行政复议制度革新的价值立场与核心问题.docx

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1、行政复议制度革新的价值立场与核心问题曹鎏（中国政法大学法治政府研究院教授、国家监察与反腐败研究中心执 行主任，法学博士）2020年11月，中华人民共和国行政 复议法（修订）（征求意见稿）（以下简 称“征求意见稿”）正式向社会公布。确保 行政复议发挥化解行政争议的主渠道作用， 成为行政复议法修改的核心目标，亦是行政 复议制度实现行政争议的“诉源治理”，回 应法治政府建设需要以及推进国家治理体系 和治理能力现代化的必然选择。主渠道作用 的逻辑建构与制度回应的最优方案，构成理 论研究持续创新开展的基本依托。基于此， 本文将围绕主渠道的基本价值追求，对修法 过程中理论界和实务界未能达成共识且无法 回避

2、的核心问题进行梳理、总结并回应，以 探寻激活行政复议制度潜在优势以及破解修 法症结的突破口，进而在法治轨道上完成对 行政复议体制机制的再造。一、功能定位：化解行政争议的主渠道作用行政复议性质功能定位之争贯穿于我国 行政复议制度开展的始终。理论上，行政复 化解行政争议的目标。行政复议定位的模式 选择，应确立以主观复议为原那么，客观复议 为辅助，通过监督权首当其冲解决行政争议 的实质性化解，进而倒逼依法行政实现维护 公法秩序之目标。作为法治轨道上维权的重 要制度，行政复议通过纠纷化解同步实现了 社会治理、规那么意识强化以及公法秩序建构， 彰显了法治政府建设对法治社会建设的示范 和带动作用，是当前全

3、面依法治国进程中不 可替代的重要着力点。二、主体调整：相对集中复议体制与复议委员会 建构在中央依法治国委员会第三次会议上通 过的行政复议体制改革方案，既是对2008 年以来改革试点总结的延续与开展，又对系 统解决制约行政复议工作的深层次体制机制 问题做了全局性谋划。该方案的发布，意味 着我国行政复议体制改革正式在地方全面铺 开。此次改革旨在整合地方行政复议职责， 按照“事编匹配、优化节约、按需调剂”的 原那么，合理调配编制资源，努力打造与主渠 道目标相适应的“公正权威、统一高效”的 行政复议体制，同时探索建立政府主导，相 关政府部门、专家学者参与的行政复议咨询 委员会。随着改革进程的推进，对地

4、方改革 及时总结评估，通过修法实现最优方案的肯 定及明确化，构成修法反映改革成果并保证 改革成效的必然要求。(-)相对集中行政复议体制改革的全 面推进相对集中行政复议体制，本质上是从整 体政府的理念出发，将分散的行政复议职责 进行整合和优化，通过管辖规那么的技术调整， 改变原行政复议资源碎片化的问题，除实行 国家垂直管理部门外，由地方政府作为复议 机关统一行使复议职责，具体由设立的复议 机构统一办理，即将“条块管辖”模式变更 为“以块块管辖为原那么，条条管辖为例外”， 这对于实现“同案同判”，解决复议资源碎 片化难题，具有“标本兼治”的基础性作用。 从目前地方改革模式看，主要有两种类型： 一是

5、行政复议委员会办公室或者行政复议办 公室模式。前者如辽宁、河南等，后者如广 西、山东等。这种模式改革本钱相对较小， 机构整合难度较低，通过设立办公室解决相 对集中复议体制落地，并厘清了复议机关和 复议机构关系问题。二是行政复议局模式。 此种模式，在我国行政复议体制改革试点期 就已存在。2015年，全国首家行政复议局在 浙江义乌市挂牌成立以后，浙江省已于2017 年完成省、市、县三个层级的行政复议局的 全面铺开。截至目前，本次改革启动后，包 括上海多个区、昆山市等地，已在司法局加 挂行政复议局牌子，具体由复议局承当本级 政府行政复议机构职责，复议局内设相关处 室具体负责行政复议工作。可以说，地方

6、因地制宜的探索，给复议 改革的顶层设计积累了丰富的实践样本，但 差异化的地方模式也加剧了地方改革协同并 进的难度，对复议法修改提出了新的要求， 突出表达在以下两个方面：1 .复议改革整体布局与地方差异化开展 的协调性问题。理论上，办公室模式和复议 局模式功能相同，但挂牌的复议局模式在提 升复议的权威性和公信力方面显然更有优势。 受制于地方编制管理的局限性，“无法挂牌”“事走人未走” “事编不匹配”、越往基层 改革难度越大甚至没有专职人员等问题凸显, 通过修法根除体制改革现实障碍，特别是解 决机构和人员力量薄弱等问题显得尤为必要, 同时要衔接好修法进度和地方体制改革进程 的同步推进问题，确保为新

