银行监管与金融创新.docx

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1、银行监管与金融创新一、银行监管体制（一）银行监管概述维护金融稳定，确保交易安全，保护存款人利益，促进公平竞争并提高银行工作效率是构建银行监管体制的根本目的。那么银行及其他专门的监管，和一般行政管理相比，到底有什么不同呢？它们之间的区别主要存在下面四个方面：第一，权力来源不同。一般行政管理权力来自一般授权，监管权力则来自专门授权。一般行政管理权力，大多来源于宪法与组织法的直接授权，宪法与组织法规定的政府及其组成部门的职权，是一般行政管理主体的固有权，这种授权，我们通常叫做一般授权。而监管权力，往往来源于特定法律、法规的专门授权，或者是来源于权力机关或上级行政机关专门决议的再授权。第二，权力范围不

2、同。一般行政管理主要是执行法律，监管则拥有规则制定、执行和仲裁权力。在美国，监管权与一般行政管理权相比，具有更多的特殊性。它的监管权包括三类：（1）准立法权。一是制定行政法规，即根据授权进行委任立法或次级立法；二是制定标准，就是根据监管事务，制定意义广泛的普遍标准；三是提出立法建议，也就是针对监管事项，向立法机构提出制定法律，或者修改法律的建议。（2）准行政权。监管者不限于制定抽象的规则，而且它处理具体事务，就具体事件适用普遍规则。（3）准司法权。对监管对象是否违反法律，监管者不仅有查处权，还有裁决权。相比之下，我国行政监管管理中，由于一般行政管理机关，早已获得了行政立法权和部分争议裁决权。因

3、此，在规则创制权、执法权与规则执行权，以及监管争议裁决权等方面，整体上，监管权与一般行政管理权基本相同。只是在具体措施方面，监管机构可以采取一些适应现代监管需要的特殊措施，例如在银行监管中，我们可以采取监管措施，行使监管权力，限制有关人员出境，禁止有关人员从业，取消高管资格，进行相关调查等。第三，独立程度不同。一般行政管理不具备法律上的独立性，监管则具备较大的独立性。监管的本质特点就在于它的独立性。美国监管机构分为两类：一是独立监管委员会，二是半独立监管局。我国政府监管的独立性程度，也可分两类来看：一类是传统的部委管理的国家局；一类是新近成立的监管委员会。从类别形式上看，我国政府监管与美国情形

4、有点相像：我国部委管理的国家局，恰像美国的半独立监管机构，我国的各类监管委员会，恰像美国的独立监管机构。从法律地位上看，我国新近成立的银行等监管机构，又与法国的公务法人相像。再看实质层面，我国监管独立性还比不上欧美国家：我国部委管理的国家局，还是按传统的行政管理模式运行，从属于部委，依附于部委；我国的几个监管委员会，实质上直接对国务院负责，受国务院领导，报告工作。可见，我国的监管独立性有限，只能叫做具备相对独立性。第四，专业要求不同。一般行政管理专业化程度有限，监管具备较强的专业化要求。专业监管的领域，往往事关国计民生，事关国家发展大局，它的这种重要性，产生了专业监管的现实需要。在有些国家，由

5、于业务性质的特殊，还是实行专门政府监管的首要条件。我国的监管专业化程度，也区别于西方政府监管。我国实行专门监管制度后，监管者从人事、业务、事项处理等方面着手，努力提高监管专业化程度，下大力气提升行业监管能力，来适应新型政府监管的现实需要。（二）官方监管、市场约束1.官方监管。银行官方监管从其内容来说包括资本监管和其他审慎监管内容。其中资本监管是银行监管的核心，是用于提升银行体系稳定性、维护公平竞争的重要手段，它是能够促使商业银行可持续发展的有效监管手段。资本充足监管及资本监管的有效性一直是人们关注和争论的焦点，为的是能够从中找到既能降低银行经营风险又能够提高资本持有水平的办法。Dangl &

