第十一章国家预算(62页PPT).pptx

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1、第十一章国家预算和预算管理体制第十一章国家预算和预算管理体制第一页，编辑于星期二：八点 二十六分。第一节第一节 国家预算概述国家预算概述n一、国家预算的含义及其类别一、国家预算的含义及其类别n 起源，起源，17871787年，英国首相皮特要求国会通年，英国首相皮特要求国会通过过“财政收支计划书财政收支计划书”。n 我国于我国于19941994年年3 3月月2222日人大通过日人大通过中国人中国人民共和国预算法民共和国预算法19951995年年1 1月月1 1日起实行日起实行 。第二页，编辑于星期二：八点 二十六分。n（一）含义（一）含义n 国家预算是具有法律规定和制度保证的、国家预算是具有法律

2、规定和制度保证的、经法定程序审核批准的国家年度财政收支经法定程序审核批准的国家年度财政收支计划。计划。第三页，编辑于星期二：八点 二十六分。n概念要点：概念要点：n （1 1）国家年度财政收支计划。）国家年度财政收支计划。从财政管理的形式来看，国家预从财政管理的形式来看，国家预算是由政府编制，经过国家权力机关按一定的法律程序审查算是由政府编制，经过国家权力机关按一定的法律程序审查批准、具有法律效力的国家年度财政计划。批准、具有法律效力的国家年度财政计划。n （2 2）法定程序审批的法律文书。）法定程序审批的法律文书。国家预算从形成的程序看，是国家预算从形成的程序看，是年度财政收支计划经法定程序

3、审批后而形成的法律文件。政府预年度财政收支计划经法定程序审批后而形成的法律文件。政府预算一旦经权力机关审批就具有法律效力，政府必须贯彻执行，不算一旦经权力机关审批就具有法律效力，政府必须贯彻执行，不能任意修改，如需修订要经权力机关批准。能任意修改，如需修订要经权力机关批准。第四页，编辑于星期二：八点 二十六分。n（二）国家预算的类别（二）国家预算的类别n 1 1以预算形式的差别为依据，国家预算可分为单式预算和复式预算。以预算形式的差别为依据，国家预算可分为单式预算和复式预算。n (1)(1)单式预算单式预算。单式预算是将预算年度的全部财政收支。单式预算是将预算年度的全部财政收支汇编在一个预算总

4、表内，形成一个收支对照表的预算编制汇编在一个预算总表内，形成一个收支对照表的预算编制形式。单式预算是传统的国家预算组织形式，它起源于英形式。单式预算是传统的国家预算组织形式，它起源于英国。国。n (2)(2)复式预算复式预算。是将预算年度内全部的财政收支按经济性质。是将预算年度内全部的财政收支按经济性质分别编入两个或两个以上的收支对照表，从而形成两个或两个分别编入两个或两个以上的收支对照表，从而形成两个或两个以上的相对独立的预算的一种预算编制形式。以上的相对独立的预算的一种预算编制形式。第五页，编辑于星期二：八点 二十六分。n 2 2以预算分项支出的安排方式的差别为依据，国家预算以预算分项支出

5、的安排方式的差别为依据，国家预算可分为零基预算和增量预算可分为零基预算和增量预算n 增量预算增量预算指财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新的指财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整后确定的。财政年度的经济发展情况加以调整后确定的。n 零基预算零基预算零基预算是指财政收支计划指标的确定，以当时社零基预算是指财政收支计划指标的确定，以当时社会经济发展的实际为依据，不考虑以前的财政收支状况。所以有人称之会经济发展的实际为依据，不考虑以前的财政收支状况。所以有人称之人人“不连续的预算不连续的预算”。n 优点：有利于控制政府支出，提高财政支出效益，有利于政府

6、根据优点：有利于控制政府支出，提高财政支出效益，有利于政府根据经济发展的客观情况制定正确的决策。经济发展的客观情况制定正确的决策。n 缺点：工作量大，技术要求水平高缺点：工作量大，技术要求水平高 第六页，编辑于星期二：八点 二十六分。n二、国家预算级次及预算管理权限二、国家预算级次及预算管理权限n （一）我国预算级次（一）我国预算级次n 我国预算级次是按照一级政权设立一级我国预算级次是按照一级政权设立一级预算的原则建立的。预算的原则建立的。n 包括中央预算和地方预算，地方预算又包括中央预算和地方预算，地方预算又包括省、自治区、直辖市预算；设区的市、包括省、自治区、直辖市预算；设区的市、自治州预