7、行政复议法 实施夯实体制保障。2 .政府机构改革与管辖规那么的适应性问 题。鉴于2018年机构改革后，司法行政部门 和政府法制机构合并，全国范围内，除个别 省复议机构仍保存在政府办公厅（室）序列 内，行政复议机构设在司法行政部门是普遍 情况。由此，司法行政部门对自身复议案件 的审理就存在“自己当自己法官”之困境。 实践中，还有局部城市公安局长兼任政府副 职同时分管司法局，司法行政部门审理公安 部门案件时的超脱性易打折扣。这些领域案 件的公正审理，应该以完善管辖规那么为突破 口，尽可能通过制度更新解决公正性梗阻难 题，具体可以考虑采用上提一级的管辖规那么， 即由上一级政府复议机构对下级司法局和公

8、 安局案件行使管辖权，也可以设置异地交叉 管辖规那么，由复议机关的上一级人民政府指 令辖区内其他复议机关异地审理复议案件。行政复议体制改革方案仅对地方复 议体制改革做了部署，国务院部门和省级政 府自我管辖的“自己审自己”规那么，亦应同 步提上议事日程，这既是统筹中央与地方复 议机构改革模式一致性的必然要求，更是从 根本上调整复议管辖规那么，打造科学、公正 复议体制的必要之举。（二）行政复议委员会的组织架构为缓解作为行政系统内“民告官”制度 所固有的“官官相护”之弊，引入外部参与 机制对复议进行公正性改造，成为2008年以 来复议委员会改革的逻辑基础。我国行政复 议委员会改革历经两个阶段：第一阶

9、段为试 点阶段。自2008年原国务院法制办发布关 于在局部省、直辖市开展行政复议委员会试 点工作的通知，决定在北京、黑龙江、江 苏、山东、河南、广东、海南和贵州开展行 政复议委员会试点以来，全国近21个省份已 经进行了相关探索，在组织形式上形成了全 部集中、局部集中和不集中三种模式。第二 个阶段：2020年2月至今，行政复议体制 改革方案以建立相对集中复议体制为主线， 明确提出建立行政复议咨询委员会，公开 征求意见稿对咨询委员会功能定位与主要 职责做了规定。从目前地方实施方案看，复议委员会模 式差异明显，存在单轨制和双轨制两种类型， 前者又分为单一行政复议委员会模式或者单 一行政复议咨询委员会

10、模式，例如北京、黑 龙江、上海、江苏等地建立了行政复议委员 会，天津、浙江、福建、安徽等地建立了行 政复议咨询委员会；后者是指行政复议委员 会和行政复议咨询委员会同步建立，比方广 西、重庆等。以本轮复议体制改革启动比拟 早的广西为例，行政复议委员会主任由自治 区的主席担任，司法厅、司法局下面专门设 置行政复议办公室，同时建立包括行政复议 委员会、案件审理办公会、案件审理评议组 三级办案组织。可见，行政复议委员会设置 承载了多重使命，一方面，延续试点改革成 功经验，通过建立政府主导和相关政府部门、 专家学者参与的行政复议咨询委员会，既解 决改革后复议机构专业性的延续，又通过外 部力量的参与，提升

11、中立性和超脱性，彻底 改变复议机关闭门办案、程序封闭等作法， 努力消除不够透明和公正的嫌疑；另一方面， 设置行政复议委员会，特别对于未建复议局 的城市，又能同步处理好行政首长负责制下 复议机构与行政复议机关的关系问题，即通 过政府负责人担任复议委员会主任，委员会 办公室作为复议机构，以确保行政复议的行 政属性不受影响。关于行政复议委员会抑或咨询委员会名 称选择问题。行政复议委员会作为相对集中 复议体制改革的配套机制改革，旨在通过建 立“政府主导、外部参与、专业保障、民主 决策”的复议审理组织，尽可能提升人民群 众对行政复议结果的接受度和满意度，增强 行政复议的公信力。2021年8月，党中央和

12、国务院发布了法治政府建设实施纲要 (2021-2025年)(以下简称新纲要)， 指出“县级以上各级政府建立行政复议委员 会，为重大、疑难、复杂的案件提供咨询意 见”。作为法治政府建设的纲领性文件，新 纲要的发布意味着地方行政复议体制改革以 及复议委员会设置被纳入新时期全面推进法 治政府建设的基本任务。目前地方单轨制与 双轨制的差异化探索本质上反映了地方结合 自身实际情况落实国家改革要求的现实选择, 出发点就是要因地制宜处理好相对集中复议 职责与行政首长负责制之间的关系问题。因 此，修法还应当解决好复议委员会组织架构 的规范化建设问题：复议委员会设置应统一 部署，基于“新法优于旧法”的基础逻辑，

