资源枯竭型城市可持续发展对策研究_王树义.doc

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1、战略与决策 资源枯竭型城市可持续发展对策研究 资 源 枯竭 型 城 市 可 持 续 发 展 对 策 研 究 王树义，郭少青 （ 武汉大学 环境法研究所，湖北 武汉 430072） 摘 严重 要： 截 止 2009 年，我 国已 有 44 个城 市被 国家 有 关 部门 列 为 资 源枯 竭 型 城 市，其 面 临 着 生态 环 境 破 坏 、 主体 产业 衰退 、 失业 及贫 困人 口较 多等 方面 的困 境 。 本文 在对 资源 枯竭 型城 市产 生的 原因 和面 临的 困境 进行 较为 深入 分析 的基 础上 ，从政 策扶 持和 立法 保障 两 方 面提 出 了资 源 枯竭 型 城 市 可

2、持 续 发 展 的基 本对 策 。 关键词： 资源枯竭； 发展困境； 可持续发展； 对策 中图分类号： X197 文献标识码： A 文章编号： 1002 9753（ 2012） 01 0001 13 Study on Countermeasures for Sustainable Development of Resource Exhausted Cities WANG Shu yi， GUO Shao qing （ Research Institute of Environmental Law of Wuhan University， Wuhan 430072， China） Abstrac

3、t： The government has released a list of 44 resource exhausted cities by 2009. These cities are facing many so- cial problems such as environmental problems， the recession of the main industry and imbalanced unemployment. Based on the analysis of the causes of the resource exhausted cities and the d

4、ilemma the cities faced， the paper proposed a strategy for the sustainable development of the resource exhausted cities from two areas， policy support and legislation Key words： resource exhausted； development dilemma， sustainable development； countermeasure 一 、 引言 约占全国城市数量的 18% 。 据不完全统计 ， 这些 资源是人类赖

5、以生存和社会可持续发展的重 资源型城市在加快我国城市化进程 、 促进区域 发 要物质基础 ， 也是人类 发展生产和财富积累 的重 展和增强国家的综合国力等方面均发挥了重要作 要来源 。 资源型城市是指依托资源兴建或发展起 用 ， 可以说 ， 新中国 60 余年的飞速发展 ， 与这些资 来的城市 ， 它的资源型 产品在城市工业中占 有较 源型城市的支撑性贡献是分不开的 。 大比重 。 我国是一 个资源大国 ， 相应而生了 众多 按照 “资源开发的生命周期理论 ” ， 资源型城 依靠资源起步 、 发展和茁壮成 长的城市 。 中国现 市都有发展 、 兴盛和衰竭的周期 （ 见图 1） 。 资源枯 今共

6、有 600 多个城市 ， 资源型城市 共有 118 个 ， 竭型城市是资源型城市中的资源走向枯竭时的状 收稿日期 ： 2011 09 06 修回日期 ： 2011 11 28 作者简介： 王树义 （ 1953 ） ， 男 ， 湖北宜昌人 ， 武汉大学法学院教授 ， 博士 ， 博士生导师 。 资源型城市 （ 包括资源型地区 ） 是以本地区矿产 森林等自然资源开采 加工为主导产业的城市类型 、 、 城市 、 有色冶金城市 、 黑色冶 金城市 、 石油城市 、 森工城市等类型 。 。 按照资源的种类 ， 可分为煤矿 “资源开发的生命周期理论 ”指的是 ， 对于依靠不可再生资源发展的城市 和产业来说

7、， 资 源的初始存量决 定了产业生产规 模和服务 年限 ， 决定了城市以该种资源产业为主导的时间长短 。 美国地 质学家胡 贝特将资 源产业的 发展周期 分为四个 阶段 ： 开 发期 、 成长 期 、 稳定 期 、 衰退期 。 在衰退期阶段 ， 资源逐步枯竭 ， 产量下降 ， 矿产业的主导地位逐步下降 。 1 中国软科学 2012 年第 1 期 图 1 资源型城市的生命周期 表 1 资源枯竭型城市名单 （ 按资源分类划分 ） 态 ， 我国于 2008 年 、 2009 年分两批公布了个资源枯 竭型城市的名单 （ 见表 1） 。 构性问题地区 ”。 国外学者对资源型城市的研究由来已久 ， 研究