7、算；县、自治县、不设区的市、市自治州预算；县、自治县、不设区的市、市辖区预算；乡、民族乡、镇预算。辖区预算；乡、民族乡、镇预算。第七页，编辑于星期二：八点 二十六分。n（二）预算管理权限（二）预算管理权限n国家预算法国家预算法明确规定了国家各级权力明确规定了国家各级权力机构、政府机关、各级财政部门一级各级机构、政府机关、各级财政部门一级各级预算具体执行部门和单位在预算管理中的预算具体执行部门和单位在预算管理中的职权。职权。第八页，编辑于星期二：八点 二十六分。n三、国家预算原则三、国家预算原则n （一）（一）公开性公开性n国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公诸于人民，让国家预算及其执行情况

8、必须采取一定的形式公诸于人民，让人民了解财政收支情况，并置于人民的监督之下。人民了解财政收支情况，并置于人民的监督之下。n （二）（二）可靠性可靠性n 每一收支项目的数字指标必须运用科学的办法，依据充分确每一收支项目的数字指标必须运用科学的办法，依据充分确实的资料，进行计算，并总结出规律性，不得假定、估算，更不实的资料，进行计算，并总结出规律性，不得假定、估算，更不能任意编造。能任意编造。第九页，编辑于星期二：八点 二十六分。n （三）（三）完整性完整性n 该列入国家预算的一切财政收支要反映在预算中，不该列入国家预算的一切财政收支要反映在预算中，不得打埋伏、造假帐、预算外另列预算。国家允许的预

9、算得打埋伏、造假帐、预算外另列预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。外收支，也应在预算中有所反映。n （四）（四）统一性统一性n 由于地方政府预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。由于地方政府预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、程序计算和填列。程序计算和填列。第十页，编辑于星期二：八点 二十六分。n（五）（五）年度性年度性n 任何一个国家预算的编制和实现，都要有时间上的界定，即任何一个国家预算的编制和实现，都要有时间上的界定，即预算年度。它是指预算收支起

10、迄的有效期限，通常为一年。预算年度。它是指预算收支起迄的有效期限，通常为一年。n目前世界各国普遍采用的预算年度有两种：目前世界各国普遍采用的预算年度有两种：n 一是一是历年制预算年度历年制预算年度，即从每年，即从每年1月月1日起至同年日起至同年12月月31日止，我国日止，我国即实行历年制预算年度；即实行历年制预算年度；n 二是二是跨年制预算年度跨年制预算年度，即从每年某月某日开始至次年某年某日止，即从每年某月某日开始至次年某年某日止，中间历经中间历经12个月，但跨越了两个年度，如美国（个月，但跨越了两个年度，如美国（10月月1日至次年日至次年9月月30日）。日）。n实行跨年制主要考虑两个因素：

11、一是财政收支的季节性。二是实行跨年制主要考虑两个因素：一是财政收支的季节性。二是国会或议会的会期。国会或议会的会期。第十一页，编辑于星期二：八点 二十六分。n所谓预算的年度性原则所谓预算的年度性原则，是指政府必须按，是指政府必须按照法定预算年度编制国家预算，这一预算照法定预算年度编制国家预算，这一预算要反映全年的财政收支活动，同时不允许要反映全年的财政收支活动，同时不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。度的国家预算之中。第十二页，编辑于星期二：八点 二十六分。n三、政府收支分类改革三、政府收支分类改革n（一）政府收支分类改革的迫切性（一

12、）政府收支分类改革的迫切性n我国现行的政府收支分类和预算科目体系是从计划经济体制延我国现行的政府收支分类和预算科目体系是从计划经济体制延续下来的，已经不能适应当期要求。续下来的，已经不能适应当期要求。n首先，不能如实反映社会主义市场经济体制下政府的活动首先，不能如实反映社会主义市场经济体制下政府的活动n其次，只反映预算内收支，没有包括应纳入政府收支范围的预其次，只反映预算内收支，没有包括应纳入政府收支范围的预算外收支和社会保险收支，不利于财政管理和财政监督算外收支和社会保险收支，不利于财政管理和财政监督n再次，与我国已经改变的国民经济核算体系和国际通行的指再次，与我国已经改变的国民经济核算体系