6、Lehar在连续时间金融的框架下提出了银行的资产选择模型，并同时考虑了资本充足率监管以及政府的日常性审查的关系。Dangl 的研究表明新巴塞尔协定提出的风险度量的资本充足率监管有利于更好地控制银行的资产组合的选择，避免过度风险行为，同时指出资本充足率监管和政府日常性审查作为新巴塞尔协定的两大支柱具有很好的互补性。而Rochet认为资本能够发挥监管作用的基础在于根据资产风险来确定风险权重，如果风险权重恰当，那么就能够降低银行风险。Blum则认为银行在资本不足的情况下，往往会为了达到资本充足率的要求而即期增加高风险资产的投资。2.市场约束。巴塞尔新资本协定首次将市场约束纳入其银行监管框架，并重点加

7、以强调。事实上，市场约束并不能算是一个全新的概念，在20世纪30年代以前的自由银行业制度中，市场约束便是银行监管的主要方式。20世纪30年代的大危机之后，官方监管逐渐取代了市场的自我管理，但近年来，市场约束在银行业监管中的地位又被重新认识。新巴塞尔协定指出“市场约束是发展出一套信息披露规定，使市场参与者能评估资本、风险暴露、风险评估程序，以及金融机构资本充足率等重要信息”。市场约束的运作主要是依靠利益相关者的利益驱动，包括存款人、债权人、银行股东、交易对手等在内的银行利益相关者出于对自身利益的关注，会在不同程度上关注其利益所在银行的经营情况，并根据自身掌握的信息和对于这些信息的判断，在必要时采

8、取一定措施。这些利益相关者采取的措施会对银行在金融市场的运作产生多方面的影响。充分有效的信息披露是市场约束发挥作用的基础。市场力量如果不能了解银行的真实状况，也就不可能根据银行稳健性程度的不同而改变其行为，从而无法对银行实施有效约束。因此，监管当局的重要任务之一是制定银行信息披露的标准，并强制银行按照所制定的标准进行披露。市场约束发挥作用的另一个前提条件是银行的风险状况会影响市场力量的切身利益。比如，各国监管当局目前在探讨并试点的要求银行发行次级债券请求权晚于其他债权人（存款人和一般债券持有人）但早于股东的债券，就试图为市场主体和监管当局提供一个容易观察和判断的指标，这相当于同时提高了银行信息

9、披露的程度，从而间接地增强市场约束的力量。在市场约束与官方监管方面，众多研究发现西方发达国家以资本充足率监管为核心的监管模式，需要加入市场约束机制，才能提高银行的监管效率。在中国特有的竞争市场及存在隐性国家存款保护的背景下，选择官方监管和市场约束之间相互关系进行有关银行监管，更具有现实意义，更符合我国经济发展。（三）国外银行监管经验与中国监管实践1.中外官方监管实践。资本是商业银行抵御风险的最后一道防线，具有承担风险、抵御风险冲击的作用。通过长期银行实践，人们认识到资本与银行稳定和盈利能力之间存在内在联系，即资本越雄厚，商业银行的偿付能力和抵御风险能力就越强，银行业就越安全；但是，资本越多，商

10、业银行的盈利能力也越受限制，越缺乏效率。因此，资本充足与否，最终体现为银行业安全与效率这一基本矛盾。资本管理逐步成为银行业监管的基本内容。各国的政治、经济、金融、法律、文化等条件不同，银行业所面临的非系统性风险不同，资本充足率管理的具体内容也会有所不同。一般而言，政治稳定、经济发展、金融市场成熟、法制健全的国家，商业银行面临的风险较小，银行经营管理可预测性强，用于抵御风险和确保银行安全的资本可能要低些；反之，用于抵御风险和确保银行安全的资本要高些。因此，根据兼顾安全与效率的原则，不同国家对商业银行资本管理不同。这也是巴塞尔银行监管委员会所允许的，即所谓“国家自裁权”。在国有银行占主导的情况下，