8、在国外 ， 资源型城市经济结构转型问题 ， 一般 叫衰退地区经济振兴或结构性问题 地区的经济振 兴 。 即国外的资源型城市面临资 源枯竭时被称 为 “衰退地区 ”或 “结构性问题地区 ”。 资源枯竭型 城市是我国政府给资源型城市走向 衰退状态时所 给出的一个概念 ， 相当于国外的 “衰退地区 ”或 “结 内容主要集中在资 源型城市发展中的社会问题和 心理问题 、 矿区的生命周期 、 工矿 城镇的兴起与衰 落 、 资 源 枯 竭 城 镇 的 振 兴 等 方 面 。 Robinson （ 1962） 首次对加拿大的资源型地区进行了全面 评 估 ， 目的是 找寻 这些 地区 的 不稳 定 因素 ；

9、Lucas （ 1971） 对单一工业社区的生活和工作模式进行了 44 个资源枯竭型城市分别为 ： 辽宁省的阜新市 、 盘锦市 、 抚顺市 、 北票市 （ 县级 市 ） 、 葫芦岛市 南票区 、 葫 芦岛市杨 家杖子开 发区 、辽 阳市弓长岭区 吉林省的白山市 辽源市 敦化市 县级市 ； 、 、 （ ） 、 九台市 （ 县级市 ） 、 舒兰市 （ 县 级市 ） ； 黑龙江省的 大兴安岭地区 七 台河市 伊春 、 、 市 、 五大连池市 （ 县级 市 ） ； 内蒙古自治区的阿尔山市 （ 县级市 ） ； 安徽省的淮北市 、 铜陵市 ； 河南省的焦作市 、 灵宝市 （ 县级市 ） ； 湖北省的黄石

10、市 、 大冶市 （ 县级市 ） 、 潜江市 县级市 （ ） 、 钟祥市 （ 县级市 ） ； 湖南省的耒阳市 （ 县级市 ） 、 冷水江市 （ 县级 市 ） 、 资兴市（ 县级市 ） ； 江 西省的景德 镇市 、 萍乡市 ； 山西省的孝义市 （ 县级市 ） ； 山东省的枣庄市 ； 河北省的承德市鹰 手营子矿区 、 张家口市 下花园区 ； 宁夏回族 自治区的 石嘴山 市 ； 陕西省的铜川市 甘肃省的白银市 玉门市 ； 、 （ 县级市 ） ； 四川省的华蓥市 （ 县级市 ） ； 重庆市的万盛区 云南省的个旧市 县级市 ； （ ） 、 昆明市东 川区 ； 广西壮族自治区的合山市 （ 县级市 ） ； 贵

11、州省的铜仁市万山特区 。 2 资源类别 数量 城市名称 煤炭城市 19 淮北 、 合山 、 承德市鹰手营子矿区 、 张家口市下花园区 、 焦作 、 七台河 、 孝义 、 抚顺 、 阜新 、 北票 、 辽源 、 七台河 、萍乡 、 枣庄 、 资兴 、 铜川 、 石嘴山 、 华蓥 、 耒阳 冶金城市 10 葫芦岛市杨家杖子开发区 、 葫芦岛市南票区 、 白银 、 铜陵 、 铜仁地区万山特区 、 大冶 、 黄石 、 冷水江 、 辽阳市弓长岭区 、 昆明市东川区 石油城市 3 玉门 、 潜江 、 盘锦 其他城市 6 灵宝 （ 黄金之城 ） 景德镇 （ 高岭土 ） 、 钟祥 （ 磷矿 ） 、 重庆万盛区

12、 （ 非金属矿产密集地 ） 、 铜仁地区万山特区 （ 贡 、 磷 ） （ 半 ） 可再生 16% 森工城市 7 大兴安岭地 区 、 五大连池 、 伊春 、 白山 、 舒兰 、 阿尔山 、 敦化市 （ 森工 ） 1 2 3 战略与决策 资源枯竭型城市可持续发展对策研究 表 2 1990 年代中期 现今的国内资源型城市的 主要研究成果 ， ； （ 2） 。 全面阐述 Bradbury 并提 出 了这类城市发展的四个阶段 度也呈现多样化趋势 、 见表 根据对加拿大和澳大利亚资源型城镇的实 5 二 资源枯竭型城市产生之原因分析 证研究 ， 提出了解决面临问题的对策 ， 并对 Lucas （ 一） 资源