13、 行政复议委员会模式应成为法定选择，包括 行政复议委员会委员组成及参与方式、案件 审理程序及规那么、案审会决议与行政复议决 定间转化等问题均应作出具体规定。同时， 亦应划定地方改革的界限，也要为地方创新 的自主性提供法治保障，以尽可能激发地方 探索的灵活性及效能性。三、救济延展：复议范围与申请资格的宽松化 复议申请范围和申请人资格要件，直接 决定了进入行政复议门槛的行政争议范围， 影响了行政救济可能性，是解决行政复议和 行政诉讼同质化难题并促进复议发挥主渠道 作用的关键方面。(-)复议范围之扩展行政复议受案范围应实现“应收尽收”， 即行政复议应能够尽可能吸纳所有行政争议。 从理论上来讲，基于行

14、政监督主导性功能的 内在逻辑，所有行政争议均应纳入行政复议 范围，这与表达司法有限监督的行政诉讼是 迥异的。征求意见稿有关受案范围的规定， 维持原行政复议法立法模式，参照了行政 诉讼法以“行政行为”与“合法权益”为 双重标准的审理构造。因此，立法并未遵循 行政复议申请范围广于行政诉讼受案范围的 应然逻辑，至少从目前立法表达上是无法识 别的。事实上，随着行政任务的日益丰富， “行政行为固有的单一视角、稳定格局以及 静态片面的处理方法，在权衡相互冲突的私 益、促进法律关系主体的交互往来、应付复 杂多样的行政管制实践方面，也都表现出相 当的局限”，行政行为作为行政法释义学视 角下的阿基米德基点地位已

15、经受到前所未有 的冲击。行政复议申请范围立法模式和条款设置，应当在充分考虑行政监督功能基础上， 基于实质性化解争议的能动优势予以创新， 努力实现以下两个方面的突破：1 .将行政争议作为复议审理构造的逻辑 支点。所谓行政争议，是指行政机关在对外 实施管理过程中与行政相对人或者相关人之 间产生的公法争议。采用行政争议标准就意 味着简化了复议门槛的设置，不必纠结于行 政行为构成要件的逻辑判断，无需考量行政 行为的类型归属、种类判断、法律效果等具 体问题，只要是行政管理活动中有关权利义 务的法律争议，就符合受案范围的实质标准。2 .采用负面清单立法模式。所谓负面清 单模式，就是概括式肯定结合否认式列举

16、排 除之模式，这是最大限度解决挂一漏万，防 止出现真空地带的理想立法技术。正如有学 者所指出的，负面清单式的规范模式可以实 现行政复议受案范围的大幅度扩容，将大量 潜在的行政争议引入行政复议之中进行化解。 复议受案范围的理想条款应当采用负面清单 立法技术，以实现界定行政复议受案范围的 灵活性、包容性和前瞻性，切实彰显复议监 议的性质表达行政复议制度的价值选择，而 性质影响功能，功能决定定位，三者紧密相 连但不能混同。从我国行政复议制度开展的 历程来看，在法治建设开展的不同阶段，行 政复议性质功能定位随之媳变。虽然学界对 此的争论从未停止过，与其说法释义学的探 讨重在追求逻辑的自洽性，不如说演进

17、历程 本质上构成法治开展不同阶段行政复议所承 载使命的与时俱进回应。2020年2月5 0 , 习近平总书记主持召开中央全面依法治国委 员会第三次会议。会议指出：“要落实行政 复议体制改革方案，优化行政复议资源配置， 推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议 公正高效、便民为民的制度优势和化解行政 争议的主渠道作用。”由此可见，主渠道目 标充分反映出行政复议所承载的政治使命， 亦根植于当前全面推进法治政府建设的时代 背景之中，依靠行政复议来化解行政争议解 决社会治理难题，通过行政复议来重塑官民 关系和公法秩序，让行政复议在法治政府建 设、政府治理能力现代化和法治社会培育方 督全覆盖的天然优势。为解

18、决行政复议申请 范围的明确性与可操作性，可以在未来行政 复议法实施条例修订时，设置专门条款解决 行政复议范围正面列举的具体化问题，以体 现复议法实施条例作为复议法实施性立法的 基本定位。（二）申请人资格之放宽有关申请人资格，征求意见稿维持 T行政复议法实施条例有关行政相对人 和利害关系人的认定标准，与新行政诉讼 法上的原告资格规定保持一致，但申请人 资格认定仍存在两个难点问题。一是复议申 请人资格与诉讼原告资格是否全无差异？作 为程序性权利，申请人资格与原告资格本质 上均反映了裁决机构是否成认公民的具体请 求具备利用救济制度的价值及必要性过程。 行政复议行政司法属性的特质及行政监督功 能的主导