11、国家信用可以转化为商业信用，财政资金实际成了抵御风险的最后防线，简单的用资本多少来判断银行安全，就缺乏说服力。但理论和实践证明，无限制地透支国家信用和财政资金，最终会导致货币的非经济发展，从而引发经济波动和金融风险。（1）美国官方监管。由于历史原因，美国的银行监管体制相当复杂。由于银行实行国法银行和州法银行（“国法银行”是指依照联邦法律登记注册的银行；“州法银行”是指依照各州法律登记注册的银行，而并非州立银行）并存的双重银行体制，因此法律不仅赋予联邦政府以监管商业银行的职能，而且也授权各州政府行使监管职责。因此，除美国财政部下设的货币监管总署以外，各州政府均设立了银行监管机构，形成了联邦和州政

12、府的双线监管体制。美国的这种双线多重式银行监管体制既是美国联邦制高度分权所要求的，也是在多次出现金融危机以后不断总结经验教训、不断修正监管体制的结果。美国银行监管主要有以下特点：第一，设立银行时严格审查开办者的个人信用；第二，联邦和州监管机构均实行内部检查评级制度；第三，采用法人监管原则，即只对银行法人一级的机构进行监管；第四，对金融控股公司设立防火墙，对金融公司的监管思路是：银行有存款保险保护，且在出现问题时能够得到联邦储备局的帮助，因此金融控股公司的经营者往往会倾向于将非银行风险向银行转移。根据美国联邦现行监管规则，监管机构对银行风险管理和资本充足率的监督，除资本充足率规定外，主要是以风险

13、为重心的监管程序为主，包括动态、持续的监督，配合实地检查、场外监管和快速纠正措施以督促银行积极提升风险管理能力和资本充足率水平。（2）中国官方监管。我国资本监管具有以下特点：第一，制度设计充分体现了激励相容的原则。2004年2月，银监会发布了商业银行资本充足率管理办法（以下简称办法），构建了相对完整的资本管理框架。办法建立了完整、明确的资本充足率监督检查标准和程序，按照资本充足率水平将商业银行分为资本充足、资本不足、资本严重不足三大类，实行分类监管，为商业银行提高资本充足率提供正向激励。办法还要求商业银行定期披露风险管理政策、资本构成、资本充足率水平、信用风险和市场风险状况，强化对银行经营行为

14、的市场约束。第二，按审慎性原则确定风险覆盖范围和资产风险权重，实现与1998年资本协议的实质性接轨。办法严格按照1998年资本协议设定了各类资产的风险权重，取消了对国有特大型企业、大型企业以及非银行金融机构贷款，以及土地房屋产权、居住楼宇、动产物业抵押贷款给予的优惠风险权重。第三，实现贷款分类制度、损失拨备制度和资本监管制度的内在统一。贷款损失准备可以理解为商业银行的经营成本，若商业银行损失准备计提不足，计算的资本充足率就不真实。商业银行通过少提准备的办法虚增资本充足率有悖于审慎监管原则。因此，若商业银行存在贷款损失准备缺口，办法规定应从资本中扣除贷款损失准备缺口。第四，顺应金融市场的发展扩大

15、了监管资本工具的范围。办法对监管资本的构成进行了大幅度的调整，资本工具范围的扩大，特别是债务资本工具拓宽了商业银行资本补充渠道，有利于降低资本成本，提高了资本管理的灵活性。合理确定商业银行资本充足率达标期限，由于办法对资产风险权重设计更加审慎，大幅度减少享受优惠风险权重的抵押担保类贷款的种类，以及商业银行贷款损失准备严重不足，按照办法计算的资本充足率大幅度下降，绝大多数银行资本充足率不达标。我国监管资本的定义及构成极其简单，资本质量较高，结合了新资本协定第二支柱和第三支柱的要求，当前我国资本监管政策主体框架主要是以Basel I为基础。2.中外市场约束运行实践。市场约束要充分发挥作用，首先要有