13、枯竭型城市的外部性特征与掠 夺式 的生命周期理论进行了发展 ， 提出了第五 、 第六两 个阶段 ； 进入 20 世纪 80 年代中期后 ， 学者们对资 源型城镇的研究转向了经济结构 、 劳动力市场结构 和问题地区的振兴方面 。 Randall 和 Ironside 对资源 型城镇的研究进行了 全面评述 。 除了理论研究 外 ， 国外在问题地区的转型方面也积累了大量的实 践经验 如美国的匹兹堡 ， 、 英国的伯明翰 、 法国的洛 林 、 德国的鲁尔 、 马 来西 亚的吉 隆坡 、 日 本的 北九 州等 。 我国学者开展资源型 城市的研究大致 可划分 为三个阶段 ： 生产力布局研究阶段 （ 192

14、9 1980 年 代中期 ） 、 工矿城市研究阶段 （ 1980 年代中期 1990 年代中期 ） 、 资源型城市可持续发展研究阶段 （ 1990 年代中期至今 ） 。 特别是到了第三阶段 ， 有关资 源型城市的研究达到了 高峰 。 国家发改 委专门设 立了东北振兴司 ， 协助东北老工业基地的资源型城 市的可持续发展 ； 2000 年后 ， 各类以资源型城市为 研究主题的学位论文 、 科 研报告相继出现 ， 研究角 开发 自然资源在 产权不明或估值 不当的情况下属 于公有 资源 ， 是有竞争性但无排他性的物品 。 在消 费上具有竞争性 ， 但是却无法有效地 排他 ， 则容 易 产生 “公地悲剧

15、 ”的问题 。 在中国早期的计 划经济 体制下 ， 资源被赋予了畸形的低价格 ， 也因此 ， 以资 源为依托的资源枯竭型城市便具有了外部性特征 。 以矿业城市为例 ， 在外部性方面 ， 我国的矿业城 市 从城市外部获得的 收益明显小于它给予城市外 部 的收益 ， 受损大于受益 ， 存在净损害 。 低廉的 矿 产价格和不计生态成本的矿产资源开发 ， 使得资源 型城市的矿产被不断采用掠夺性的方式进行开发 ， 但这种因为政策原 因而存在的矿产资源的外 部 经 济性却没有得到国家补贴 ， 也没有通过税收制度让 受益的工业城市对资源枯竭型城市负责 。 所以 ， 外 部性是资源型城市 走向不可持续性的重要

16、因素 之 一 （ 见图 2） 。 3 研究阶段 研究主题 研究人 资源型城市的综合问题研究 赵宇 （ 1995 ） 、 孙淼 （ 2005 ） 、 孙米强 （ 2006 ） 、 万会 （ 2006 ） 、 刘剑平 （ 2007 ） 、 李建华 （ 2007 ） 、 彭皓玥 （ 2008） 、 叶蔓 （ 2009 ） 、 丁四保 资源型城 市发 展困 境的 成 因及 其机理研究 刘云刚 （ 2002 ） 、 袁庆明 （ 2007 ） 、 高天明 （ 2010） 资源型城 市的 经济 发展 与 转型 研究 齐建珍 （ 2004 ） 、 沈镭 （ 2005 ） 、 赵天石 （ 2006） 、 于言

17、良 （ 2006 ） 、 任 勇 （ 2008） 、 徐君 （ 2009 ） 、李立 （ 2010 ） 资源型城 市的 生态 环境 建 设及 其治理技术研究 曲成彬 （ 2007 ） 、 刘芮葭 （ 2006 ） 、 刘树根 ， 朱南 文 ， 郑 毅 （ 2009 ） 、 王广 利 （ 2010 ） 、 刘玉 宝 ，谷人 旭 （ 2003 ） 、 张晶 ， 韩丽红 （ 2007 ） 资源型城 市的 社会 发展 问 题及 政策研究 于立 ， 孟韬 ， 姜春海 （ 2003） 、 李磊 （ 2006） 、 马鹏举 （ 2006 ） 、 郝书优 （ 2007 ） 、 李雨潼 （ 2007） 、 郑文