19、地位，决定了复议申请人资格的标 准宜采用比诉讼原告资格更为宽泛、灵活的 标准。至于标准的非同质化可能会引发复议 后又诉讼的程序衔接障碍问题，完全可以通 过重构复议和诉讼衔接机制的技术规那么予以 解决，否那么无异于舍本逐末、南辕北辙。二 是“保护规范理论”能否作为认定申请人资 格的判断标准？ ”刘广明诉张家港市人民政 府行政复议案”成为我国适用保护规范理论 认定原告资格的第一案。“相较于将利害关 系等同于不利影响，将主观公权利以及保护 规范理论纳入，是我国行政审判在原告资格 领域的重大迈进”，但该理论适用在实现规 范性与事实性之间的调和，如何在确保法安 定性基础上，将更多“值得法律保护的利益”

20、划入“法律所保护的利益”等方面还存在诸 多问题。正如前文所阐释的，行政复议“主 观为主、客观为辅”的定位模式，特别是主 渠道目标导向下实质性化解争议的现实追求, 就决定了对“利害关系”的把握，不应仅仅 通过法解释技术和请求权框架予以认定，客 观上行政侵权对依法行政底线的冲破，基于 行政复议机关作为行政系统内监督机关所独 具的行政自制权，决定了复议申请人资格应 当适度宽松化。对于承当行政行为后果或者 法定权利或正当利益受到行政行为的实际影 响且具有值得行政复议保护的利益，即行政复议机关认为所涉行政侵权是造成损害后果 的相当原因，且无法通过其他途径予以救济 的，均可纳入复议申请人资格范畴。四、程序

21、优化：兼顾公正与效率如何实现公正复议，一方面，建立行政 复议委员会可以显著提升复议主体的中立性。 另一方面，要通过完善行政复议程序，努力 实现“看得见的正义”。但复议程序不能完 全司法化，复议程序再造既要树立正当程序 的底线思维，又要确保便民高效的天然优势 不被弱化。征求意见稿设计了公开公正、灵 活简便的审理程序，具体涉及确立听取意见 为原那么的阳光复议、强化调解的普遍使用、 健全复议证据规那么以及新设繁简分流的二元 审理模式等，亮点突出。为最大限度解决好 规范性与灵活性间的关系，兼顾公正与效率， 复议程序之优化仍需进一步解决好以下两大 问题：1 .简易程序与普通程序的区别与转化问 题。征求意

22、见稿对简易程序的适用范围作出 了规定，并主要在举证期限及审理期限等方 面与普通程序作了区分。理论上，简易程序 适用是提升复议效率、节约行政本钱的必然 开展，期限的调整可视性强，但仍因进一步 关注复议案件审理内部流程优化问题，具体 应以改变复议机构以“办文”的方式“办案” 为突破口，通过简化行政组织内部流程审批， 以实质性提升效能性。其次，征求意见稿明 确听取意见为基本原那么，但从表达复议灵活 性和高效性的优势出发，未对听取意见方式 作出细化规定，既构成对原复议法书面审理 方式的根本调整，又区别于行政复议法实 施条例有关书面审与听证审的简单二元模 式。为提升简易程序使用率，既要对简易程 序的简易

23、标准形成法条表达，同时对简易程 序与普通程序之间的转化，选择权应同时赋 予申请人，而不是仅由行政复议机构单方决 定。此外，征求意见稿中复议委员会咨询范 围与听证程序适用范围重合度较高，复议委 员会委员是否参与听证程序，复议委员会案 审会是否属于书面审，符合简易程序条件但 申请人申请复议委员会审议程序等具体问题 仍需作出进一步规定。2 .强化行政复议调解的法治逻辑。为促 进“应调尽调”，征求意见稿明确行政 复议案件从立案到审理均以调解为基本原贝1J。 争议焦点首先是调解范围。笔者认为，从提 高复议实质性化解争议能力，特别是行政自 制权的应然逻辑，复议调解范围必然大于行 政诉讼调解范围。从现阶段行

24、政争议类型， 特别是有关房屋征收、违章建筑撤除、信息 公开以及历史遗留问题引发的案件复杂性来 看，单一的合法与违法的二分逻辑，满足不 了老百姓的维权需求，强化复议机关积极调 解的能动性，非常必要。故复议调解范围无 需受羁束类与裁量类行为内在标准的羁绊， 而应在个案中兼顾行政决定违法程度、修复 可能性、官民合意可行性等维度综合判断， 除非涉嫌明显重大违法或调解危害公共利益 等情况。调解应当成为行政复议化解争议的 基本方式，即行政机关在征得当事人同意的 基础上，可以从实际效果出发，采用简便、 快捷、高效而又诚信、规范的方式进行调解。 其次，要进一步细化调解程序规那么。法治轨 道上的复议调解必须依法

25、进行，且不得损害 国家利益，不得侵犯公民、法人和其他组织 的合法权益。争议双方法律地位平等，调解 机关作为中立、超脱的第三方，不得偏私任 何一方。复议调解绝不允许以“和稀泥”方 式简单追求案结事了，而应当在查清事实、 明晰责任基础上，在不违反法治红线的前提 下，最大限度促成行政争议双方权利义务归 属的合意。五、权限延伸：附带审查权之强化行政复议法创设的行政规范性文件 附带审查制度，表达了复议机关对行政规范 性文件合法性的监督职能。但复议法实施二 十余年来，复议机关在个案中直接认定规范 性文件违法的案件较少，复议对行政规范性 文件监督作用尚未充分发挥。征求意见稿 进一步完善了附带审查制度，专门对