16、一个健全的金融市场体系，即要求具有完整、统一开放的金融市场，各个子市场发展均衡，不存在市场分割，并要求资金能够自由流动。其次，充分有效的信息披露机制为市场约束提供决策依据。再次，必须有维护市场正常运行的完善的法律体系。法制与竞争是市场经济的两个主要特征，法制建设是市场约束发生作用的基础性工作，法律规范是市场约束的基础。最后，市场参与者需具有较强的金融风险意识，建立良好的公司治理机制。（1）国际主流国家和地区的市场约束。学者认为市场约束的核心要义是披露信息。在这方面，美国信息披露制度设计代表了欧美成熟金融体系下的典型市场约束。美国制订了一系列的法规来保障银行信息披露的有效性。从披露的内容看，信息

17、披露从简单的会计报表发展为包括多方内容的财务报告、监管报告和检查报告，信息披露水平进一步提高。在促进监管信息对称方面，美联储通过监管人员定期与被监管银行的管理层保持联系，向规模较大的银行派常驻监管员，定期召开与银行管理层的见面会等形式，确保信息传输渠道畅通无阻。在监管主体之间，尽管存在众多的监管机构，但先进的信息技术使得各监管主体之间实现了高度的信息共享。在欧美较为透明完善的市场约束机制下，存在一系列法规和多个监管主体督促银行，保证信息披露有效性，披露内容也比较充分。总体来说，欧美国家的市场约束相对发展中国家作用发挥更加显著，但由于金融创新过快，尤其金融衍生产品的放大作用，部分市场参与主体未能

18、准确评估衍生品的风险，以及对信用评级的监管缺失等种种原因，使得欧美市场约束机制在金融衍生品占大多数的金融市场仍难以发挥有效作用。（2）中国市场约束情况。我国虽经历30年市场经济改革，但许多阻碍市场发挥作用的因素仍没有消除。无论是从我国的股权约束机制、债权约束机制、客户制约机制还是从我国的行业自律、信息披露机制方面来看，我国市场约束效用并不显著，主要表现在以下方面：第一，金融市场不能有效对风险定价。金融市场的不发达导致了市场信息噪声偏高，与企业风险状况缺乏相关性，这严重阻碍了市场约束，市场参与者无法准确对银行风险定价，监管者无法采用市场信号改进监管约束。第二，完全的国家信用担保。阻碍市场约束的根

19、源之一是政府对问题银行风险承担无限责任，没有形成对市场当中直接参与各方的有效激励。第三，监管法规的不完善会扭曲市场参与者的激励，从而限制市场力量发挥积极作用。银行法没有彻底阻止对银行体系的行政干扰；破产法与抵押法没有为债权人提供足够的保护；银行机构对问题债务人的市场约束最重要的影响是信息披露和相关破产法律，这些法律直接影响了市场参与者约束银行分成本。二、银行监管与金融创新的均衡分析（一）金融创新概述金融创新是指变更现有的金融体制和增加新的金融工具，以获取现有的金融体制和金融工具所无法取得的潜在的利润，这就是金融创新，它是一个为盈利动机推动、缓慢进行、持续不断的发展过程。从商业银行的角度来看，创

20、新具有四个显著特点：1.创新是一个连续不断的过程。2.创新以技术进步为前提。3.创新的“新”与“旧”之间并不存在非常严格的分界限。4.创新的成本不低，但极易被模仿，且被超越的周期很短。通过金融创新来平衡市场的信息对称性，进而促进经济稳定发展是目前银行业常常采取的办法。银行业务创新作为金融创新的一个重要组成部分是在实践中发展起来。随着金融市场竞争的日趋激烈，以业务创新为主要内容的金融创新成为商业银行生存和发展的基础西方银行的金融创新是西方银行在一定的社会经济背景下，受经济利益的驱动，依靠银行本身的优势，为实现其资产的安全、盈利、流动性和取得更多资金而产生的一种能动行为。如今，金融创新不仅成为促进