13、和国际通行的指标体系不一致、不协调。标体系不一致、不协调。第十三页，编辑于星期二：八点 二十六分。n（二）改革的基本原则（二）改革的基本原则n1.公开透明公开透明n2.借鉴国际经验，符合中国国情借鉴国际经验，符合中国国情n3.便于操作便于操作第十四页，编辑于星期二：八点 二十六分。n（三）改革的主要内容（三）改革的主要内容n1.收入分类。新分类收入划分为税收收入、收入分类。新分类收入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移收入等收本金收入、债务收入以及转移收入等n2.建立新的支出功能分类体系建立新的支出功能分类体系

14、n3.建立新型的支出经济分类体系建立新型的支出经济分类体系第十五页，编辑于星期二：八点 二十六分。第二节第二节 我国预算管理制度的改革和建设我国预算管理制度的改革和建设n一、推进依法理财，加强预算管理和监督一、推进依法理财，加强预算管理和监督n（一）加强和改善预算编制工作；（一）加强和改善预算编制工作；n（二）细化预算和提前编制预算；（二）细化预算和提前编制预算；n（三）加强对超收收入使用的监督；（三）加强对超收收入使用的监督；n（四）严格控制不同预算科目之间的资金调（四）严格控制不同预算科目之间的资金调剂。剂。n（五）加强预算外资金管理；（五）加强预算外资金管理；第十六页，编辑于星期二：八点

15、 二十六分。n1 1、资金大量闲置、资金大量闲置n20082008年年市一般预算净结余市一般预算净结余105105，44384438万元。基金预算年终结余万元。基金预算年终结余188188，01230123万元。预算万元。预算外财政专户资金年终结余外财政专户资金年终结余126126，62096209万元。万元。n2 2、预算少编报中央转移支付收支、预算少编报中央转移支付收支n20082008年年市本级预算未编报中央专项转移支付收支，按照预算法关于地方政府市本级预算未编报中央专项转移支付收支，按照预算法关于地方政府预算应参考上年预算实际执行情况编报的规定，少编报中央专项转移支付资金预算应参考上年

16、预算实际执行情况编报的规定，少编报中央专项转移支付资金9494，99139913万元。万元。资料：资料：20082008年年市预算执行审计暴露的问题市预算执行审计暴露的问题第十二讲第十二讲 国家预算与预算管理体制国家预算与预算管理体制第十七页，编辑于星期二：八点 二十六分。n3.3.应缴未缴非税收入和未纳入预算管理的非税收支应缴未缴非税收入和未纳入预算管理的非税收支773773，58525852万元万元n4 4、年初批复预算时预留资金、年初批复预算时预留资金827827，7891.947891.94万元，将预留资金通过年中追加指标下达，导致预算的万元，将预留资金通过年中追加指标下达，导致预算的

17、人为因素增加，刚性不强。人为因素增加，刚性不强。n5 5、虚增一般预算科技支出、虚增一般预算科技支出8181，09000900万元万元 n6 6、部门预算编制不准确，预算数与实际执行数差异较大。、部门预算编制不准确，预算数与实际执行数差异较大。n20082008年年市部门预算中财政拨款仅占实际拨款的市部门预算中财政拨款仅占实际拨款的51.72%51.72%；部门预算中基金收入仅占实际收；部门预算中基金收入仅占实际收入的入的19.87%19.87%；部门预算中预算外收入、上级补助收入、附属单位上缴收入等仅占实际收入的；部门预算中预算外收入、上级补助收入、附属单位上缴收入等仅占实际收入的39.52

18、%39.52%。n7 7、留存和闲置财政资金、留存和闲置财政资金587587，9190.099190.09万元万元n至至20082008年底，以处理遗留问题、经济结构调整等名义虚列支出转入专户；挂暂存款年底，以处理遗留问题、经济结构调整等名义虚列支出转入专户；挂暂存款或转入专户；用超收收入设立预算稳定调节基金；以预安排教育、科技等项目支出或转入专户；用超收收入设立预算稳定调节基金；以预安排教育、科技等项目支出名义，虚列一般预算支出挂暂存款；收回以前年度财政周转金在专户存储未纳入一名义，虚列一般预算支出挂暂存款；收回以前年度财政周转金在专户存储未纳入一般预算等。般预算等。第十二讲第十二讲 国家预

19、算与预算管理体制国家预算与预算管理体制第十八页，编辑于星期二：八点 二十六分。n二、编制部门预算二、编制部门预算n （一）编制部门预算的背景和意义（一）编制部门预算的背景和意义n1有利于提高国家预算的透明度；有利于提高国家预算的透明度；n2使预算编制和执行的程序和流程制度化；使预算编制和执行的程序和流程制度化；n3使预算细化到部门、项目，有利于监督；使预算细化到部门、项目，有利于监督；n4实现了依法理财，依法行政；实现了依法理财，依法行政；第十九页，编辑于星期二：八点 二十六分。n（二）部门预算的内容（二）部门预算的内容n 部门预算就是按部门编制预算，改变过部门预算就是按部门编制预算，改变过去