26、合法性 审查标准、程序及其效力等问题作出规定， 初步形成了有效的制度供给。理论上，针对 复议机关有权审查的规范性文件，复议机关 作为监督机关的地位决定了个案中的附带审 查本质上构成对规范性文件合法与否的有权 判断，具有普遍约束力，这与行政诉讼中司 法附带审查仅解决个案适用而非抽象判断完 全不同。但征求意见稿对附带审查权内 容规定仍较为简化，未能充分反映出复议监 督的固有优势，也未能完全回应法治政府建 设对行政规范性文件法治化提出的新要求， 需要进一步解决以下两个问题：1 .合法性审查标准的完整性。合法性审 查应既关注实体合法，又关注程序合法问题。 征求意见稿仅规定了违反法定权限及违反上 位法的

27、两种实体违法情形，但实践中，没有 上位法依据而予以减损权利或者增加义务的 行政规范性文件比拟常见，却未涵盖其中； 程序违法审查应当是复议对行政规范性文件 监督的优势所在，理应高于、严于行政诉讼 附带审查的程序标准，应在修法时予以明确。2 .引入合理性审查标准。行政复议的审 查标准，“应当强调审理构造和标准的有效 覆盖，既关注所涉行政行为的合法性和合理 性，又注重对当事人维权动因的关切回应， 从而在实现监督和倒逼依法行政的同时，完 成对行政法律关系的整体修复。”复议机关 有权审查行政决定的合法性与合理性，自然 也应扩展到规范性文件审查方面。对规范性 文件的合理性审查，是指在合法性审查基础 上，对

28、行政规范性文件进行更高标准的审查， 具体应涉及对行政规范性文件制定必要性、 内容是否符合比例原那么要求、能否做到同等 情况同等对待等方面，这是复议通过个案监 催促进行政规范性文件高质量的应有之义。六、实效提升：复议决定种类更新及体系化形塑为促进实质性化解争议目标实现，征求 意见稿构建了以“变更决定与履行决定”为 支撑的复议决定体系，以回应“应改尽改” 与“应赔尽赔”，但仍需从以下两个方面完 善：1 .行政复议决定种类的更新问题。首先， 应取消维持决定，由驳回复议请求替代，这 既是对行政诉讼法修改取消维持判决作法的 借鉴，又是对行政司法属性下复议机构超脱、 中立的法律定位的强化，亦与主观复议为中

29、 心的定位相契合，也能够彰显申请人复议请 求在复议决定体系构成中的支撑性地位。其 次，要对行政行为违法程度实现精细化型构。 根据行政决定违法程度不同，理论上可以分 为轻微违法、一般违法以及严重违法。借鉴 新行政诉讼法的无效判决条款，复议决定种 类应增加无效决定，具体是指不具有行政主 体资格、行政行为没有法律依据以及其他重 大且明显违法情形，复议机关应作出无效决 定。2 .行政复议决定体系化形塑问题。所谓 体系化，主要解决不同种类复议决定之间的 关系及其在复议决定体系中的地位问题。实 质性化解争议，就要尽量防止程序空转，不 仅关注合法与违法问题，还要以维护申请人 权益为逻辑基点，尽可能充分利用复

30、议机关 统筹调度资源的优势，直接回应申请人维权 的真实请求，从而将行政争议完全化解在行 政复议程序中。基于此，行政复议决定体系 应当以形成、变更以及解除行政法律关系为 核心，相应地，有必要在立法上明确对被申 请人进行纠错的主要决定形式和辅助决定形 式及相互关系问题。在被申请人被纠错的复 议决定体系中，应通过法条设定行政复议机 关的法定义务，明确复议体系应以变更决定、 履行决定为支撑，撤销决定和确认决定为补 充。此外，要同步解决好监督依法行政功能 发挥问题。征求意见稿规定了变更决定的三 种适用情形，以通过扩大变更范围强化变更 决定的使用。其中第一款有关事实不清的纠 正问题，如果从实质性化解争议的

31、视角，要 求复议机关查清事实后可以直接变更，但就 会直接背离依法行政“先取证后裁决”的基 本要求，也会产生作为中立裁决者的复议机 关与被申请人“官官相助”的嫌疑，故应当 取消复议机关对事实认定的变更权，回归变 更决定的传统边界，仍以法律适用变更与复 议结果变更作为变更决定的法定适用情形。七、救济衔接：替代“被告”制度的最优方案2014年修改的行政诉讼法确立的复 议机关当共同被告制度，不仅已经成为决定 行政复议和行政诉讼能否衔接协同的症结性 问题，而且对行政复议制度的开展产生了显 性消极影响。行政复议法修改首当其冲 就应当解决其存废问题。目前主要有两种观 点，一种观点认为“共同被告”制度是立法

