2022年改革开放以来中国农村土地流转制度的改革与发展 .pdf

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1、改革开放以来中国农村土地流转制度的改革与发展刘淑春【专题名称】体制改革【专题 号】MF1【复印期号】20XX 年 02 期【原文出处】经济与管理(石家庄)20XX 年 10 期第 2327 页【作者简介】刘淑春，武汉生物工程学院管理工程系。（武汉430072）【内容提要】改革开放以来，以1988 年宪法修正为标志，农村土地流转制度经历了从“禁止流转、允许流转到放开流转”和由模糊不清到明确鼓励的过程。农村土地流转从20世纪 80 年代中后期兴起到现今已经发展了近20 年，但它的发展始终不顺畅，农地流转十分滞后。流转权利不充分、流转动力不足、流转机制未形成、流转条件受约束是农地流转缓慢的四大瓶颈。

2、为了突破这四大瓶颈，我们必须坚持“所有权不干预流转权”、创造农地流转条件、健全农村土地流转机制、降低农地流转交易成本、允许通过抵押等进行土地流转。【关键 词】农村土地制度/农地使用权/农地流转改革开放 30 年以来，中国农业经济取得了较快的发展。农村土地制度的改革与发展是中国农业经济取得成绩的根本原因之所在。农地流转是促进农业规模经营、优化农地资源配置、提高农地利用效率、实现农业产业化的重要路径。改革开放以来，农地流转制度不断解禁，从模糊走向明确，从非法走向合法，但是合法化的农地流转在实践层面却仍然徘徊不前，农地流转规模和比重仍旧低下。一、改革开放30 年来农地流转制度的改革历程回顾1.明令禁

3、止阶段。改革开放以来，以1988 年宪法修正为标志，农村土地流转制度经历了从“禁止流转、允许流转到放开流转”和由模糊不清到明确鼓励的过程。改革开放之初至1988 年之前，制度层面不允许进行土地流转。尽管20 世纪 80 年代初期，地方上出现了一些土地流转现象，但这些流转都是农民自发形成的，没有政策制度依据，因此也都是隐蔽的、非法的，基本上没有公开。1982 年宪法第10 条第 4 款明确规定，“任何组织或者个人不得侵占买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”同时，民法通则第80 条规定，“土地不得买卖、出租、抵押或以其他方式转让”。1986 年，最高人民法院在关于审理农村土地承包合同纠纷案若干

4、问题的意见的司法解释中规定“承包人在未经发包人同意私自转包、转让承包合同的，承包合同无效。”这一时期，农地流转被严格禁止。2.解禁阶段。中共中央1984 年 1 号文件关于1984 年农村工作的通知第一次打开了农地流转的政策口子，规定“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以经集体同意后进行转包。”但真正承认农地流转合法性的是1988 年 4 月七届全国人大第一次会议对宪法的修改。该修正案第10 条第 4 款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这次宪法修正实现了由“不得出租土地”到“土地的使用权可以依照

5、法律的规定转让”的转变，奠定了土地使用权合法流转的宪法地位。但此时只允许土地承包经营权进行转包，而禁止转让、出租等。1993 年，中共中央十四届三中全会建立社会主义市场经济体制若干问题的决定指出，“在坚持土地集体所有制的前提下，延长耕地承包期，允许继承土地开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让”。1994 年 12 月 30 日，农业部在关于稳定和完善土地承包关系的意见中对农地流转作出进一步指示，“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的，依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护。”20XX 年中央发布18 号文件中

6、共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知明确指出“允许土地使用权合理流转是农业发展的客观要求。”20XX 年，中共十六大报告中提出，“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营”。这一阶段实现了农地流转的合法化。3.规范化阶段。20XX 年 3 月 1 日，农村土地承包法实施，明确了“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的法律规定，对土地流转进行了原则约束，为土地流转实践奠定了法律基础，这标志着中国土地承包经营流转制度的正式确立。20XX 年 3 月 1 日农业部颁布实施农村土地承包经营权流转管理办法，对

