国有资产流失.doc

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1、目录一、国有资产流失的渠道1（一）规避法律和违法犯罪造成国有资产流失1（二）钻法治不完善和管理上的漏洞造成国有资产流失2（三）工作严重不负责任和玩忽职守造成国有资产流失2二、国有资产流失的原因3（一）国有资产产权主体缺位，管理体制滞后3（二）资产评估法律制度不完善3（三）监督制度不健全，保护不力3（四）司法部门执法不力、查处不严4（五）国有资产管理者素质偏低，拜金主义和腐败现象严重4三、治理国有资产流失的法律对策4（一）建立责任追究制度4（二）建立公益诉讼制度5（三）完善并加强对国有资产的刑法保护5（四）加强对国有资产的监督检查6（五）提高全民族保护国有资产的法律意识6（六）加大此类案件查处力

2、度，充分发挥法律震慑作用6参考文献7浅析国有资产流失的原因及法律对策 摘要：国有资产是国家赖以存在，国家机器得以正常运转的物质基础。在我国当前建立和发展社会主义市场经济中，国有资产理所当然地承担起建立和发展社会主义市场经济物质基础的作用。在我国经济体制转轨时期，经常发生少数不法分子钻法律、政策、企业制度空子，侵吞国有资产的案件，特别是在国有资产投资、转让、兼并等阶段，国有资产的流失情况让人触目惊心。国有资产的流失不仅会使社会安定和经济发展的外部条件受到破坏，影响到整个国家的经济安全和社会的稳定和谐，甚至有可能直接影响乃至于动摇中国共产党的执政基础，国有资产流失现象已经成了困扰改革与发展的一个日

3、益严重的问题，应当引起党和国家及社会各界的足够重视，需要拿出切实可行的解决办法。本文对国有资产流失的渠道、成因及法律对策作了探讨。关键词：国有资产，国有资产流失，原因，法律对策国有资产流失是指由于国有资产的经营者、占有者、出资者、管理者主观上的过错而造成的国有资产损失或者减少的状态或者结果。因政治经济体制原因而造成的国有资产流失问题在实践中相当严重，但从法律上看，造成国有资产流失的责任主体不明。如果要追究，这个责任更多地应由政府特别是中央政府来承担，因而也就没有多大的法律意义。在寻求控制国有资产流失的途径时，我们就把焦点集中在人的行为因素上。国有资产的严重流失不仅会使社会安定和经济发展的外部条

4、件受到破坏，而且还会威胁到社会财富的积累，进而影响到整个国家的经济安全。国有资产流失现象应当引起国家及社会各界的足够重视并从法律上探讨遏制和解决国有资产流失的对策。本文拟对国有资产流失的渠道、成因及法律对策作一探讨。一、国有资产流失的渠道 本文认为，国有资产流失的渠道有以下几个方面：（一）规避法律和违法犯罪造成国有资产流失 1、国有企业向股份转制过程中，有的企业董事长兼总经理，还是单位下属公司总经理，大权独揽，利用职务便利，采取各种手段巧妙地变更股权，化公为私，导致国有资产流失。 2、在生产经营中，把国有公司、企业应入正规帐的营业性收入、利润等不入帐，形成帐外资产，然后巧立名目，集体私分这部分

5、国有资产。 3、部分国有公司、企业在相互合并、兼并过程中，采用“移花接木”的办法，通过单位间业务往来以高进低出，赔本销售等手段，转移、隐匿和侵吞国有资产。 （二）钻法治不完善和管理上的漏洞造成国有资产流失 1、利用创办“三产”，侵吞挥霍国有资产。有的国有单位举办“三产”以后销售。尽管企业亏损，但“三产”业获利颇丰。“三产”所获之利流入小金库。这“三产”成为头头们挥霍的摇钱树，使大量国资被他们掠吞。 2、国有企业承包租赁联营，无法律约束，造成大量国有资产流失。据调查，一些国有企业负责人将国有企业承包租赁亲戚或朋友，最后，承包人或租赁人以亏损为由拒绝交纳承包、租赁费。还有的企业与个人联营，在联营中

6、，企业出钱出场，有的出资额达几百万甚至上千万。由于企业缺乏对联营有效合理的监督，相互之间的权利与义务不明，几年下来联营企业瘫痪，几百万的国有资产付诸东流。 3、随着国有企业改革的深入，国有企业组建股分公司势在必行，在组建股份公司过程中有的人乘国有企业清产时，故意涂改帐册，谎报损耗，提供虚假情况和资料；有的人与评估人恶意串通，对国有资产低估，致使国有资产流失。 （三）工作严重不负责任和玩忽职守造成国有资产流失 1、在经营活动中，一些企业负责人和业务员盲目轻信。有的轻信诈骗犯的花言巧语，导致国有资产被骗，有的严重不负责任，对国有资产缺乏保护意识导致国有资产被转移。 2、一些企业违章经营管理，随意委

