外，财政收支绝对平衡的在现实经济中是不存在的（只是在预算编制中出现）。收支绝对平衡的在现实经济中是不存在的（只是在预算编制中出现）。有时收有时收 支，有时支支，有时支 收属于正常的。但如果收收属于正常的。但如果收 支过多，形成大量节支过多，形成大量节余，说明政府集中的资金没有充分使用，也会抑制经济发展，也是不余，说明政府集中的资金没有充分使用，也会抑制经济发展，也是不妥的。至于支妥的。至于支 收，就是赤字，如果赤字过大，其后果是通货膨胀，收，就是赤字，如果赤字过大，其后果是通货膨胀，经济紊乱，对经济发展更是不利的。所以财政收支平衡或基

18、本平衡的经济紊乱，对经济发展更是不利的。所以财政收支平衡或基本平衡的原则我们还是要坚持的。原则我们还是要坚持的。n n（四）社会公共需要（四）社会公共需要n n马斯洛需求层次理论马斯洛需求层次理论 n n人类的需要尽管多种多样，需要层次各有不同。按照美国人类的需要尽管多种多样，需要层次各有不同。按照美国心理学家心理学家马斯洛（马斯洛（马斯洛（马斯洛（Abraham.H.MaslowAbraham.H.Maslow）的观点，可以把的观点，可以把人人人人的需要分为五个层次的需要分为五个层次的需要分为五个层次的需要分为五个层次。即生理的需要；安全的需要；。即生理的需要；安全的需要；社交的需要；尊重的

19、需要；自我实现的需要。社交的需要；尊重的需要；自我实现的需要。C:Documents and SettingsAdministratorC:Documents and SettingsAdministrator桌面桌面 马斯洛需马斯洛需求层次理论求层次理论.doc.docn n但无论层次如何划分，就最终需要看无非但无论层次如何划分，就最终需要看无非两类需要：一两类需要：一两类需要：一两类需要：一类是私人的个别需要；另一类是社会的公共需要。类是私人的个别需要；另一类是社会的公共需要。类是私人的个别需要；另一类是社会的公共需要。类是私人的个别需要；另一类是社会的公共需要。私私人的个别需要由市场提供

20、商品；社会的公共需要由人的个别需要由市场提供商品；社会的公共需要由国家公共部门提供公共物品。所以，所谓社会公共国家公共部门提供公共物品。所以，所谓社会公共需要就是由国家公共部门提供公共物品以保证社会需要就是由国家公共部门提供公共物品以保证社会公众在生产、生活、工作中的共同需要。这种需要公众在生产、生活、工作中的共同需要。这种需要是由政府和社会公共部门实施完成的，社会成果均是由政府和社会公共部门实施完成的，社会成果均可享用的需要。可享用的需要。一、如何理解公共财政？一、如何理解公共财政？n n就是市场经济下的财政就是市场经济下的财政n n1.1.公共财政的专家观点公共财政的专家观点公共财政的专家

21、观点公共财政的专家观点n n如上分析，国家或政府理财以前称为财政，现在则叫做公共财如上分析，国家或政府理财以前称为财政，现在则叫做公共财政。加了政。加了“公共公共”两个字，区别究竟体现在哪里？两个字，区别究竟体现在哪里？n n中国人民大学安体富教授认为：中国人民大学安体富教授认为：“公共财政就是财政公共财政就是财政公共财政就是财政公共财政就是财政，而财政从，而财政从来就是国家（或政府）财政来就是国家（或政府）财政”，“公共财政属于公共经济，是其公共财政属于公共经济，是其核心内容核心内容”，“公共财政公共财政实质是市场经济财政实质是市场经济财政实质是市场经济财政实质是市场经济财政”。“公共财政实

22、公共财政实质是市场经济财政质是市场经济财政”。市场经济体制下的政府财政与计划经济体。市场经济体制下的政府财政与计划经济体制下的国家财政是不同的。建立社会主义市场经济体制，就是要制下的国家财政是不同的。建立社会主义市场经济体制，就是要使市场机制在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。在市场使市场机制在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。在市场经济体制下，社会资源和生产要素的重新组合一般都是通过市场经济体制下，社会资源和生产要素的重新组合一般都是通过市场机制来解决的，政府机制来解决的，政府只在只在“市场失灵市场失灵”的领域的领域才介入。因此，才介入。因此，市市场机制客观上决定了政府和财政的职能范