20、长期以来按支出功能和收入类别编制预去长期以来按支出功能和收入类别编制预算的做法。算的做法。n 它包括部门的一般预算收入和一般预算它包括部门的一般预算收入和一般预算支出；基金预算收入和基金预算支出。支出；基金预算收入和基金预算支出。第二十页，编辑于星期二：八点 二十六分。n三、政府采购制度三、政府采购制度n （一）政府采购制度及其实施（一）政府采购制度及其实施n 政府采购制度是以公开招标、投标为主要政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择供应商方式选择供应商(厂商厂商)，从国内外市场上为，从国内外市场上为政府部门或所属团体购买商品或服务的一种政府部门或所属团体购买商品或服务的一种制度。制度。

21、n 它具有公开性、公正性、竞争性，其中公它具有公开性、公正性、竞争性，其中公开竞争是政府采购制度的基石。开竞争是政府采购制度的基石。第二十一页，编辑于星期二：八点 二十六分。n政府采购制度与我国一直实行的，政府采购制度与我国一直实行的，“供给制供给制”和和“控购制控购制”不同。不同。n与供给制的区别：与供给制的区别：n在供给制度下，财政部门是选购商品的主体，在供给制度下，财政部门是选购商品的主体，商品的使用者只能被动地接受商品。在政府商品的使用者只能被动地接受商品。在政府采购制度下，财政部门只是监督商品的采购采购制度下，财政部门只是监督商品的采购过程，商品的使用者不仅要参与采购过程，过程，商品

22、的使用者不仅要参与采购过程，而且是采购商品的主体。而且是采购商品的主体。第二十二页，编辑于星期二：八点 二十六分。n与控购制的区别：与控购制的区别：n（1）从目的来看从目的来看，控购制的主要目的是在短缺经济条件下，控制，控购制的主要目的是在短缺经济条件下，控制集团需求，平衡供求矛盾；政府采购制度的主要目的是细化预算，集团需求，平衡供求矛盾；政府采购制度的主要目的是细化预算，节约支出，提高资金使用效益。节约支出，提高资金使用效益。n（2）从管理手段来看从管理手段来看，控购的管理主要是通过直接的行政手段实现的，控购的管理主要是通过直接的行政手段实现的，即分指标和审批；政府采购制度的管理主要是通过间

23、接的规范采购方式即分指标和审批；政府采购制度的管理主要是通过间接的规范采购方式和财政监督来实现。和财政监督来实现。n（3）从管理的范围来看从管理的范围来看，控购针对的是某些具体的商品，而政府采购，控购针对的是某些具体的商品，而政府采购则无品目限制。则无品目限制。第二十三页，编辑于星期二：八点 二十六分。n（二）（二）政府采购法政府采购法的主要内容的主要内容n1、政府采购法政府采购法的宗旨和原则的宗旨和原则n宗旨：为了规范政府采购行为，提高政府采宗旨：为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效率，维护国家利益和社会公购资金的使用效率，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益。

24、共利益，保护政府采购当事人的合法权益。n原则：公开透明原则、公平竞争原则、公正原则：公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则原则和诚实信用原则n2、政府采购当事人、政府采购当事人采购人、供货商和采采购人、供货商和采购代理机构购代理机构第二十四页，编辑于星期二：八点 二十六分。n3、政府采购方式：、政府采购方式：n 6种种公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、其他采购方式购、询价、其他采购方式n4、政府采购程序和政府采购合同、政府采购程序和政府采购合同n从各国的经验来看，政府采购制度的程序一般分为三个阶从各国的经验来看，政府采购制

25、度的程序一般分为三个阶段：确定采购要求；签订采购合同；管理、执行采购合同。段：确定采购要求；签订采购合同；管理、执行采购合同。第二十五页，编辑于星期二：八点 二十六分。n 政府采购制度从三个层次上有利于财政支出效益的提政府采购制度从三个层次上有利于财政支出效益的提高。高。n 第一个层次是从财政部门自身的角度来看，政府采购第一个层次是从财政部门自身的角度来看，政府采购制度有利于政府部门强化支出管理，硬化预算约束，在公制度有利于政府部门强化支出管理，硬化预算约束，在公开、公正、公平的竞争环境下，降低交易费用，提高财政开、公正、公平的竞争环境下，降低交易费用，提高财政资金的使用效率。资金的使用效率。