18、升（ 2008） 、 谷赵 （ 2009 ） 、 林红 （ 2010 ） 4 6 3 7 中国软科学 2012 年第 1 期 （ 二） 图 2 畸形规划和不合理的战略布局 资源枯竭型城市的产生 相应的基础设施建设都为资 源枯竭后的城市发展埋 资源枯竭型城市中 ， 有相当一部分的建立初衷 是为国家提供资源 。 国家在投入大量的人力 物力 、 和财力建设资源枯竭型城市的最终目的是让资源得 以有效输出 ， 提供给沿海和其 他大型工业城市 。 至于资源枯竭型城市本身的产业布局 、 生态利益和 是否可持续性 政府在最初进行城市建设的决策时 ， 并没有过多考虑 。 也正因为如此 ， 资源的产品价格 长期被

19、压低 ， 其价格完全不能体现资源枯竭型城市 因资源耗竭而产生的潜在的 风险损失 、 矿产资源开 采带来的环境成本 生态成本等 、 。 从某种意义上讲 ， 资源枯竭型城市是在将本应属于自己的收益通过计 划下的资源低价格进行交易 。 中国的沿海地区的快 速发展与资源型城市源源不断地提供价格低廉的初 级产品密不可分 。 有学者生动形象地称资源型城市 是发达地区的 “锅炉房 ”。 也正是由于国家给资源 枯竭型城市的定位位于产业链的初级环节 ， 资源枯 竭型城市本身无力改变这种产业结构 也无法决定 ， 自己的命运 。 大型资源性国有企业的落座使得资源 枯竭型城市撼动不了资源性产业的主导地位 。 其城 市

20、的产 业链结构也均围绕着主体产业进行 ， 以围绕 资源开发为核心的系列产业和人才培育 、 甚至包括 下了隐患 。 这种产业结构的不合理导致粗放式经济 增长方式难以转变 而当价格低廉的产品源源不断运 ， 送到发达地区之时 ， 留下给资源枯竭型城市的只是微 波的根本无法修复损失的利润和千疮百孔的城市 。 （ 三） 经济优先和发展理念的偏失 经济发展优先的思 路不仅是在中国 ， 在世 界 范围内也引领了很长一段时间 。 中国虽然自 1992 年后逐步引入 “可持续发展 ”理念 ， 并提出了 “新发 展观 ”的重要思想 ， 在相关产业和整个社会进程的 发展过程中 ， 逐步改变 “经济发展 ”与 “环境

21、保护 ” 对立的格局 ， 但是这种理念在实 践中的延伸仍 是 缓慢的 。 大部分领域还受到传统的发展思路的影 响 ， 将经济发展和环境保护对立起来 。 在地方 ， 经 济优先于环境保护的理念仍然大行其道 。 资源枯 竭型城市 在发 展过程 中也不 可避免 地走 上了 以 “经济发展 ”为中心的道路 。 以经济发展为核心 ， 便意味着注重经济效益与产业指标 ， 轻视环境 保 护和人民的环境权益 ， 最终将 使得城市的发展 在 经济发展 、 生 态发展 和社 会发 展三 者之间 失衡 。 同时 ， 在 GDP 崇拜的当今社会 ， 政府的 政绩与 GDP 直接挂钩 ， 使得政府的决策相应地偏向于经济

22、发 ， ， 7 4% ， 45 根据相关数据显示 我国东部地区的矿产资源严重短缺 能源探明储量仅占全国的 种主要矿产 工业储量的潜在 价值只占 全国的 15 5% 。 中部地区拥有丰富的能矿资源 ， 45 种主要矿产潜在储量占全国的 44 8% ， 有 20 多种主要矿产资源的储量占全国的半数或 更多 。 西部地区的矿产资源储量更为客观 ， 仅西部地区煤炭的保有量占全国的 36 % ， 石油占全国的 12% ， 天然气占全国的 53% 。 但现实情 况是 ， 东部 、 中部与西部是经济发展的三个阶梯 ， 依次递减 。 资源禀赋相对劣势的东部却比中西部富裕许多 。 这与矿产资源的 低价 、 资源