32、者根据中国司法实践作出的具有中国特色的 制度设计，在实践中发挥了切中时弊的规制 面承当更加重要的使命。总之，主渠道目标 对行政复议制度提出了新的时代要求。(-)主渠道之解析理论上，行政复议成为化解行政争议的 主渠道，既是行政复议化解行政争议的先天 优势决定的，也表达了行政复议制度开展的 必然趋势。主渠道作用发挥应当立足于两个 维度。首先，行政复议在整个多元纠纷化解 体系中的地位。从现实国情看，主要涉及行 政复议与行政诉讼以及信访等多元化解行政 争议机制的贡献度比拟问题。所谓主渠道， 要求行政复议能够吸收大量行政争议并表达 为量化标准，即行政复议案件量应当数倍于 行政诉讼案件量，并且广泛吸纳和分

33、流信访 案件。行政复议应当成为行政争议进入行政 诉讼的过滤器以及流入信访的分流阀。作为 行政系统内的“民告官”制度，行政复议制 度要发挥主导性救济功能，就必须强化其吸 引力和公信力，让老百姓自觉自愿首选复议 维护自身权益。其次，行政争议进入行政复 议程序之后，争议能否得到实质性化解，满 足老百姓的正当权利诉求，这反映了行政复 功能，应当继续维持。有学者指出，共同被 告制度可以倒逼行政纠纷实质解决，并且从 整体上来看，更加契合我国官僚体制内部的 政治资源分配的规律和习惯，以及我国的行 政法律文化，为消解传统官僚文化负面影响 提供了机制。但主流观点那么认为共同被告制 度没有很好地发挥作用，而且带来

34、了很多弊 端，复议法修改过程中应当废除这项制度。共同被告制度的未来切忌“刻舟求剑”， 而应辨证施治、探寻最优。共同被告制度实 施以来的大数据显示，一方面，共同被告制 度在倒逼复议机关提高纠错率方面发挥了作 用，但同时纠错率提高存在一定的波动，存 在短时间内的“假改善”问题，实际上，我 国法治政府建设水平不断提升的开展趋势也 令纠错率持续提高逐渐成为“伪命题”。另 一方面，共同被告制度实施后也引发了新的 风险，复议机关为了不当被告出现了 “驳回 会”困境，复议机关“以事实为根据，以法 院为准绳”的潜规那么加重了复议和诉讼的同 质化；共同被告制度产生了程序空转，复议 机关”出庭几乎不出声”的走过场

35、浪费了行 政资源；对于复议机关而言，维持决定能够 实现“与被申请人的捆绑式应诉，而改变 决定就要冲在被告前线，复议机关一旦作出 赔偿决定必然当被告的制度陷进等方面，基 于理性人趋利避害的本性，必然会冲击共同 被告制度的实施效果。共同被告制度实际上 是通过诉讼倒逼复议的末端治理之策，关注“治已病”，未能对预防式治理“治未病” 的功能予以充分回应。行政复议的良性开展， 应该解决整体主义视角下的系统之治，与其 从末端去倒逼，不如从体制机制改革、程序 再造的优化及开展以真正解决源头治理问题。因此，征求意见稿基于“行政司法”定 位的功能重塑，以公正高效便民为民优势的 充分发挥作为复议机制完善基础上，按照

36、裁 决者不当被告的理论逻辑，确立了 “复议机 关作为不当被告、不作为由申请人选择”的 制度规那么，实现了逻辑自洽。当然，行政复 议机关不当被告是否为最优选择，笔者认为， 还取决于替代性方案本身的周延性和严密度， 应同步解决好以下三个问题。一是行政复议 决定的法律效力问题。修法应同时明确“起 诉效力中止”为原那么，即申请人对复议决定 不服，可以就原争议起诉，同时规定复议决 定一经起诉就效力中止，最终法律效力要通 过行政诉讼判决予以确认；如果经过行政复 议之后未起诉的，法定起诉期过后，行政复 议决定发生法律效力，从而实现定分止争。 二是澄清经过复议后起诉的诉讼标的。诉讼 标的不等于程序标的。行政复

37、议机关不当被 告，但仍可借鉴二审法院对一审判决全面审 查的审理模式，原决定和复议决定均为行政 诉讼的审理对象。但对复议决定的审理，要 充分考虑行政复议的优势及其与行政诉讼的 分工。人民法院对行政复议机关的事实认定 和专业判断应给予适度尊重，除非原告有明 确证据能够证明或法院在诉讼中收集到证据 能够证明复议机关所认定的事实违法，行政 诉讼应主要解决法律问题的争议。故经过复 议程序的司法判决应主要涉及以下六种情形:(1)人民法院判决撤销原行政行为的，针对 复议决定，应当同时撤销复议决定或者确认 复议决定违法；(2)人民法院判决变更原行 政行为的，针对复议决定，应当同时判决撤 销复议决定或者确认复议