7、流转方式、流转合同的签订以及土地流转管理作出比以前法律政策更为详细、明确的规定。由于中国经济发展不平衡，区域实际情况差异很大，因此各地都根据自身的实际情况制定了符合自身发展的土地流转制度。例如，20XX 年 7 月，广东省政府发出广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案），明确农村集体建设用地使用权可于20XX 年 10月 1 日起上市流转，可以通过招标、拍卖、挂牌和上网竞价四种方式进行“阳光交易”。这是广东农村集体用地管理制度的重大创新突破，同时更是中国农村土地流转制度的创新突破。至此，中国农村土地流转制度体系基本形成。二、改革开放30 年来农地流转制度实施评价从制度层面来看，改革开放后，

8、农地流转实现了由“禁止流转”到“放开流转”，再到“支持流转”、“规范流转”的制度变迁，取得重大进步。但是随着家庭承包经营责任制改革的深化和社会经济发展形势的巨大变化，现有的农地流转制度仍存在一定的局限性。例如，20XX 年 3 月 1 日施行的农村土地承包经营权流转管理办法第11 条规定：“以转让方式流转的，应当事先向发包方提出转让申请”。第 18 条规定：“承包方采取转让方式流转农村土地承包经营权的，经发包方同意后，当事人可以要求及时办理农村土地承包经营权证变更、注销或重发手续。”第 25 条规定：“承包方转让承包土地，发包方同意转让的，应当及时向乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门报告，并

9、配合办理有关变更手续；发包方不同意转让的，应当于七日内向承包方书面说明理由。”农村土地承包法第 37 条规定：“采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”这些规定的一个明显特征就是农地流转仍是“有条件的流转”，没有经过发包方的同意，农地的流转就是“空中楼阁”。另一个问题是，现有法律政策规定得十分笼统，对土地流转双方的权利义务、利益补偿、流转价格、纠纷处理、流转合同等方面还没有具体操作性的规定，因此也很难正确引导土地流转。从实际流转情况来看，农村土地流转从20 世纪 80 年代中后期兴起到现今已经发展了近20 年，但它的发展始终不顺畅。虽然

10、农地流转的面积和比重在增加，但进展十分缓慢，而且相对于中国1.5 亿农村劳动力转移规模而言，流转的比例仍然很小。根据农村政策研究室调查，截至 1984 年底，转出农地的户数占总承包户数的2.7，转出的耕地只占总耕地的0.7。19841992 年间，全国农村固定观察点调查资料显示，完全没有转让过耕地的农户比重达 93.8，转让一部分耕地的农户比重仅1.99。1993 年抽样调查表明，1992 年全国共有 473.3 万承包农户转包、转让农地1161 万亩，分别占承包土地农户总数的2.3和承包地总面积的2.9。1995 年，农业部农研中心对全国近3 万农户进行了抽样调查，在全部样本中，有 4.09

11、的农户将自己承包的一部分土地转包给他人经营，只有 1.99的农户转出了全部承包地。1998 年，又一项对8 省所做的抽样调查显示，参与流转的土地只占全部土地的3 4，流转比例相对高的浙江省也只有7 8。而到20XX 年，浙江这一比例也只有12.4的比例，年均增长仅1 个百分点，而其他省份则更为缓慢（见表 1）。20XX年农业部在农村固定观察点对全国东、中、西部 20842 户的抽样调查显示，全国土地流转面积占总耕地面积的9.1，其中，东、中、西三大区域分别为9、11.6、3.86。如图1文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1

12、S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M

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19、制度安排导致中国的农地流转始终处于“非正式流转”层面上。具体来讲，就是农地流转的民间化、口头化、短期化、随意化。或者说，农地流转没有真正的市场化、规范化、正规化。农地流转的民间化体现在：农地流转往往是在熟人、亲戚、朋友之间进行，而不是通过市场进行交易。20XX 年对山东等10 省的调查表明，65.1的人直接与受让人（彼此熟悉）协商，21.7的人选择通过村委会与人协商，16.3的人选择通过熟人介绍，只有2.3的人通过土地流转商（中介）协商来确定流转。口头化体现在：农地流转没有签署任何协议或合同，而往往是流转双方的一种口头约定。短期化体现在：农地流转往往都在1 年之内进行流转，超过1 年的很少。对