23、围场机制客观上决定了政府和财政的职能范围。在这种全新的市。在这种全新的市场经济体制下，财政实际上就是一种场经济体制下，财政实际上就是一种“公共财政公共财政”。我们把在。我们把在市场机制对资源配置起基础性作用基础上实行国家调节，市场机制对资源配置起基础性作用基础上实行国家调节，即弥补市即弥补市场缺陷的政府财政称为场缺陷的政府财政称为“市场财政市场财政”，也就是一般西方市场经，也就是一般西方市场经济国家所说的济国家所说的“公共财政公共财政”。清华大学从事行政法研究的于安教授认为：清华大学从事行政法研究的于安教授认为：“在计在计划经济时期，我们的多数企业都是政府设立的，划经济时期，我们的多数企业都是

24、政府设立的，比比如说街上的小饭馆，一些小商店也是政府投资的，如说街上的小饭馆，一些小商店也是政府投资的，那么那么现在现在现在现在这些领域政府退出来，过去我们把这些政府这些领域政府退出来，过去我们把这些政府可以不进入不投资的领域都拿进来，把与生活生产有可以不进入不投资的领域都拿进来，把与生活生产有关的财政支出的结构我们称它建设财政，公共财政就关的财政支出的结构我们称它建设财政，公共财政就是和建设财政相对的，就是要是和建设财政相对的，就是要把钱花在公共管理和公把钱花在公共管理和公共服务共服务，比如说，公共服务，我们建博物馆、图书馆、，比如说，公共服务，我们建博物馆、图书馆、学校这些不赢利的，社会又

25、非常需要，一般私人又不愿学校这些不赢利的，社会又非常需要，一般私人又不愿干，因为它很难把投入的挣回来，这时候就用大家的钱，干，因为它很难把投入的挣回来，这时候就用大家的钱，用公共资金建起来，为社会服务，为社会生产服务、生用公共资金建起来，为社会服务，为社会生产服务、生活服务，社会进步服务。活服务，社会进步服务。”n n中国社会科学院财贸经济研究所副所长高培勇教授认为：中国社会科学院财贸经济研究所副所长高培勇教授认为：改革开放改革开放以前以前以前以前，就财政运行格局而言，就财政运行格局而言，19781978年的全国财政收年的全国财政收入，来自国有企业的缴款比例占到入，来自国有企业的缴款比例占到8

26、6.386.3。在财政支出层面。在财政支出层面上，财政资金的上，财政资金的8080甚至更多的部分投向国有企业。当时的甚至更多的部分投向国有企业。当时的财政收支格局体现为财政收支格局体现为“取自家之财办自家之事取自家之财办自家之事”，体现，体现为为国有制财政、城市财政和生产建设财政国有制财政、城市财政和生产建设财政。改革开放。改革开放以后以后以后以后，尤其是社会主义市场经济条件下，财政运行格局发生了尤其是社会主义市场经济条件下，财政运行格局发生了极大的变化，财政收入方面，极大的变化，财政收入方面，20082008年来自国有企业的缴年来自国有企业的缴款比例不足款比例不足2020，高达，高达8080

27、以上的财政收入来源于全体以上的财政收入来源于全体社会成员的贡献；财政支出方面，由国有企业独享拨款社会成员的贡献；财政支出方面，由国有企业独享拨款的比例已经大大降低。的比例已经大大降低。20062006年的全国财政支出专门投向年的全国财政支出专门投向国有企业的比例不足国有企业的比例不足2020，绝大部分投向关系到全体社，绝大部分投向关系到全体社会成员利益的领域，如民生领域、一般行政领域、社会会成员利益的领域，如民生领域、一般行政领域、社会管理领域。所以就今天财政的收支格局，是管理领域。所以就今天财政的收支格局，是“收众人之收众人之财办众人之事财办众人之事”，体现为公共服务财政，也即公共财政，体现