26、n 第二个层次是从政府部门及其采购代理人角度来看，第二个层次是从政府部门及其采购代理人角度来看，通过招标竞价方式，优中优选，具体的采购实体将尽可通过招标竞价方式，优中优选，具体的采购实体将尽可能地节约资金，提高所购买货物、工程和服务的质量，能地节约资金，提高所购买货物、工程和服务的质量，提高政府采购制度的实施效率。提高政府采购制度的实施效率。第二十六页，编辑于星期二：八点 二十六分。n第三个层次是从财政部门与采购人及供应商之间的关系角第三个层次是从财政部门与采购人及供应商之间的关系角度来看，由于政府采购制度引入了招标、投标的竞争机制，度来看，由于政府采购制度引入了招标、投标的竞争机制，使得采购

27、实体与供应商之间的使得采购实体与供应商之间的“合谋合谋”型博弈转化为型博弈转化为“囚徒困境囚徒困境”型博弈，大大减少它们之间的共谋和腐败现型博弈，大大减少它们之间的共谋和腐败现象，在很大程度上避免了供应商象，在很大程度上避免了供应商(厂商厂商)和采购实体是最大和采购实体是最大利益者而国家是最大损失者问题利益者而国家是最大损失者问题 第二十七页，编辑于星期二：八点 二十六分。n（三）政府采购的对外开放（三）政府采购的对外开放n 目前我国尚未加入目前我国尚未加入政府采购协议政府采购协议n（四）财政部门在政府采购中的职责（四）财政部门在政府采购中的职责n 各级财政部门依法履行对政府采购活动的各级财政

28、部门依法履行对政府采购活动的监督管理职责监督管理职责第二十八页，编辑于星期二：八点 二十六分。n四、国库集中收付制度四、国库集中收付制度n（一）我国过去国库支付制度及其存在的问题（一）我国过去国库支付制度及其存在的问题n1.缺乏严格的预算约束和预算监督机制；缺乏严格的预算约束和预算监督机制；n2.财政资金周转过程中的沉淀分散在各部门；财政资金周转过程中的沉淀分散在各部门；n3.不利于预算管理制度的全面改革；不利于预算管理制度的全面改革；第二十九页，编辑于星期二：八点 二十六分。n（二）国库集中支付制度的含义（二）国库集中支付制度的含义n 国库集中支付制度国库集中支付制度，就是对预算资金分配、资

29、金使用、银行清，就是对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者帐户的全过程集中进行全面的监算及资金到达商品和劳务供应者帐户的全过程集中进行全面的监控制度。控制度。n 它的要点是：它的要点是：n（1）财政部门在国库或国库指定的代理银行开设统一的帐户，各单位在）财政部门在国库或国库指定的代理银行开设统一的帐户，各单位在统一帐户下设立分类帐户，实行集中管理，预算外资金不再拨付给各单位统一帐户下设立分类帐户，实行集中管理，预算外资金不再拨付给各单位分设帐户保存；分设帐户保存；n（2）可以在经批准的预算项目和额度内自行决定所要购买的商品）可以在经批准的预算项目和额度内自行决定所要购买的

30、商品和劳务；和劳务；n（3）除某些特殊用途外，购买商品和劳务的资金都要通过国库直接拨付给商品和）除某些特殊用途外，购买商品和劳务的资金都要通过国库直接拨付给商品和劳务供应商。劳务供应商。第三十页，编辑于星期二：八点 二十六分。n五、实施五、实施“收支两条线收支两条线”管理管理n （一）（一）“收支两条线收支两条线”管理的含义管理的含义 n “收支两条线收支两条线”管理是针对管理是针对预算外资金预算外资金管管理的一项改革，其核心内容是将财政性收支理的一项改革，其核心内容是将财政性收支纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化管理和监督水平。算，提高

31、法制化管理和监督水平。n （二）（二）“收支两条线收支两条线”管理的进展及其进管理的进展及其进一步完善一步完善第三十一页，编辑于星期二：八点 二十六分。第三节第三节 预算管理体制预算管理体制n一、预算管理体制及其类型一、预算管理体制及其类型n （一）预算管理体制的概念及基本内容（一）预算管理体制的概念及基本内容n 预算管理体制预算管理体制是处理中央和地方以及地方是处理中央和地方以及地方各级政府之间的财政关系的基本制度。预算各级政府之间的财政关系的基本制度。预算体制的核心，是各级预算主体的独立自主程体制的核心，是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。它是国家预度以及集权和分权的关系