7、托他人办理业务或在与外方人员合作过程中，轻听轻信，不负责任，使外方债务转移到合资合作企业身上，造成国有资产大量流失。 3、国有企业为私营企业盲目提供经济担保千万国有资产损失。尽管担保法1995年已颁布实施，但大多数国有企业负责人对担保法的意义不了解，对担保的法律后果不清楚也不重视，往往出于人情、私情关系或其他种种原因为私营企业提供担保，一旦担保的私营企业不能偿还债务时，损失便落到国有企业身上。该类案件在经济纠纷案件中所占的比例相当大，由此造成的国有资产流失也日趋严重。 4、有的国有商业银行中掌握信贷权的人员，贷款审查批报不严格，即使是严重亏损的企业仍贷给巨资，造成银行大量的呆帐和烂帐，使国家大

8、量贷款无法收回。 5、部分掌握经营管理权的人员官僚主义思想严重，工作中不注意掌握有关业务知识和投资经营信息动态，盲目投资，在投资经营活动中千万严重亏损，使国有资产大量流失。 二、国有资产流失的原因本文认为，国有资产流失的原因有以下几个方面：（一）国有资产产权主体缺位，管理体制滞后国有资产流失有许多原因，但其根本原因是“国有资产产权主体缺位、管理体制不健全，没有建立起对国有资产起约束和监督作用并促使国有资产有效运营的机制”。国有资产按行业和行政区划由行政机关管理，国家的所有者职能和社会的经济管理职能也是合一的。按行业和行政区划来确立国有资产经营管理的机构，一则形成国有资产宏观配置的条块分割，二则

9、多个行业管理部门和地方政府都承担了对所属企业的所有者职能和行业管理管理职能，使得国有资产的国家所有等于实际上的部门和地方所有，从而使国有资产实际上处于无人负责的状态，出现国有资产在改制等产权变动中严重流失的现象。（二）资产评估法律制度不完善“虽然经过多年的法制建设，资产评估法律体系逐步完善，但是其中不健全、不完善的因素仍是国有资产流失的直接原因”。这些情况主要表现在以下方面：1、行政干预、行业垄断影响评估的客观公正性。客观、公正是资产评估应体现和遵守的原则，但是在国有资产评估中，从评估操作程序到评估价值的确定，都有人为划出的杠杆，造成国有资产评估不实。此外，行业垄断和评估机构管理不严也是造成国

10、有资产流失的原因。一些评估机构挂靠在行政管理部门，垄断评估市场，形成地区封锁、部门封锁。一些行业管理部门也设立评估机构，收取管理费，由此形成政出多门，影响评估的客观公正性。2、国有土地使用权等资产不严格统一作价入股。国有企业改制时，涉及的国有土地使用权应当作价入股，由于许多国有大中型企业占用土地面积大，有的企业甚至地处“黄金”地段，地价很高，若将土地使用权全部折价入股，企业资产价值将会成倍增长，而资产利润率相应下降，不利于在股票发行时吸引社会投资。在具体工作中各地对这一问题的处理带有一定的随意性。有的不折股，仍收取土地占用费；有的折股，但折价太低；有的对工业企业不折股，而对商业企业折股。3、保

11、护无形资产的观念单薄和缺乏相应的法律制度。长期以来，人们对无形资产观念淡薄，忽视对无形资产的评估或者草率评估，也由于无形资产的评估没有完善的法律措施，主要表现为：一是没有完整、统一的无形资产评估管理法规；二是无形资产评估管理不统一。（三）监督制度不健全，保护不力国有企业在我国国民经济中占有举足轻重的地位，它的改革是一项综合性的系统工程。而在“我国国企的改革过程中，多年来只强调了形式上的改革：放权、让利、承包、租赁、改制等等，这样一来，企业的自主权是扩大了，改革在形式上实现了，但企业该做什么、不该做什么、怎样做，却没有应有的约束与限制，没有建立、健全相应的制度”。因而，当国有企业从计划经济转向市

12、场经济时，一些工厂变成公司，经营方式由单一生产型向多元经贸型转变，使企业对国有资产的管理出现了失控。特别是实行转让股份、兼并、租赁、承包、联营等经营机制后，由于缺乏相应的制度和有效的监督机制，企业对国有资产的监督约束效力大大削弱，再加上监管部门职责不明确，国有资产管理部门分工关系未理顺，监管工作中相互推诿。审计监督制度不健全，对国有企业的厂长、经理仍存在未坚持年度审计和离任审计制度的现象，未能客观公正地反映企业国有资产经营效益。国有资产经营管理者的升迁未与其管理效益相挂钩，因而他们对资产的流失无承担风险之忧，保值、增值与流失都与己无关，对企业的管理缺乏严格的管理措施任其资产流失，甚至参与瓜分，