21、银行业发展的动力，而且也是我国国民经济发展的重要手段，它能够使银行业实现风险最小化而利益最大化。（二）金融创新与银行监管之间的关系银行监管能够防范和化解金融创新所带来的风险，而金融创新能够提高银行竞争力，使其迅速、健康发展，但也为监管变得更加复杂，增加了一系列难度。银行监管为的是实现两大目标：安全目标、效率目标。就经济与金融的长期发展来看，银行体系的安全和效率相比，前者更具有根本性。但在一定的阶段，银行体系的效率目标又更加重要。金融创新的深层原因就是规避管制，追求发展和效率，这就使得银行监管在其追求监管目标上加大困难。金融创新虽然能达到目标一（效率），但是同时也增加了银行管理风险，未能达到监管

22、的；另一目标，那么银行体系在追求安全与效率的同时，就必须处理好其与金融创新的关系。金融创新使得银行监管的客体更加复杂。由于金融产品和组织创新模糊了分业经营中各专业金融机构之间的界限，它们之间业务相互交叉和渗透使得银行发展成为综合性机构；金融创新又产生了许多新的业务形式和金融产品；银行和其他金融机构之间的联系更加密切，银行风险管理更难。这些原因使得银行客体变大，同时也更容易造成整个系统的不稳定。银行客体的复杂化又必然使得金融创新对监管主体有了更高要求，对监管方式多样化有更多需要。金融创新对传统的以外部监管为主的监管方式提出挑战。传统的监管方式没有考虑到金融创新的动态发展过程，这就使两者之间存在信

23、息和经验的不同步发展，这必然要求银行业做出相应的监管改变，以应对发展迅速的金融创新。三、金融创新环境下中国银行监管的对策从前文所述，笔者讲述了什么是银行监管、金融创新，以及两者之间的辩证统一关系。在各国监管实践经验中，笔者了解到目前各国监管实践均存在一定的问题，银行监管与金融创新之间的矛盾有待进一步解决。目前，美国的金融体系还是全球最发达、最成熟、创新能力最强的体系。虽然中国在应对经济危机时，依靠中国的银行监管制度使我国金融业表现稳定，但是不能简单地从金融危机中的低损失推断我国银行监管体制己经相当完善，这只能说明我国目前的银行监管体制基本适应了我国较低的银行发展水平。（一）完善银行监管体制金融

24、创新既促进了商业银行的发展又增加了金融交易风险。金融危机之后，人们都认为这是由于过度的金融创新所导致的，这使得金融创新的积极作用受到了质疑。所以，金融创新必须与金融监管相适应，金融创新必须在监管范围进行。1.官方监管方面。目前，我国确保金融安全的有效性手段主要是以资本充足监管为核心的官方监管。在官方监管方面，我们要吸取教训，金融监管的加强是肯定需要的，但也要注意适度性。既要加强对金融机构、市场和产品的监管也要加强对其经营行为的监管，要注重其经营模式、激励机制等金融风险的影响。（1）完善监管工具，使审慎监督做到宏观与微观相结合。我国监管应结合国内外监管实践，加强研究宏观监管，同时坚持简单、实用、

25、易手操作的原则，简化监管规则，提高微观监管的有效性。（2）加强对大型金融机构的监督，以防爆发金融风险。目前，我国银行业中出现了一些大型复杂金融机构，其可能带来的系统性风险隐患不可忽视。对于这类机构，很重要的一点在于强化并表监管。（3）扩大监管范围，减少监管漏洞。（4）推动银行业建立全面完善的风险管理体系，加强风险管理。（5）稳步推进金融市场化改革，在有效控制风险的基础上推动金融创新。（6）加强国家监管各方的协调与合作，建立开放性的金融监管体系。2.市场约束方面。在市场约束方面，重点是改进完善信息披露制度。充分的信息披露是市场参与主体作出正确决策的前提，是市场约束发挥作用的基础条件，虽然近年来随