20、6 省的抽样调查表明，44.1的农户流转期限在1 年之内，流转期限不超过5 年的有 57.5，而长期流转的仅有1.4（见表2）。随意化体现在：农地流转不确定性强，不受约束，容易引发矛盾。表2 显示，安徽、湖南、四川等省流转期限不确定的比例均超过60。目前，还存在的一个普遍事实是，因为流转程序烦琐且收益又小，一些农户干脆把土地闲置抛荒，造成严重的资源浪费。据19911996 年不完全统计，全国闲置耕地达94.7 万亩。文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码

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28、转包、入股等各种形式。只要不改变所有权性质和农地使用用途的农地产权行使都应当赋予农民。但实际上现有法律不允许进行农地经营权的抵押、拍卖、买卖。农民处分权十分有限，而且这种权利频受农地所有权（代理者）的干扰和制约。2.土地流转动力不足。笔者认为，农民不愿进行农地流转的原因有这样几个：其一，农民流转意愿不强。农民不进行流转的原因不仅在于流转机制本身存在各种问题，而且很大程度在于农民将农地作为社会保障的载体和化解生活风险的工具。在目前的制度安排和现实情况下，农村社会保障缺失、非农就业既不高也不稳、市民化进程缓慢且受阻导致农户长期或永久性地转出土地的可能性很小，农地流转风险很大。其二，土地调整制约土地

29、流转。承包地的频繁调整使农民的土地使用权缺乏保障，土地使用期限不确定，从而导致农地流转缺乏动力。其三，农地市场价值并未体现，流转收益偏低。国务院发展研究中心20XX 年的调查显示，土地流转租金全国平均只有293 元亩，东、中、西三大区域平均分别为417 元亩、185 元亩、171 元亩，即使经济最发达的江苏苏州市和上海金山区，租金也分别仅有595元亩、468 元亩。3.土地流转机制未形成。目前，农地流转机制不健全主要表现在这几个方面：一是行政力量因素过多。很多农地流转不是农民自愿和通过市场运行的，而是社区、村委会通过行政命令的单方面推行。二是土地流转的封闭性。在农村土地流转市场体系不完备的前提

30、下，信息供求机制、反馈机制等未建立，土地交易信息闭塞。此外，现有法律鼓励在同社区范围内进行农地流转，这对于农地资源的配置大大不利，降低了经营权流转权在更大范围内优化配置的可能性。一项调查显示，虽然跨村土地流转的比例略有上升，但超过70的土地流转发生在组内，如果按村内流转范围统计，这一比例高达90（见表3）。三是土地经营权流转不规范。很大一部分流转是在口头约定的情况下进行的，这导致流转的期限不明确，交易双方权利义务不清晰。20XX 年的一项调查显示：转出农地的农户中，46的农户转出土地没有约定期限，86的农户在转出土地时没有签订书面合同，即使约定期限的农户中也存在部分“口头式”约定，签订合同的也

31、不完整、不规范。四是农地流转市场交易机制未形成，致使流转“内部化”。根据中国人民大学和美国农村发展研究所20XX 年对 17 省农民土地流转的调查，在转出的土地中，有87.6的土地是转包给本村的亲戚或其他村民。文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F

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37、 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W

38、2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9 4.土地流转条件受约束。农村土地承包经营权流转管理办法对农地转让作出了必须经发包方同意的规定，这实际上违背了农民对使用权的自由行使权。合法的农地流转是农民个人的意志，这种意志具有排他性，不应受任何人、任何组织的干扰和阻碍。“经发包方同意”的规定实际上将土地转让过程的终极处分权赋予发包方，而承包方作为真正权利人却没有最终发言权，这样无疑会扭曲权利人的真实意愿，容易导致村官以发包方名义干扰农地自由流转，或随意流转土地，扰乱流转秩序。另一方面，土地流转范围受限制