38、决定违法；（3）人 民法院判决作出原行政行为的行政机关履行 法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤 销复议决定或者确认复议决定违法；（4）人 民法院判决原行政行为违法或者无效的，针 对复议决定，应当同时判决撤销复议决定或 者确认复议决定违法；（5）原行政行为被撤 销、确认违法或者无效，给原告造成损失的， 判决由作出原行政行为的行政机关承当赔偿 责任；因复议程序违法给原告造成损失的， 判决复议机关承当相应赔偿责任。（6）原行 政行为合法、复议决定合法的，应当判决驳 回原告针对原行政行为的诉讼请求，确认复 议决定合法有效；原行政行为合法、复议决 定违反法定程序的，应当判决确认复议决定 违法，同时判

39、决驳回原告针对原行政行为的 诉讼请求。三是推进复议人员职业化改革， 建立更强有力的监督和正向激励制度。“欲 使责任有效，责任必须是个人的责任”，应 调整原法末端行为监督之窠臼，改为直接对 复议人员进行监督。故建议吸收司法员额制 改革经验，参考法官司法责任制评价体系， 综合复议人均年度办案量、纠错率、和解调 解率、诉讼败诉率等指标，建立科学的复议 人员绩效考评制度以及严格的个人责任追究 体系。具体可以考虑充分利用国家监察体制 改革成果，建立行政复议与国家监察的衔接 机制，促进对行政复议权行使全过程的无缝 隙监督，通过对复议人员监督的强化以提升 其职业伦理道德水准并促进复议机构的超脱 性和中立性。

40、结语中国特色行政复议制度体系的健全完善 是一个系统工程。复议法自身的修改与完善 是基础；修法完成后，行政复议法实施条例 的及时更新，复议改革系列文件的持续性发 布，复议指导案例和批复制度确实立与定型， 都是确保行政复议良性开展必不可少的制度 保障。主渠道目标导向，决定了必须处理好 行政复议在纠纷解决体系中的定位问题，特 别是行政复议与行政诉讼能否良性互动与分 工合作，决定了法治轨道上行政争议化解机 制的效能性和贡献度。行政复议制度更新应 当与行政诉讼法修改同频共振，行政诉讼法 能否同时启动修改，不仅直接影响复议法修 改的质量及其有效性，而且也是解决两法衔 接的唯一方案。此外，以行政复议的率先发

41、 展带动整个行政司法体系的整合优化，凸显 法治政府建设的行政司法维度，重构以行政 复议为支撑的行政机关化解争议预防调处化 解体系，切实发挥行政机关集成式、全周期 实质性化解争议的特有优势，探索“一级政 府一个窗口对外”的“最多访一地”，将构 成行政复议通过主渠道目标辐射力促进法治 政府建设的理想选择。议化解争议的质效。主渠道意味着大量争议 进入复议后又能终结于复议程序中，实现诉 源治理，把争议化解在行政程序之中。有学者指出：“在行政主导体制下，政 府具有统筹调度的资源配置优势，行政复议 能够通过调解、和解等方式加大矛盾纠纷调 处力度，一体化解决群众隐藏在法律诉求后 的真实利益诉求，从而真正实质

42、性化解争议”, 这构成主渠道的现实逻辑。同时，作为在法 治轨道上的争议解决机制，行政复议通过“依 法维权”进而实现“依法维稳”，实现纠纷 化解法治逻辑和政治逻辑的有机融合，促进 了案结事了和定分止争的一体推进。此外， 随着我国法治政府建设进程的深入，新开展 时期法治政府建设的核心任务就是要促进合 法行政与良好行政相融合，形式法治与实质 法治一体推进，这对裁决机关在个案中对行 政决定审查强度和标准提出了更高要求。相 较于行政诉讼以合法性审查为原那么，行政复 议既审查合法性又审查合理性，其具有解决 个案正义的天然优势，能够通过穿透式监督 实现对依法行政的倒逼与提升。鉴于我国现 阶段行政争议的特殊性

43、，中华传统”和合文 化”的延续与开展，以及行政内部监督在实 质性化解争议方面的优势等诸多因素，共同 决定了行政复议作为化解行政争议主渠道的 必要性与正当性。但在修法过程中，关于“发 挥行政复议化解行政争议主渠道作用”应否 直接写入立法宗旨，那么一直存在争议。笔者 认为，引入主渠道的法律表达非常必要。在 立法上明确主渠道作用，这既构成对新功能 定位逻辑基础的阐释，又强调了复议制度革 新的主线以及复议法实现内涵式开展必须完 成的理念更新及制度回应。（二）“行政司法”之回归行政复议的法律属性是什么？从1990 年出台行政复议条例至今，学术界主要 形成了 “司法说” “行政说” “准司法说” 以及“行