32、问题。它是国家预算编制、执行、决算以及实施预算监督的制算编制、执行、决算以及实施预算监督的制度依据和法律依据，是财政管理体制的主导度依据和法律依据，是财政管理体制的主导环节。环节。第三十二页，编辑于星期二：八点 二十六分。n它的主要内容包括：它的主要内容包括：n(1)确定预算管理主体和级次，一般是一级确定预算管理主体和级次，一般是一级政权即构成一级预算管理主体；政权即构成一级预算管理主体；n(2)预算收支的划分原则和方法；预算收支的划分原则和方法；n(3)预算管理权限的划分；预算管理权限的划分；n(4)预算调节制度和方法。预算调节制度和方法。第三十三页，编辑于星期二：八点 二十六分。n（二）预

33、算管理体制的类型（二）预算管理体制的类型n 预算管理体制的类型，不是按收支划分方法区分，它预算管理体制的类型，不是按收支划分方法区分，它的主要标志是的主要标志是各级预算主体的独立自主程度各级预算主体的独立自主程度，核心问题是地，核心问题是地方预算是否构成一级独立的预算主体。按照这个标准，我国先后方预算是否构成一级独立的预算主体。按照这个标准，我国先后实行过四种类型的预算体制。实行过四种类型的预算体制。n 1统收统支的预算体制统收统支的预算体制n 是指全国各地组织的财政收入如数上缴中央，而各地是指全国各地组织的财政收入如数上缴中央，而各地所需的支出基本上由中央财政拨款支付。所需的支出基本上由中央

34、财政拨款支付。第三十四页，编辑于星期二：八点 二十六分。n 2统一领导、分级管理体制统一领导、分级管理体制n 从从1953年到年到1979年期间，我国基本上实行的是统一领年期间，我国基本上实行的是统一领导、分级管理的预算体制。这其中包括：导、分级管理的预算体制。这其中包括：n （1）从）从1953年起，在财政预算体制上实行中央、年起，在财政预算体制上实行中央、大行政区和省三级财政，后来撤销了大行政区财政预大行政区和省三级财政，后来撤销了大行政区财政预算，增设县级财政预算，实行中央、省、县三级财政算，增设县级财政预算，实行中央、省、县三级财政管理，并且在划分中央与地方财政收支上实行分类分管理，并

35、且在划分中央与地方财政收支上实行分类分成办法。成办法。n （2）1959年至年至1970年和年和1976年至年至1979年实行年实行“总额总额分成，一年一定分成，一年一定”的办法，当然其间也包括从的办法，当然其间也包括从1961年开始重新年开始重新集中财力财权的措施。集中财力财权的措施。第三十五页，编辑于星期二：八点 二十六分。n 3划分收支、分级包干预算体制划分收支、分级包干预算体制n分级包干体制是在实行多年统一领导、分级管理体制基础上建分级包干体制是在实行多年统一领导、分级管理体制基础上建立的，但对原有体制有实质性的突破，是我国预算体制的一次立的，但对原有体制有实质性的突破，是我国预算体制

36、的一次重大改革。重大改革。n主要表现在地方预算初步成为责、权、利相结合的相对独立的主要表现在地方预算初步成为责、权、利相结合的相对独立的一级预算主题。具体做法是经过几次调整，一级预算主题。具体做法是经过几次调整，1988年形成对不同地年形成对不同地区实行不同的六中包干办法区实行不同的六中包干办法:收入递增包干、总额分成、总额分成加增收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解递增包干、定额上解、定额补助。长分成、上解递增包干、定额上解、定额补助。n 4.分级分税预算管理体制分级分税预算管理体制第三十六页，编辑于星期二：八点 二十六分。n二、分级分税预算管理体制的基本内容二、分级分税预算管理

37、体制的基本内容 n （一）什么是分税制预算管理体制（一）什么是分税制预算管理体制n 分税制预算管理体制是指根据事权与财权相统一的原则，按税种划分预算分税制预算管理体制是指根据事权与财权相统一的原则，按税种划分预算收入以确定中央与地方以及地方各级政府间预算分配关系的一种财政管理体制。收入以确定中央与地方以及地方各级政府间预算分配关系的一种财政管理体制。n 财政联邦主义是指为了有效地行使财政职能，其所需的财政支出和财政联邦主义是指为了有效地行使财政职能，其所需的财政支出和财政收入在中央与地方各级政府间的最优配置。财政收入在中央与地方各级政府间的最优配置。第三十七页，编辑于星期二：八点 二十六分。n