23、税 费体制的不合理 、 资源本身的外部性均有关 。 但是归根结底 ， 如此异构的经济布局 ， 与国家的战略规划和产业布局最为相关 。 4 。 ， 战略与决策 资源枯竭型城市可持续发展对策研究 12% 。 展 对于资源枯竭型城市的政府而言 在相关矿产 工矿废弃地复垦率不到 资源丰富的区域 ， 大多在地理位置 ， 地质条件等方面 都不如平原和交通 、 经济发达地区 。 其经济发展大 部分都依靠于工业企业的发展 ， 财政收入大部分都 来源于矿产企业 所以为地方企业 开后门 ， “ ”， “睁一只 眼 、 闭一只眼 ”的现象盛行也不足为奇 。 企业作为理 性的经济人 在追求经济利益面前不会考虑其产生的

24、 ， 负外部性问题 ， 当政府监管缺失时 ， 企业就会疯狂攫 取资源 提高产能 最终使得城市走向不可持续性 ， ， 。 三 、 资源枯竭型城市面临的现实困境 （ 一） 生态环境破坏严重，地质安全受到威胁 资源枯 竭型城市普遍面临着严峻的环境问题 。 大气污染方面 全国每年有 ， 50 60 亿立方米的煤层 瓦斯散逸于大气 ， 仅东北地区煤炭矿区每年从矿井 4 排放到大气中 。 水污染方面 全国涉矿行业因采 ， 矿和生产所产生的废水 、 废液排放总量占全国工业 废水排放总量的 20% 以上 。 固体废弃物堆积占用 大量土地的问题 ， 在资源枯竭型城市也十分突出 。 全国每年 85% 的工业废弃物

25、来自矿山开采 。 据不 完全统计 ， 全国金属尾矿 、 煤矸石堆积已分别超过 50 亿吨和 40 亿吨 并且以每 ， 4 亿 5 亿吨的速度剧 增 。 全国因采矿 、 尾矿和废石堆积 ， 直接破坏和占用 土地仅 200 万平方公里 ， 破坏森林面积累计超过 106 万平方公里 ， 破坏草地面积 26. 3 万平方公里 ， 而且 除了这些基本的 “三废 ”问题外 ， 资源枯竭型城 市还面临着诸如地面沉降 、 地质灾害等问题 。 如安 徽淮南市 ， 采煤沉陷面积达到 137. 2 平方公里 ， 已占 全市面积的 5. 3% ， 并以每生产千万吨原煤沉陷 2. 2 平方公里的速度递增 ； 重庆万盛区

26、 ， 2007 年的工业 废气排放量达到了 3243202 万立方米 ， 产生工 业固 体废弃物 32. 18 万吨 ； 黄石 2003 2008 年 ， 塌陷面 积 59. 1 万平 方米 ， 地 面沉降 1. 4 万平 方米 ， 滑 坡 335. 7 万平方米 ， 发生采空区塌陷的矿井有 34 处 ， 泥 石流 、 地裂缝等地质灾害也有不同程度的发 生 。 这些严重的环境问题与地质问题均严重影响到资源 枯竭型城市的城市安全与可持续发展 。 （ 二） 主体产业衰退 接续产业发展乏力， 由于资源的不断枯 竭 ， 资源枯竭型城市的 主 导产业渐渐衰退 ， 主导企业 的效益下降 ， 同时 ， 由

27、于接续产业还未建设起来 ， 导致经济 萎缩 ， 没有新 型的财政来 源使得 地方 财政 收入 锐减 。 在这 期 间 ， 城市的环境治理和进行生态 建设往往需要 更 多的资金 大量失业人员的安置和培训 ， ， 对低保户 的社会保障 ， 对经济转型的投入 等方面都需要 大 量的资金 。 地方政府 此时支出日益增 加 ， 收入 日 益减少 ， 资源枯竭型城市正面临 着资源开发的 收 益递减与刚性支出不断扩大的双重 压力 ， 多数 面 临着入不敷出的境地 （ 见图 3） 。 图 3 2008 年部分资源型城市地方财政收支情况 （ 单位 ： 万元 ） 11 数据来源于湖北省国土资源厅 关于资源枯竭型城