28、为公共服务财政，也即公共财政。n n中国人民大学财金学院前副院长钱晟教授认为：公共财中国人民大学财金学院前副院长钱晟教授认为：公共财政政实质是市场经济财政实质是市场经济财政。实践告诉我们：政府与市场。实践告诉我们：政府与市场应该有明确的分工，政府必须有所为，有所不为。构应该有明确的分工，政府必须有所为，有所不为。构建公共财政体系的目的就是解决财政职能错位问题。建公共财政体系的目的就是解决财政职能错位问题。n n“实际公共财政还是政府职能的转变，原来做的事情实际公共财政还是政府职能的转变，原来做的事情现在你要退出来。原来政府缺位的地方，比如说政府现在你要退出来。原来政府缺位的地方，比如说政府提供

29、低保问题、建立强有力的社会保障系统。那么我提供低保问题、建立强有力的社会保障系统。那么我想这几年实际政府都在做这方面的工作。想这几年实际政府都在做这方面的工作。”n n但是，财政的钱毕竟有限，用在什么地方最科学、最合但是，财政的钱毕竟有限，用在什么地方最科学、最合理、最能体现社会公平、最有利于持续发展呢？财政支理、最能体现社会公平、最有利于持续发展呢？财政支出看似是政府的事情，实际上关系到每个人的利益。建出看似是政府的事情，实际上关系到每个人的利益。建立公共财政体系需要立公共财政体系需要听证、质询和表决等程序听证、质询和表决等程序进行配套。进行配套。n n清华大学于安教授认为：清华大学于安教授

30、认为：重大的公共财政投向重大的公共财政投向不仅应听不仅应听取专家的意见，也需要时常听取公众的意见，以杜绝取专家的意见，也需要时常听取公众的意见，以杜绝“样子样子”、“面子面子”、“花架子花架子”等与公共利益无关等与公共利益无关的东西出笼，并从源头上和制度上防范腐败。的东西出笼，并从源头上和制度上防范腐败。“这个这个腐败现象往往是在不公开的，私下交易当中产生的，腐败现象往往是在不公开的，私下交易当中产生的，是在缺少竞争的情况下产生的，这就在于公共财政当是在缺少竞争的情况下产生的，这就在于公共财政当中的中的政府采购是公开的、强制竞争政府采购是公开的、强制竞争的制度，使交易透明化，的制度，使交易透明

31、化，使交易在竞争中产生。使交易在竞争中产生。”n n南开大学马蔡琛博士认为：公共财政既然是南开大学马蔡琛博士认为：公共财政既然是“以众人之以众人之财，办众人之事财，办众人之事”，那么，就应该，那么，就应该“众人之事，当由众众人之事，当由众人来议定，让众人都知晓人来议定，让众人都知晓”。2.公共财政的涵义解读公共财政的涵义解读n n公共财政是一种缺陷财政公共财政是一种缺陷财政公共财政是一种缺陷财政公共财政是一种缺陷财政弥补市场缺陷弥补市场缺陷弥补市场缺陷弥补市场缺陷 n n公共财政是市场经济体制下的国家财政，它是一种弥补市场缺陷的财公共财政是市场经济体制下的国家财政，它是一种弥补市场缺陷的财政模

32、式。市场经济是市场在资源配置上起基础性作用的经济组织形式。政模式。市场经济是市场在资源配置上起基础性作用的经济组织形式。在市场经济条件下，资源配置有两种系统：在市场经济条件下，资源配置有两种系统：市场和政府市场和政府市场和政府市场和政府。市场是一。市场是一种有效率的运行机制，在完全竞争的条件下，让种有效率的运行机制，在完全竞争的条件下，让“经济人经济人”（理性的（理性的企业和个人）自由竞争，通过市场竞争机制的作用，能使资源的使用企业和个人）自由竞争，通过市场竞争机制的作用，能使资源的使用发挥最大的效率，实现国民福利最大化。但市场的资源配置功能不是发挥最大的效率，实现国民福利最大化。但市场的资源