38、（二）分级分税预算体制的要点（二）分级分税预算体制的要点n 分级分税预算体制是实行市场经济国家普遍采取的一种预算体制。分级分税预算体制是实行市场经济国家普遍采取的一种预算体制。综观各国的实践，分级预算体制可归纳为以下几个要点：综观各国的实践，分级预算体制可归纳为以下几个要点：n 1 1、一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。各级政府预算只对同、一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。各级政府预算只对同级权力机关（如我国的人代会）负责。级权力机关（如我国的人代会）负责。n 2 2、在明确市场经济下政府职能边界的前提下划分各级政府职责范围，在此、在明确市场经济下政府职能边

39、界的前提下划分各级政府职责范围，在此基础上划分各级预算支出职责范围。中央预算主要实行宏观调控，稳定经济，基础上划分各级预算支出职责范围。中央预算主要实行宏观调控，稳定经济，实行收入的公平分配，提供涉及全社会的公共产品和服务，地方则只提供涉及实行收入的公平分配，提供涉及全社会的公共产品和服务，地方则只提供涉及辖区内的地方性公共产品和服务。辖区内的地方性公共产品和服务。n 3 3、收入划分实行分税制。、收入划分实行分税制。n 4 4、预算调节制度，即所谓转移支付制度，有纵向调节、预算调节制度，即所谓转移支付制度，有纵向调节(或纵向转移或纵向转移)和横向调节和横向调节(或横或横向转移向转移)两种形式

40、。两种形式。n 5 5、各国的分级预算体制是适应本国的政治经济制度和历史传统长期形成的，就、各国的分级预算体制是适应本国的政治经济制度和历史传统长期形成的，就体制整体而言是相对稳定的，只是集权与分权关系及其相应的调节方法可以有经常体制整体而言是相对稳定的，只是集权与分权关系及其相应的调节方法可以有经常的调整。的调整。第三十八页，编辑于星期二：八点 二十六分。n（三）收支划分的基本理论依据（三）收支划分的基本理论依据n1 1、分税制预算体制的基本依据之一：公共产品的层次性、分税制预算体制的基本依据之一：公共产品的层次性n 市场经济原则的基本要求是受益与付出的统一。按照受益原则，公共产品和服市场经

41、济原则的基本要求是受益与付出的统一。按照受益原则，公共产品和服务可以分成层次性即全国性公共产品和服务与地方性公共产品和服务。务可以分成层次性即全国性公共产品和服务与地方性公共产品和服务。n全国性公共产品全国性公共产品的受益范围覆盖全国，凡本国公民或居民都可无差别地享用它，如国防、外交，的受益范围覆盖全国，凡本国公民或居民都可无差别地享用它，如国防、外交，因而它需要由中央政府提供。因而它需要由中央政府提供。n地方性公共产品地方性公共产品的受益范围局限于本地区以内，如公共住宅、公园和娱乐设施等，所以需的受益范围局限于本地区以内，如公共住宅、公园和娱乐设施等，所以需要由地方政府来提供。然而，在现实生

42、活中，多数公共产品和服务在中央与地方以及地方各级要由地方政府来提供。然而，在现实生活中，多数公共产品和服务在中央与地方以及地方各级政府之间是难以划清的，是交叉的。政府之间是难以划清的，是交叉的。第三十九页，编辑于星期二：八点 二十六分。n 公共产品的层次性，一方面表现为公共支出的层次性，另一方面公共产品的层次性，一方面表现为公共支出的层次性，另一方面表现为公共收入的层次性。表现为公共收入的层次性。n任何国家税制中的多种税种本身就具有明显的层次性，即各税种的税任何国家税制中的多种税种本身就具有明显的层次性，即各税种的税源覆盖范围和各税种调节功能的大小。按照这个标准，凡税源覆盖全源覆盖范围和各税种