39、。土地承包法第55 条规定：“土地承包方案以及土地发包给本集体以外的单位或者个人承包应当经本集体村民会议三分之二以上成员或二分之一以上村民代表同意。”立法的初衷可能是为了遏制村干部随意向社区以外人员出租土地牟取私利的行为，但在实践中却构成村民自主流转承包地的制度障碍，从而使农地流转局限在一个个孤立的小圈子内，不能在更大的区域内实现优化配置。四、促进农地流转的对策 1.所有权不干预流转权。目前很多土地流转问题的根源在于农地所有权的代理者 基层政府以所有权的名义和身份强制性进行土地流转或限制流转。农地流转的自由、健康发展必须排除一切权力对流转权的干扰和制约，充分尊重农民意愿。只有在土地所有权性质不

40、变的前提下，保持经营权和流转权的独立性，才能真正将土地流转起来，从资源转化为资本，取得规模效应、集约效应和市场效应。结合实际，当前制度层面迫切需要改进的是取消“土地流转需要经发包人的同意”，改为仅需事后备案即可。2.创造农地流转条件。农地无法自由畅通流转的一个重要原因在于国家从立法出发点上就对流转进行了限制，这是国家对土地的保障功能和经济功能进行权衡选择的结果。从现有法律来看，国家仍然将农地的保障功能放在第一位，而改革开放后逐步取禁土地流转是国家在不改变土地保障地位的约束条件下追求土地规模经济的结果。因此，要促进土地由“不流转”向“流转”转变，由“短期流转”向“长期流转”转变，就必须加快农村社

41、会保障功能建设，通过“社会保障”置换“土地保障”，弱化农村土地的保障功能，为农地流转奠定基础。3.健全农村土地流转机制。由基层成立农地流转交易市场、农地流转服务机构，对土地流转进行法律咨询、服务、评估、登记等服务，具体承担以下职责：其一，对土地使用权供求信息进行登记并发布。交易中介机构对发生流转的农地位置、面积、用途、价格、效益、流转方式等情况进行登记并及时在交易平台和网络上发布。其二，对交易价格进行独立评估并促使自由交易。在土地价值中介机构独立评估基础上，流转双方平等互利、自由协商，签订土地流转合同书。其三，加强和规范土地流转合同管理。凡是不涉及土地承包权变更的，需签协议；涉及变更的，应在农

42、村集体土地承包经营权证书上予以记录并在土地清册上作变更登记。其四，流转后实行跟踪服务，出现纠纷时进行调解。总体上，应建立一个多层次、多样化的农村土地流转市场，在产权设置、流转程序、流转方式和流转监督等方面进行规范和管理，促进农村土地流转市场的建立。4.降低农地流转交易成本。其一，降低农地流转信息搜寻成本。通过建立流转交易平台和文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX

43、10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:C

44、X10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:

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46、:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编

47、码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档

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49、档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9文档编码:CX10M1S10X7W2 HA2F4S9L1E1 ZQ7K6E10C8O9中介机构，发布流转信息，降低农民交易信息不对称的成本开支。其二，降低农地流转谈判成本。农地流转是流转双方的自愿交易，交易价格等应由交易双方自由协商决定。村委会、乡镇以及其他政府组织不得对土地流转双方进行限制或强制，而只对流转土地做简单的记录，排除所有权代理者的寻租可能性。其三，降低违约成本。加强流转制度建设，规范流转合同内容和程序，通过协议约

50、定交易双方的权利义务，并通过第三方监督，降低机会主义的可能性。5.允许通过抵押等进行土地流转。除了转让、转包、互换、入股、代耕、租赁（包括反租倒包）等流转形式外，还应允许抵押、买卖、拍卖农地经营权。立法不同意抵押的原因有两点：一是农民抵押承包土地后面临失去生活保障的风险，或造成土地大量兼并；二是担心抵押后土地用途发生变化，破坏土地资源。但按照实际情况，能不能抵押不应进行大一统的规定，而应由地方根据经济社会发展情况进行决定。实际上，在经济发达的沿海地区，农村土地提供的农业收入在农民生存发展中所起的作用已经微乎其微，对他们而言，土地更应该是一种具有流动性和担保价值的财产性资源；而在比较贫困的地区，