13、这样必然导致国有资产流失。（四）司法部门执法不力、查处不严执法部门对国有资产流失的案件及侵吞国有资产等违法犯罪行为查处不严，惩罚监督不力，管理监督手段软化，不利于保护国有资产权益。特别是在税收征收管理方面，尽管我国的税收法律体系已基本形成，有法可依，但因管理手段缺乏科学性、执法不力，导致税收流失现象比较普遍。（五）国有资产管理者素质偏低，拜金主义和腐败现象严重国有资产管理者在对于国有资产进行管理的过程中，由于自身素质差、思想和业务水平低，缺乏组织管理能力，不适应市场经济发展的要求，从而对国有资产负有不可推卸的责任；此外，有些国有企业领导干部拜金主义和腐败现象严重，严重损害了国家的利益。具体表现

14、为利用职务之便侵吞国有资产、贪污受贿、以公款请客送礼。在国有资产发生流动时，对国有资产的价值低估或少估，使自己或自己的亲友或者小团体从中牟利，从而使国有资产被侵蚀。三、治理国有资产流失的法律对策本文认为，治理国有资产流失应采取以下几个方面的法律对策：（一）建立责任追究制度在国有企业转制中国有资产流失的问题，既有企业领导人的责任、中介机构的责任，也有政府主管机构的责任，对三方的责任都应加以追究。但由于缺乏相关的责任追究制度，对政府主管机构的责任难以追究，这当中包括了应由谁来追究、如何追究、如何执行等问题。近几年来，国有资产流失是有目共睹的事实，为什么不能得到及时追究，问题就在于责任追究的执法主体

15、缺位。因此，实施国有资产流失责任追究工作，一定要坚持“谁主管、谁负责”的原则，明确各级国有资产监督管理职能机构的主管责任，负责国有资产流失责任追究工作的组织实施；由于我国目前的国资管理体制仍然实行分级管理、分级负责，因此国有资产流失责任追究工作也要按照分级管理、分级负责的原则，坚持一级抓一级，层层抓落实的办法实施。因此必须建立一套责任追究制度以便操作,可以仿照出资人制度实行责权统一，加快建立重大投资决策失误和重大财产损失责任追究制度，完善重大投资报告制度和重大投资后评价制度。（二）建立公益诉讼制度保护国有资产，除了要在物权法、刑法上做出努力外，笔者以为在诉讼法上建立公益诉讼制度十分必要。只有这

16、样才能更好地发挥物权法、刑法的作用。此外“建立公益诉讼制度可以最大限度调动国有资产所有人全国人民的积极性和力量，使得任何组织或公民都可以成为公益诉讼的原告。根据侵害国有经济当事人的不同，适用行政诉讼法或民事诉讼法，建立相应的制度以防止滥用诉权，严把立案受理关并追究恶意滥用诉权者的法律责任”。在举证责任上不能单纯采用民事诉讼法中的“谁主张，谁举证”的原则而应当采取混合制原则，由人民检察院和公益诉讼原告共同承担。必要时，人民法院也可以进行证据的收集。（三）完善并加强对国有资产的刑法保护“我国刑法对国有资产的保护主要体现在侵犯财产罪、渎职罪和破坏社会主义市场经济秩序罪等三类罪中，明显存在三大缺陷。一

17、是犯罪主体范围规定过窄，妨碍刑法的全面保护；二是对新出现的犯罪行为，刑法保护严重滞后；三是对国有资产的法律保护仅限于行政、经济手段，刑事手段运用明显不足，无助于对国有资产流失进行有效的控制”。为保护国家财产所有权这一重要的社会关系，笔者以为应该从以下几个方面完善刑法对国有资产的保护机制：首先，在刑法调整的广度方面，第一，要适当扩大犯罪主体范围，特别是注重运用刑法规范法人的行为，有必要增设法人盗窃罪、法人诈骗罪、法人挪用公款罪和法人玩忽职守罪；第二，笔者以为受贿罪、贪污罪主体范围也应扩大。关于违反公司法的犯罪的决定将受贿罪主体扩大到公司董事、监事、职工等非国家工作人员，这对于保护国有资产具有重要