43、调节功能的大小。按照这个标准，凡税源覆盖全国而且流动性大的税种以及调节功能大的税种，应划归中央，凡税源国而且流动性大的税种以及调节功能大的税种，应划归中央，凡税源比较固定而且税基比较狭窄的税种，则应划归地方。比较固定而且税基比较狭窄的税种，则应划归地方。第四十页，编辑于星期二：八点 二十六分。n 2、分税制预算体制的基本依据之二、分税制预算体制的基本依据之二集权与分权的关系集权与分权的关系n 任何预算管理体制都是该国政治与经济结合的最显著体现，分税任何预算管理体制都是该国政治与经济结合的最显著体现，分税制预算体制也不例外。公共产品的层次性和政府职能分工的层次性制预算体制也不例外。公共产品的层次

44、性和政府职能分工的层次性是经济上的依据，而集权与分权的关系是政治上的依据。是经济上的依据，而集权与分权的关系是政治上的依据。n 综观世界各国，集权与分权关系的变化始终是以集权为轴心，分权是围绕综观世界各国，集权与分权关系的变化始终是以集权为轴心，分权是围绕集权进行调整。集权与分权关系在预算体制上体现为中央与地方间收支划分的集权进行调整。集权与分权关系在预算体制上体现为中央与地方间收支划分的比例，即中央收入占主导地位，地方支出占主导地位。比例，即中央收入占主导地位，地方支出占主导地位。第四十一页，编辑于星期二：八点 二十六分。n（三）政府间转移支付制度（三）政府间转移支付制度n1.政府转移支付制

45、度及其功能政府转移支付制度及其功能n政府间转移支付政府间转移支付是指政府间财力的无偿转移，是指政府间财力的无偿转移，一般是指上级政府（财政）对下级政府（财一般是指上级政府（财政）对下级政府（财政）的无偿补助或拨款，而财力无偿转移的政）的无偿补助或拨款，而财力无偿转移的方法、规则和程序则构成政府间转移支付制方法、规则和程序则构成政府间转移支付制度。度。第四十二页，编辑于星期二：八点 二十六分。n转移支付制度具有以下主要功能：转移支付制度具有以下主要功能：n（1）弥补纵向财政缺口）弥补纵向财政缺口n（2）弥补横向财政缺口）弥补横向财政缺口n（3）弥补地区性公共物品辖区间的外部效应）弥补地区性公共物

46、品辖区间的外部效应n（4）支持落后地区的经济发展）支持落后地区的经济发展第四十三页，编辑于星期二：八点 二十六分。n2.2.无条件的均衡拨款和专项拨款无条件的均衡拨款和专项拨款n无条件拨款，是指一旦确定拨款数额以后，无条件拨款，是指一旦确定拨款数额以后，无附加条件地归受补助地区自主使用。无附加条件地归受补助地区自主使用。n专项拨款是指有条件的指定用途的拨款，专项拨款是指有条件的指定用途的拨款，是转移支付的辅助形式。是转移支付的辅助形式。第四十四页，编辑于星期二：八点 二十六分。n3.粘蝇纸效应粘蝇纸效应n粘蝇纸效应是指上级政府通过转移支付拨粘蝇纸效应是指上级政府通过转移支付拨款可以款可以“粘住

47、粘住”接受拨款的一级政府，接受拨款的一级政府，不会将拨款用于增加个人收入，而是用于不会将拨款用于增加个人收入，而是用于提高公共服务水平。提高公共服务水平。第四十五页，编辑于星期二：八点 二十六分。第四节第四节 中国分税制改革中国分税制改革 n一、分税制改革的指导思想一、分税制改革的指导思想n (一一)正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财政收入正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重。合理增长，逐步提高中央财政收入的比重。n (二二)合理调节地区之间财力分配。既要有利于经济发合理调节地区之间财力分配。既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要

48、通过中央财政对达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付制度，扶持经济不发达地区地方的税收返还和转移支付制度，扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。同时，促使地方加强对财的发展和老工业基地的改造。同时，促使地方加强对财政支出的约束。政支出的约束。n (三三)坚持坚持“统一政策与分级管理相结合统一政策与分级管理相结合”的原则。的原则。n (四四)坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。第四十六页，编辑于星期二：八点 二十六分。n二、分税制改革的主要内容二、分税制改革的主要内容n （一）中央与地方的事权和支出划分（一）中央与地方的

49、事权和支出划分n 根据现行中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交根据现行中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的产业发展支出。具体包括：国防费，武警经费，所必需的支出以及由中央直接管理的产业发展支出。具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和

50、新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。生、科学等各项事业费支出。第四十七页，编辑于星期二：八点 二十六分。n 地方财政主要承担本地区政权机关运转所地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出，需支出以及本地区经济、事业发展所需支出，包括地方行政管理费，公检法支出，部分武包括地方行政管理费，公检法支出，部