26、着金融市场的发展，金融机构信息披露覆盖的范围不断扩大，信息披露的数量明显增加，但实质性信息却被掩盖在信息潮中，只是消费者和投资人难以了解金融机构的风险。我国监管应积极支持强化信息披露要求，增强市场约束的有效性。（1）加强披露金融产品和工具的信息。金融机构发行金融产品，应披露实质性风险信息，便于投资者清晰地理解金融工具的经济实质；金融机构应加大对所持有的金融工具的风险信息披露。（2）重点披露上市银行及金融衍生产品信息。披露上市银行的信息具有紧迫性和广泛影响性。因此，要进一步完善上市银行信息披露的法规体系，细化信息披露制度的实体规定，增强上市银行信息披露的主动性和信息披露内容的可操作性和可行性。另

27、外，要注意全面披露金融衍生工具面临的各种风险信息。（3）披露与保密的正确处理。鉴于目前我国金融市场尚不成熟，应该明确界定必须披露和自愿披露的界限并从法律上明确金融商业秘密的范围。要采取强制披露与自愿披露相结合政策。（二）健全金融创新机制1.完善信息传导机制。国内商业银行的分支机构要提高对市场需求信息、创新产品市场动态的反应能力，不断提出对创新的意见建议，积极向上反映。要加强市场调研，跟踪国内外金融服务、金融产品的新动向，明确战略目标，积极推动业务创新，同时指导经营机构对创新产品的市场营销。2.建立产品研发机制。要从战略高度出发，建立健全符合中资商业银行和国内金融市场实际情况、具有前瞻性的业务创

28、新产品目录，依据创新需求的迫切程度，处理好短、中、长期效益的关系，对业务创新产品有计划地组织研发。在产品研发过程中，要注意结合商业银行业务流程实际情况，满足客户需求和风险控制需求，不一味求新，不盲目开发不适应国内市场和加大银行风险的产品。3.建立考核激励机制。明确业务开发、研制、管理等方面的要求；明确部门间的权责；明确业务创新的奖惩措施，从战略高度建立和完善金融创新的激励机制，最大限度地激活创新的内在动力。在加大物质激励力度的同时，要注重精神激励，形成尊重人才的浓厚氛围。考核激励机制在注重强化创新精神的同时，要培育风险防范意识，在注重考核创新产品数量的同时，要注重考核创新产品产生的效益。4.健

29、全法律保障机制。要为商业银行业务创新提供法律保障，通过对商业银行业务创新知识产权的保护，对有利于经济发展、扩大金融消费的金融创新产品给予政策优惠，如允许商业银行申请业务创新产品的专利权，给予商业银行的业务创新一定的保护期。对于一些创新产品，还要给予法律上的保障。在经济全球化的背景下，金融创新已成为中国银行业发展的主要动力。金融创新提高了资金融通效率和金融市场效率，促进了金融市场发展，加速了资本流动，金融资源得以有效整合，资金来源得以扩大，金融产出能力得以提高，金融创新由此成为中国银行业增强竞争实力的必然选择。但金融创新风险的存在及金融危机的惨痛教训警示我们，银行监管应该跟上金融创新的步伐，并保持与金融创新的适度均衡。金融创新与银行监管具有统一性。银行监管能够支持和促进金融创新，消弥金融创新的负面效应，金融创新也包含和促进了银行监管的创新。银行监管与金融创新的动态博弈，推动金融创新的不断发展和银行监管水平的不断提升。总之，金融创新与银行监管之间的发展方向是，在鼓励银行业进行金融创新，激发竞争活力促进金融经济发展，维持银行业的清偿力，保持银行业稳定性之间寻求最优的均衡。文章来源：北京画心调查