44、政司法说”四种观点，其中的“行 政司法说“并非新观点。在1990年行政复 议条例实施初期，有学者就提出“行政复 议虽然仍属于行政系统的活动，但它与一般 的行政管理活动不同，属于行政司法（裁决） 的范围”，我国早期的行政法理论，一般也 将行政行为分为行政立法、行政执法和行政 司法，其中行政复议被纳入行政司法范畴。 在主渠道目标导向下，行政复议的行政司法 属性之重申，也是对新时代与新使命的积极 回应。理论上，“行政司法”与“准司法” 不同，“准司法”更偏向于行政复议的司法 面向，而“行政司法”强调的是行政复议的 双重特征。一是行政之维，强调行政复议本 质上还是一种行政活动，即行政内部监督， 这个面

45、向决定了它在化解争议方面的独特优 势，是其核心竞争力。二是司法之维，此处 的“司法”实际上是公正的代名词，强调的 是与行政诉讼一样，作为化解争议的机制， 其生命力就在于对个案正义的追求，但“行 政复议的司法化不应理解为普通法院化，而 是意味着行政复议必须以居中裁决行政争议 为出发点，表达公正裁决行政争议、提供有 效法律救济、促进公共利益和私人利益平衡 的内在要求”。这就要求在行政主导的前提 下，通过局部司法元素嵌入以提升行政复议 化解争议的质效。“行政司法”强调行政性 与司法性的高度融合，其中行政面向是支撑，司法面向旨在补强并促进行政面向更好发挥 作用，亦是行政复议与其他行政活动方式迥 异的显

46、要标志。任何片面追求行政化或者司 法化单一面向的作法，都可能会阻碍复议化 解争议优势发挥甚至引发复议失灵等困境。（三）多元功能之彰显关于行政复议的功能，理想状态下，行 政复议机关通过监督依法行政，同步完成对 行政争议的依法化解，进而实现“民告官” 制度的行政救济功能。但关于上述三种功能 如何排序，学界素有争议。主要有并重说 “主导说”和“阶梯说”三种学说，本质上 表达为每一种功能在整个功能体系中的地位 及作用认识上的分歧。“行政司法”属性下 的行政复议功能应当具有三维面向。行政复 议的基础性功能是化解争议，这是由主渠道 目标所决定的。但作为主渠道，主要应由行 政监督功能来成就。征求意见稿第一条

47、 立法目的，仍将“防止和纠正违法的或者不 当的行政行为”居首，强化了监督功能在多 维功能体系中的重要地位。作为源生性和主 导性功能，通过行政监督权灵活性和高权性 的禀赋充分回应申请人维权的真实诉求，促 进行政复议行政救济功能的实现。正如有学 者所揭示的，”在中国社会转型过程中权利 救济是高于一切的法律价值，唯有如此，才 能回应社会民众日益高涨的权利意识与权利 诉求”。因此，行政复议的这三个功能外表 上立足于不同的价值追求，但主渠道目标导 向下的功能重构应该以解决三者的有机统一 为目标。在当前法治社会水平未能与法治政府建 设齐驱并进的背景下，老百姓真实诉求往往 无法完全转化为法律诉求，特别是合法

48、诉求 与合理诉讼的固有差异，维权与维稳之间的 张力，导致单一的监督依法行政无法充分实 现争议的实质性化解。这就需要在原来监督 依法行政的单一维度上，立足于主渠道目标 对行政监督功能予以扩容，回应社会治理的 现实需要，切实发挥行政监督权所独具的穿 透式预防调处化解争议的天然优势，通过复 议机关组织和调动行政资源实现监督全覆盖 和无缝隙的灵活性和能动性，促进形式法治 向实质法治监督的延伸，提高实质性化解争 议的能力，全方位回应并解决老百姓真实诉 求，进而实现维权与救济功能的同步推进。在法治政府、法治社会、法治国家一体 化建设进程中，行政复议的功能定位，绝非 多元功能的简单叠加，而应当立足于法律功

49、能的体系化整合与升级。正如“在客观诉讼 与主观诉讼中，法院在案件中拥有的权力， 作出的判决，对诉求回应的质量都是不同的， 前者是为了捍卫法律及公意，而后者， 法官主要是审查确定行政相对人的权利是否 存在，是否合法，所遵循的程序与客观诉讼 不同”，行政复议的功能定位也面临主观复 议还是客观复议的选择问题。但两者既不是 对立关系，也不能相互割裂。行政复议的监 督面向，即通过复议完成行政自我监督和纠 错，实现行政法律关系的修复，这是行政复 议客观属性的呈现；但“行政争议的实质 性化解是一个复合概念，统和了实质性合 法、利益协调平衡、政治取向正确、社会效 果良好等内容”，这就需要同时强化行政复 议的主观主义维度，强调行政复议应当在回 应申请人诉求中通过权利义务关系厘清实现