33、配置功能不是万能的，市场机制本身由于存在垄断、信息不充分、外部效应与公共万能的，市场机制本身由于存在垄断、信息不充分、外部效应与公共产品等原因所造成的市场失灵领域和市场机制造成收入分配不公以及产品等原因所造成的市场失灵领域和市场机制造成收入分配不公以及经济波动等市场缺陷，因而必须发挥政府的作用。在市场经济体制下，经济波动等市场缺陷，因而必须发挥政府的作用。在市场经济体制下，虽然市场机制运转不灵及其缺陷为政府介入或干预市场提供了必要性虽然市场机制运转不灵及其缺陷为政府介入或干预市场提供了必要性和合理性的依据，但是，政府的作用只能限于解决市场解决不了的事和合理性的依据，但是，政府的作用只能限于解决

34、市场解决不了的事情，只能起弥补市场缺陷的作用，同时保护和影响市场。这是市场经情，只能起弥补市场缺陷的作用，同时保护和影响市场。这是市场经济中市场与政府分工的基本原则。济中市场与政府分工的基本原则。n n“政府要做的，就是财政要干的。”因此，作为建立在市场经济运行机制基础上并符合市场经济要求的公共财政模式，它是一种缺陷财政，政府在构建公共财政框架时，首先必须满足“市场在资源配置中起基础性作用”这一基本条件，否则就会出现“越位”和“缺位”。n n公共财政是一种服务财政公共财政是一种服务财政为市场提为市场提供公共产品供公共产品n n在社会经济生活中，人类社会需要可以分为两类：一类是私人的个别需要；一

35、类是社会的公共需要。相应地，用于满足各种各样社会需要的商品和服务，也可以分为私人产品和公共产品两大类。由市场供给用来满足私人个别需要的商品和服务，称为私人产品；由政府公共部门供给用来满足社会公共需要的商品和服务，称为公共产品。n n区分公共产品与私人产品有两个基本标准：一是排他性和非排他性；二是竞争性和非竞争性。私人产品具有排他性和竞争性；公共产品具有非排他性和非竞争性。在市场经济体制下，作为社会集中代表的国家，其活动和存在的根据就在于履行社会管理职责，满足社会公共需要。因此，公共财公共财政不应介入私人产品，它是一种为市场提政不应介入私人产品，它是一种为市场提供供公共产品和公共服务公共产品和公

36、共服务的国家财政的国家财政。n n公共财政是一种民主财政公共财政是一种民主财政公共财政是一种民主财政公共财政是一种民主财政依照公意民主决策依照公意民主决策依照公意民主决策依照公意民主决策n n公共财政的宗旨是满足社会公共需要，是按社会公意公公共财政的宗旨是满足社会公共需要，是按社会公意公益来进行的一种社会集中性分配。在市场经济条件下，益来进行的一种社会集中性分配。在市场经济条件下，私人产品是满足每个人的特殊需要的，人们通过在市场私人产品是满足每个人的特殊需要的，人们通过在市场上购买商品或服务来表达他们的意愿即所谓的上购买商品或服务来表达他们的意愿即所谓的“货币投货币投货币投货币投票票票票”来抉

37、择；公共产品是满足社会全体成员的一种来抉择；公共产品是满足社会全体成员的一种集合集合集合集合性需要性需要性需要性需要，每个人对公共产品的需要有不同的偏好，每个人对公共产品的需要有不同的偏好，同时对承担提供公共产品成本存在漠不关心或同时对承担提供公共产品成本存在漠不关心或“搭搭便车便车”的心理。所以，政府提供公共产品不通过公的心理。所以，政府提供公共产品不通过公民的买卖来作出决定，而必须通过一定的政治程序民的买卖来作出决定，而必须通过一定的政治程序即所谓的即所谓的“政治投票政治投票政治投票政治投票”作出决策。公共选择主要体现为作出决策。公共选择主要体现为通过代表民意的权力机关审批政府预算和决算。

38、通过代表民意的权力机关审批政府预算和决算。n n公共财政是一种法制财政公共财政是一种法制财政公共财政是一种法制财政公共财政是一种法制财政依法规范理财依法规范理财依法规范理财依法规范理财n n公共财政的实质是市场经济财政，而市场经济是法制经济，公共财政的实质是市场经济财政，而市场经济是法制经济，公共财政作为一种与市场经济相适应的财政模式公共财政作为一种与市场经济相适应的财政模式，其收，其收支必然是建立在法制基础之上的，一切公共财政收支活支必然是建立在法制基础之上的，一切公共财政收支活动必须纳入法制规范的范围。表现在动必须纳入法制规范的范围。表现在公共财政收入公共财政收入公共财政收入公共财政收入方