28、市矿山地质环境治理项目报告 。 10 CH 5 7 ， 9 5 中国软科学 2012 年第 1 期 另一方面 ， 产业结 构的单一化导致资源 走向 能作出 “弃城 ”的决策 ， 怎样找到城市持续发展 的 衰竭时 ， 整个城市形成了一损俱损的局面 ， 很难灵 ， 。 动力才是问题的关键 、 。 活转型 在 接续产业的选择上 也非常迷茫 所有 四 资源枯竭型城市可持续发展之域外经验 制结构的单一性 ， 使得 市场机制在这类城市 的作 用远没有充分发挥出来 ， 企业机制不活 ， 远未形成 多种所有制经济成份共存发展的局面 。 再加上矿 业城市多分布于内陆 ， 交通不便 ， 工业基础薄 弱 ， 城市基

29、础设施简单 ， 投资环境差 ， 利用外资水平远 远低于全国城市的平均水平 ， 在经济转型的动 力上远不如非资源型城市 。 （ 三） 失业及贫困人口较多，社 会不稳定因素 激增 资源枯竭型城市的失业人员主要由资源型 企 业的萎缩或倒闭产生的失业人员和城市经济因为 缺乏新的增长点形成的新增劳动力未就业人口组 成 。 资源枯竭型城市的失业状况的严重程度在各 类城市中首屈一指 。 2000 年 ， 全国 城镇失业率为 8. 21% ， 进入 “枯 竭 期 ”的 城 市城 镇 失 业率 达 到 12. 3% 。 全国 15 岁以上的城镇人口的劳动参与率 为 67. 7% ， 进入 “枯竭期 ”的城市的劳

30、动参与率只 有 63. 54% 。 由此可见 ， 资源枯竭型城市的就业状 况表现为更高的失业率和更低的劳动就业率 。 随 着时间的推移和资源的进一步耗 竭 ， 资源 枯竭型 城市的就业压力表现得更加严重 。 如 2001 年末 ， 阜新 市 实 有 下 岗 职 工 12. 9 万 ， 占 全 市 职 工 的 36. 7% ； 失业人员 2. 7 万 ， 登记失业率为 5. 9% ， 居 全省之首 。 在下岗 和失业 人员中 ， 矿 区占 45% 。 随着煤炭资源的减少 ， 矿区下岗职工逐年增加 ， 到 2005 年 ， 全市下 岗职工 、 失业人 员总数达 到 17. 6 万 。 大量的失业群

31、体造成了资源枯竭型城市的 集体贫困 ， 也造成了城市中有大量的闲置劳动力 ， 部分资源枯竭型城市还发生了 一系列诸如罢工 、 卧轨 、 堵塞交通灯极端事件 ， 对城市的安全稳定与 可持续发展都产生了很大的影响 。 资源枯竭型城市在现今的发展进程中遇到了 诸多的障碍 ， 限于中国的社会发展状况 ， 我们不可 （ 一） 国外典型问题地区的转型模式 1. 市场化的城市转型模式： 美国休斯顿 美国德克萨斯州的 休斯顿 ， 是以石油开发 而 兴起的城市 。 20 世纪 60 年代开始 ， 石油开采业整 体下滑 ， 休斯顿及时制定相关政 策支持城市可 持 续发展 。 其中最重要 的一点是 ， 休斯顿开始从

32、 单 一的石油石化产 业向多元化产业发展 。 1962 年 ， 美 国国家航空局和宇宙航行局的宇航中心在休斯 顿兴建 ， 随之为它服务的产业 ， 如电子 、 仪器仪表 、 精密机械等行业的 1300 多家 高技术和新技术 企 业 ， 在休斯顿设厂或建立办事处 。 同时 ， 休斯顿 重视第三产业的发展 。 1981 年 ， 休斯顿港口 外贸 的总吨位达到了全美第二 ， 并 成为了美国四大 金 融中心之一 。 休斯顿 开始了由科研开 发 ， 带动 高 新技术企业 、 第三产业和现代农 牧业等多种产 业 的飞速发展阶段 。 虽然休斯顿在城市转型的进程 中少不了政府政策的支持 ， 但是总体而言 ， 政

33、府在 城市发展兴衰的过程中并没有起到 主导作用 ， 企 业投资的流向才是决定 性的因素 。 在美国 、 加 拿 大 、 澳大 利亚这 些地 广人 稀 、 资 源较 为丰 沛的 国 家 ， 区位较好的资源型城市有机会转型成功 ， 成为 综合性城市 ， 如美国的匹兹堡 、 休斯顿就是转型成 功的典型 但是区位较差的小城镇 ； ， 就会衰落或者 被遗弃 。 2. 政府主导下的城市转型模式： 德国鲁尔 德国的鲁尔 ， 以煤炭 、 钢铁产业著称 。 从 19 世 纪中叶开 始 ， 鲁 尔的 煤 炭 产量 始 终 占据 德 国 的 80% 以上 ， 钢产量占据德国的 70% 以上 。 随着世 界能源需求的