18、意义。除公司、企业以外，如中介服务机构等非国家工作人员也应通过相应的刑法调控手段，纳入受贿罪调整范围。第三，我国刑法调控覆盖面要随着违法犯罪活动领域的扩大而适当扩大。刑法作为最后且最为强制的手段在法律上应得到体现。针对国有资产流失中新出现的违法犯罪行为，有必要增设虚假陈述罪、利用不实文件罪、侵犯商业秘密罪、破产欺诈罪等。其次，在刑法调控的力度方面，要针对各种犯罪的特性，考虑刑罚的有效性，有针对性地施加刑罚力度。对于惩治侵犯国有资产的犯罪，最为有效的武器是广泛地使用财产刑。一是应将罚金刑的范围扩大，对侵犯国有资产的犯罪均应附加适用罚金刑；二是保留、完善没收财产刑，对严重侵害国有资产的可以没收财产

19、。（四）加强对国有资产的监督检查对国有资产管理的监督检查工作必须通过企业监事会和社会有关中介组织进行。即通过国有企业的监事会、财政、银行等部门进行监督。监事会应有经济、金融、法律、技术和经营管理的专家组成，以便对企业的经营效益与资产保值、增值状况进行检查、监督和正确的评价。银行、财政部门要密切配合，不断优化宏观调控措施，促进企业行为的制度化、合法化。必须有效地利用企业国有资产审计的法律手段。审计部门主要审查企业资产、负债、损益是否真实合法，国有资产是否保值、增值，有无资产转移与流失问题。如有必要，还应对中外合资、合作经营企业进行资产审计试点，着重检查国有资产评估是否准确，国有资产权益有无保证。

20、此外，对企业经营者进行任期资产审计，对造成资产损坏及流失者，进行严肃处理，追究其经济、行政责任，直至刑事责任。（五）提高全民族保护国有资产的法律意识加强法律教育，提高全民族保护国有资产的法律意识，这是控制和制止国有资产流失现象中不可忽视的一条途径。一方面，我们要认识到国有资产法在国家政治、经济、文化生活中的重要地位。另一方面，我们要认识到现代公民对保护国有资产所应承担的法律义务与责任，主动抵制造成国有资产流失的违法犯罪行为，从而营造保护国有资产的法律文化氛围，使国有资产保护机制向良性的方向发展。（六）加大此类案件查处力度，充分发挥法律震慑作用 “打”是为了更好的预防犯罪，对犯罪案件进行快速有效

21、的打击，既可以震慑有犯罪苗头的不法分子，防止对企业财产造成更大损失，又可及时加强企业管理中的堵漏建制工作，充分发挥预防工作的作用。首先，检察机关要加大运用检察权追究政府官员、国有企业领导职务犯罪的力度。检察权具有外部制约性，能够形成权利运行中的制约机制，通过打击腐化官员以及国企领导的职务犯罪，从而对其掌握的权利进行制约，具有高震慑效应，这样做的本质在于加重政府官员、国企领导利用手中权利进行权钱交易的成本，通过震慑防止侵吞国有资产案件的发生。我院查办的河北省证券登记公司私分国有资产等重大案件，不但受到省内社会各界的广泛关注，而且在其行业内部，推动了管理制度的加强与改进。 总而言之，加强国有资产的

22、法律保护是一项系统工程，涉及到企业产权、企业监督管理、各项法律保护等一系列问题。我们只有对国有资产流失的社会危害性有着充分的认识并采取有力的法律措施加以制止，才能有效地保护国民经济的物质基础，促进社会主义市场经济健康地发展，从而维护改革开放的良好局面。在有效防止国有资产流失工作中必须坚持打击与预防相结合，教育与监督相结合，制度建设与源头治理相结合，检察机关与监控部门相结合，齐抓共管，才能真正保护国有资产免受不法分子的侵害。参考文献：1 程德文：试论国有资产流失的法律对策，南京化工大学学报（哲学社会科学版），1992年第2期。2 王宗廷，何晓勇：国有资产流失的法律对策研究，湖北社会科学，2002

23、年第12期。3 蔺翠牌：国有资产的流失与法律对策，中央财政金融学院学报，1996年第8期。4 郝未然：制止国有资产流失的法律对策，改革新论，2001年第4期。5 汪振江，李静：国企改制中国有资产流失的原因分析及法律对策，兰州大学学报（社会科学版），2000年第2期。6 曾二秀：论国有资产流失与法律对策，江海学刊，1998年第2期。7 田其云：防止企业国有资产流失的法律对策，辽宁经济，1998年第1期。8 周阳：试论国有资产流失的现状及法律对策，社会科学家，1996年第5期。9 王艳宁：遏止国有资产流失的法律对策，法学，1995年第6期。10 肖健明：遏止国有资产流失的法律对策，湖南财经高等专科学报，1999年第3期。11 王可侠：国有资产流失渠道及治理途径，江苏社会科学，1998年第1期。12 谢次昌：国有资产法，法律出版社，1997年第189-192页。13 现代汉语词典， 商务印书馆，1983年版第725页。14 史际春、喻扬等：经济法评论，法律出版社，2002年版第204页。