39、面，方面，无论是开征税收、设立规费项目，还是发行国债，都无论是开征税收、设立规费项目，还是发行国债，都必须根据法律规定按照一定的法律程序办事，由财政必须根据法律规定按照一定的法律程序办事，由财政税务部门依法组织征收的收入必须全部纳入政府预算。税务部门依法组织征收的收入必须全部纳入政府预算。表现在表现在公共财政支出公共财政支出公共财政支出公共财政支出方面，各项公共财政支出都要严方面，各项公共财政支出都要严格按照国家预算法及其他财政法规规定的程序和方法格按照国家预算法及其他财政法规规定的程序和方法进行科学安排，预算审批要公开透明，依法进行。进行科学安排，预算审批要公开透明，依法进行。n n公共财政

40、是一种受制财政公共财政是一种受制财政公共财政是一种受制财政公共财政是一种受制财政接受公众监督接受公众监督接受公众监督接受公众监督n n在市场经济体制下，政府实际上是一个国家或社会的代理机构，在市场经济体制下，政府实际上是一个国家或社会的代理机构，承担着一种承担着一种公共的受托责任公共的受托责任公共的受托责任公共的受托责任。本质上公众委托政府来提供私人。本质上公众委托政府来提供私人无法通过市场配置而实现的有效供给。纳税人向作为公共权力无法通过市场配置而实现的有效供给。纳税人向作为公共权力主体的政府交纳了一定的税收以后，政府承担了大管家角色，主体的政府交纳了一定的税收以后，政府承担了大管家角色，作

41、为主人的纳税人要求政府勤俭持家、节约有效地用好税收是作为主人的纳税人要求政府勤俭持家、节约有效地用好税收是理所当然的事。政府在收取纳税人的税收后，除部分作为自身理所当然的事。政府在收取纳税人的税收后，除部分作为自身的维持经费外，主要职责在于向社会提供安全、秩序、公民基的维持经费外，主要职责在于向社会提供安全、秩序、公民基本权利和经济发展的基本社会条件，如国防、治安、教育、环本权利和经济发展的基本社会条件，如国防、治安、教育、环境卫生、市政建设等。在境卫生、市政建设等。在筹集资金和使用资金的全过程筹集资金和使用资金的全过程，作为，作为公众利益的代表，政府公众利益的代表，政府必须接受公众的监督必须

42、接受公众的监督，这是由纳税人与收，这是由纳税人与收税人的基本关系所决定的。换句话说，政府及其为政者本身就税人的基本关系所决定的。换句话说，政府及其为政者本身就是由纳税人供养并为公众服务的，其行为应接受社会公众监督，是由纳税人供养并为公众服务的，其行为应接受社会公众监督，这对于规范为政者行为，加强其为人民治理好国家和社会的责这对于规范为政者行为，加强其为人民治理好国家和社会的责任，用好公众所交纳的税收，服务人民，造福人民，无疑是公任，用好公众所交纳的税收，服务人民，造福人民，无疑是公共财政的内在要求。共财政的内在要求。城乡差距城乡差距n n中国城乡差距6倍n n一般1.7倍 经济研究 2005.

43、6二、我国的财政管理体制二、我国的财政管理体制n n1.1.统收统支体制统收统支体制n n2.2.统一领导、分级管理体制（统一领导、分级管理体制（19531953年年19781978年）年）n n3.3.划分收支、分级包干体制（划分收支、分级包干体制（19801980年开始实行，并年开始实行，并于于19851985年和年和19881988年进行两次调整。）年进行两次调整。）n n4.19944.1994年，分税制（里程碑式的意义）年，分税制（里程碑式的意义）n n5.20025.2002年实行，所得税分享制度年实行，所得税分享制度三、财政审计三、财政审计n n（一）概念n n1、国家审计机关n