34、变化 ， 鲁尔一度陷 入危机 。 但其 政 府及 时 成 立 了 “鲁 尔 煤 管 区 开 发 协 会 ”（ 简 称 KVR） ， 并制定了具有法律效力的振 兴战略 ， 主 要 包括以下几个方面 ： 首先 ， 实施创新导向的地方经 济政策 ， 吸引高科技企业落户 ， 帮助企业实施技术 ， 甘肃玉门由于石油资源枯竭 ， 市政府和油田基地相继搬离 ， 9 万居民弃城外迁 ， 玉门几 近空城 。 但是 ， 中 国国土资源 有限 ， 人口密度 。 ， 。 大 城市的整体搬迁成本高昂 6 在现有城市的基础上进行改造 实现可持续发展才是解决资源枯竭型城市可持续发展困境的路径 12 13 战略与决策 资源枯

35、竭型城市可持续发展对策研究 创新 ； 其次 ， 推广就 业促进政 策 ， 为就业者提 供免 政策改革 。 在第八次和第九次煤炭政策中 ， 开 费得咨询服务 ， 帮助小 企业和创业者获得闲 置资 金 ； 第三 ， 推进工业 用地再生政策 ， 通过基 金收购 工业用地 ， 再以低价格出售给新兴企业 ， 支持新兴 产业发展 ； 第四 ， 实施钢铁工业重 整政策 ， 对企业 进行现代化改造 。 在多方面政策和立法的配合 下 ， 鲁尔 逐 步转 变 成多 种 行 业协 调 发 展的 新 经 济区 。 欧洲大 部分国家的问题地区 ， 都是通过政府 主导模式进行城市转型 。 政府在城市转型的过程 中成立专门

36、委员会或者其他组织 ， 制定详 细的目 标 、 计划 ， 进行全面规划 。 3. 政府援助下的城市转型模式 日本北九州： 日本的北九 州 ， 是 以煤 炭产 业为 主的 地 区 。 自 50 年代开始 北九州煤炭资源的开发难度增大 ， 。 同时 ， 随着世界能源需求结构的转变 ， 北九州还要 面对石油能源的竞争 。 于是 ， 日本开始了 9 次煤炭 始重视产业转 型 。 兴办了一批现代 工业开发区 ， 以优惠政策吸引大批区外企业入驻开发区 。 这种模式的转型 ， 虽然政府也起 到了重要作 用 ， 但是对于 城市 转型的 规划并 不是主 导的 ， 其 是在侧重支持产业转型的前提下 ， 吸引新企业

37、的 入驻和企业 投资 ， 带动 整个 城市转 型 。 因此 ， 对 日本产业转型 起到决 定性作 用的是 日本的 产业 政策 。 （ 二） 经验总结 不论是自由放任 、 政府主导 ， 还是产业支持的 模式 ， 各国均会通过出台优惠政策和立法的方式 ， 以经济转型为核心实现问题地区的 可持续发展 。 同时 通过资料显示 ， ， 无论是政策还是 立法 ， 均 会 围绕着环境治理 、 经济转型和社 会保障三方面进 行 （ 见表 3） ， 这为我国选择资源枯竭型城市可持续 发展的路径提供了思路 。 表 3 美 、 德 、 日推进问题地区 可持续发展的政策与立法 政 保 7 美国休斯顿 矿物租借法 、

38、联邦煤矿租赁法修正案 等 环境治理 德国鲁尔 鲁尔区域整治规划 、 煤矿调整方案 、 矿山还原法 等 大力进行矿 山整治 全面指定 矿区的 ； ； 区域整治规划和发展规划 ； 政府是责任和投资主体等 日本北九州 北九州市公害防止条例 ； 建立防止公害协定 ； 建立防止公害资金融资制度 ； 统一签订防 止硫氧 化物污染协定 ； 削减硫氧化物排放量 ； 美国休斯顿 政府资助大项目带动高科技产业发展 ： 国防 、 空间 、 医药 、 能源等领域 策 支 持 立 法 经济转型 德国鲁尔 颁布 德国区域整治规划 、 煤矿改造法 、 欧洲复兴计划 、 关于中小企业研究与 技术 政策总 方案 ， 修订 反对