44、 n2、对公共财政收支公共财政收支n n3、目标：真实性、合法性和效益性n n（二）财政审计的内容中央、地方各级政府的 财政机关预算执行（二）财政审计的内容（二）财政审计的内容 税收收入 预算收入 国有资产收益 财政收入 专项收入 其他收入 预算外收入：如各种附加，基金收入等财政 经济建设支出收支 事业发展支出 预算支出 国家管理费用支出 财政支出 国防支出 各项补贴等 预算外支出：地方各部门、各单位自行管理使用的那部分财政收入财政收入n n税收收入（税收收入（90%以上以上）税收收入税收收入增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税

45、、土地增值税、车船税、屠宰税、筵席税、关税、耕地占用税、契税等。n n20092009年全年完成税收收入年全年完成税收收入63,10463,104亿元人民币亿元人民币,比上年增加比上年增加5,2415,241亿元亿元,增长增长9.1%9.1%。n n国税总局网站刊登的新闻稿并称国税总局网站刊登的新闻稿并称,上述收入中上述收入中,扣除成品油扣除成品油税费改革和卷烟消费税政策调整直接增加的消费税收入后税费改革和卷烟消费税政策调整直接增加的消费税收入后,增长增长5.5%5.5%。去年全国共办理出口退税。去年全国共办理出口退税6,4876,487亿元亿元,增加增加621621亿亿元元,增长增长10.6

46、%.10.6%.n n主要税种中主要税种中,去年国内增值税完成去年国内增值税完成18,82018,820亿元亿元,增长增长3.8%3.8%；国内消费税完成；国内消费税完成4,7614,761亿元亿元,增长增长85.4%85.4%；营业税完成；营业税完成9,0159,015亿元亿元,增长增长18.2%18.2%；车辆购置税完成；车辆购置税完成1,1641,164亿元亿元,增长增长17.6%17.6%。n n同期企业所得税完成同期企业所得税完成12,15712,157亿元亿元,下降下降0.3%0.3%；个人所；个人所得税完成得税完成3,9443,944亿元亿元,增长增长5.9%5.9%；证券交易印

47、花税完；证券交易印花税完成成514514亿元亿元,下降下降47.9%47.9%；海关代征进口税收完成；海关代征进口税收完成77477747亿元亿元,增收增收342342亿元亿元,增长增长4.6%4.6%。n n中国财政部部长谢旭人在2010年1月10日召开的全国财政工作会议上说，2009年中国财政收入预计达到68447亿元，增长11.7。财政赤字在人大批准的预算之内。全国财政赤字规模为9500亿元。中央和地方财政主要收入项目中央和地方财政主要收入项目(2008(2008年年)单位：亿元单位：亿元项项 目目财政收入财政收入中央中央地方地方 总计总计61330.3561330.3532680.56

48、32680.5628649.79 28649.79 税收收入税收收入54223.7954223.7930968.6830968.6823255.1123255.11 国内增值税国内增值税17996.9417996.9413497.7613497.764499.184499.18 国内消费税国内消费税2568.272568.272568.272568.27 进口货物增值税、消费税进口货物增值税、消费税7391.137391.137391.137391.13 出口货物退增值税、消费出口货物退增值税、消费税税-5865.93-5865.93-5865.93-5865.93 营业税营业税7626.39

49、7626.39232.10232.107394.297394.29 企业所得税企业所得税11175.6311175.637173.557173.554002.084002.08 个人所得税个人所得税3722.313722.312234.232234.231488.081488.08 资源税资源税301.76301.76301.76301.76 城市维护建设税城市维护建设税1344.091344.097.797.791336.301336.30 房产税房产税680.34680.34680.34680.34 印花税印花税1311.291311.29949.68949.68361.61361.61#

50、证券交易印花税证券交易印花税979.16979.16949.68949.6829.4829.48 城镇土地使用税城镇土地使用税816.90816.90816.90816.90 土地增值税土地增值税537.43537.43537.43537.43 车船税车船税144.21144.21144.21144.21 船舶吨税船舶吨税20.1220.1220.1220.12 车辆购置税车辆购置税989.89989.89989.89989.89 关税关税1769.951769.951769.951769.95 耕地占用税耕地占用税314.41314.41314.41314.41 契税契税1307.53130