39、限制竞争法 等 政府提供减产关矿补贴 ； ； 制定优惠政策 改 善投资环境 ， ， 吸引 企业进入 ； 提供优惠的商业用地等 障 日本北九州 颁布 产煤地域振兴临时措施法 、 煤炭地域振兴基本计 划 煤炭地域振 兴实施计 划 、 煤炭 产业合理化临时措施法 等 ； 财政方面实行产煤地域振兴临时支付金 、 产煤地域开发事业 费补助 金 、 地方支付税的特例的支援性政策 ； 在税收 、 融资方面提供优惠政策等 美国休斯顿 城市预警系统 ； 紧急经济援助 、 再培训 、 搬迁及工作分享策略 ； 社区赔偿基金 ； 专项保险机制等 社会保障 德国鲁尔 提供失业保障金 ； 转业培训津贴 ； 加大教育投资力

40、度 ， 加速职业培训等 日本北九州 颁布 煤矿离退人员临时措施法 ； 提供优惠的就业政策 ： 对失业煤炭工人承担培训费用 ， 并介绍 再就业等 16 15 中国软科学 2012 年第 1 期 、 、 、 五 我国资源枯竭型城市可持续发展之路径 的温饱问题 提供更多的就业岗位 有资金进行棚 （ 一） 资源枯竭型城市可持续发展的内涵 可持续 发展的内涵包括三个方面 ： 生态的可 持续性 、 经济的可持续 性 、 社会的 可持续性 ， 三者 分别是可持续发 展的基础 、 条件和目的 。 首先 ， 生态的可持续发展为城市 的发展提供 了基础性条件 ， 生态的 可持续性意味着生态 环境 可以持续地为城市

41、居民提供生活所用资源和生产 所用资源 ， 还意味着城市适宜人类居住 ， 为经济发 展的承载力提供持续 保证 。 其次 ， 经济的 可持续 是城市可持续发展的重要条件 。 新的经济发展点 是盘活一个城市的重中之重 ， 经济的可持续 发展 为城市带来新鲜血液与产业活力 。 新的经济增长 点的培育和接续产业的有效发展 ， 可以带 动城市 进入新一轮的发展当中 ， 解决由于资源枯竭 所带 来的产业动力不足等问题 。 生态 的可持续发展和 经济的可持续发展最终是要使得社会可持续发展 是 ， 这是城 市可持续发展的最 终目标 。 资 源枯竭 型城市现在面临许多社会问题 ， 如贫困人口 比例 的失调 人才结

42、构不合理等 、 ，这些会导致城市不安 全因素增多 ， 使得城市走向动 荡和不安 。 生态环 境的治理可以为人民提供更美好 的居住环境 ， 经 济的可持续发展可以从经济上解决城市贫困人口 4 户区的搬 迁改 造工程 并建立 完善的 社会 保障体 系 ， 解决社会不可持续发展的问题 。 由此可见 ， 资 源枯竭型城市的可持续发展必须关 注 以上三点 ， 将生态 、 经济与社会三方面进行有效平衡 。 （ 二） 资源枯竭型城市可持续发展之政策扶持 资源枯竭型城市在 面临诸多困境之时 ， 需 要 有指导性纲 领性的 意见 指导 其前行 。 在 这一 方 面 ， 我国从中央到地方已有诸多实践 （ 见表 4） 。 这 些政策在相关的资金支持 、 政策优惠 、 扶持方面均 有所规定 。 但若要全面推进资源枯竭型城市的可 持续发展 ， 还需注意以下几点 ： 1. 整体方略 通过政府主导： ，重新规划城市战 略布局 资源枯竭型城市走到今日 与中央政府对城市 ， 发展的规划有关 其将政策倾斜于东部 沿海这些发 ， 、 达地区 ， 使得资源枯竭型城市一直处在产业链的源 头和基础部分 最终导致区域不平衡 中央政府需要 ， ， 对自己的决策和规划负责 。 在新一轮的中央政府对 城市发展的规划方面 中央政府需要充分考虑资源 ， 枯竭型城市的利益 ， 将其利益统筹到