2022年完善国家审计公告制度更好地发挥国家审计在国家治理中的作用 .pdf
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1、完善国家审计公告制度更好地发挥国家审计在国家治理中的作用一、国家审计、受托责任与国家治理的关系（一）国家审计源于受托责任。国家审计源自于受托责任(accoutability)，是现代国家政治的重要组成部分的。Callahan Kathe 认为，受托责任其最根本的意义，是对人们所预期的业绩和成果的回答。1 McKinney J.B.和 Howard L.C.对受托责任的定义是：在任何情况下，行使权力的人都应受到合理的外部手段和一定程度的内部规范的约束。2 冯均科认为，“受托责任”一词意味着受托人对委托人应当承担的责任。3 笔者认为，在受托责任关系中，人民是委托人，政府是受托人。人民将公共财政管理
2、权委托给的政府，然后政府应尽最大能力履行责任以满足人民的信任。这种责任就是“受托责任”。政府实现向公众负责的“受托责任”的一个重要途径是通过提供财政及相关信息的财务责任。作为受托责任中的一个特定概念，财务责任是属于会计范畴的，指的是记录所有法律授权的承诺、协议、债权、债务和支出。4 纳税人作为公共财政的提供者，关注的是政府如何使用公共财政与政府的相关政策。而政府有责任通过提供财务记录来解释公共财政的执行情况和结果，以此实现受托责任。然后，一般的普罗大众缺乏专业知识去判断这些财务记录的真实性和合法性。他们需要专业人士去检查这些记录并且解释公共财政是如何运用的。每个国家的最高审计机关(SAI)在帮
3、助公众了解政府如何管理使用公共财政上都起到至关重要的作用，从而有利于确保政府运作的透明度。利马宣言中提到，最高审计机关必须实现审计工作的特定目标，如恰当有效地使用公共资金、建立健全财务管理、有条不紊地开展政府的各项活动、通过客观性报告的公布向公共当局和公众传播信息等。5 在中国，审计署及各级地方审计机关凭借其机构的独立性和审计人员的专业性，履行着宪法赋予的使命，对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机关和企业事业组织财务收支，以及其他应当接受审计的财政收支、财务收支及其真实、合法和效益，依法进行审计监督。在每年向各级人大作出的审计工作报告和不定期向社会公开的审计公告中
4、，向公众汇报审计的结果，帮助政府实现“受托责任”。（二）国家治理是国家审计的目的。审计本身不是目的，而是控制体系不可缺少的组成部分。这种控制系统的目的是要及早地揭露背离公认标准、违反原则和法令制度及违背资源管理的效率、效果和经济原则的现象，以便在各种情况下尽可能及早采取改正措施，使当事人承担责任、赔偿经济损失或采取措施防止重犯，至少也要使今后更难发生。6 从国家管理的层面来说，审计的目的是国家治理。国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。在这一过程中，国家审计通过依法履行职责，对权力运行
5、进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。7 国家审计对政府权力运行的监督和制约，在现代民主社会，离不开公众的参与。国家审计通过执行法律赋予的监督和评价职能，将政府机关和官员的权力限制在人民授权的范围内，并通过审计公告将政府机关和官员履行受托责任的情况向公众公开，接受公众的监督，从而更好的实现国家治理的目的。因此审计公告制度的完善，能更好的发挥国家审计在国家治理中的作用。二、审计公告制度的现状（一）规划的要求。对审计公告制度的建立，在审计署的多份审计工作发展规划中均有提到。其中，审计署2003 至 20XX 年审计工作发展规划提出，“推行审计结果公告制度，充
6、分发挥社会舆论监督作用。积极实行审计结果公告，逐步规范公告的形式、内容和程序，到20XX 年，力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告。改进现行审计报告的形式和内容要求，建立适合于对外公告的审计报告制度”8。审计署 2006至 20XX 年审计工作发展规划对实现全部项目结果公告的时限作出调整，要求“到20XX 年，做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告，逐步健全科学规范的审计结果公告制度”9。审计署2008 至20XX 年审计工作发展规划对审计公告作了进一步的要
7、求，“坚持审计结果公告制度，加强审计信息分析，提升审计成果层次，把审计监督与社会监督特别是社会舆论监督结合起来，不断提高审计工作的开放性和透明度，促进依法行政和政务公开”10。文档编码:CQ2I9P5Z4U2 HD6I3D9Q10N5 ZU3T2Z5C5H7文档编码:CQ2I9P5Z4U2 HD6I3D9Q10N5 ZU3T2Z5C5H7文档编码:CQ2I9P5Z4U2 HD6I3D9Q10N5 ZU3T2Z5C5H7文档编码:CQ2I9P5Z4U2 HD6I3D9Q10N5 ZU3T2Z5C5H7文档编码:CQ2I9P5Z4U2 HD6I3D9Q10N5 ZU3T2Z5C5H7文档编码:CQ
8、2I9P5Z4U2 HD6I3D9Q10N5 ZU3T2Z5C5H7文档编码:CQ2I9P5Z4U2 HD6I3D9Q10N5 ZU3T2Z5C5H7文档编码:CQ2I9P5Z4U2 HD6I3D9Q10N5 ZU3T2Z5C5H7文档编码:CQ2I9P5Z4U2 HD6I3D9Q10N5 ZU3T2Z5C5H7文档编码:CQ2I9P5Z4U2 HD6I3D9Q10N5 ZU3T2Z5C5H7文档编码:CQ2I9P5Z4U2 HD6I3D9Q10N5 ZU3T2Z5C5H7文档编码:CQ2I9P5Z4U2 HD6I3D9Q10N5 ZU3T2Z5C5H7文档编码:CQ2I9P5Z4U2 HD6
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14、公告，其中20XX 年 1 个，20XX 年 6 个，20XX 年 4 个，20XX 年 12 个，20XX 年 8 个，20XX 年 16 个，20XX 年 17 个，20XX 年 24 个，20XX 年 39 个。从数值的变化来看，从20XX 年起，审计署在审计公告上下了很大功夫，公告的数量逐年上升，到了20XX 年，在数量上有质的飞跃。从公告的审计类型来看，以财务收支审计为主，截至20XX 年，公告的审计类型有预算执行审计、专项资金审计（调查）、金融审计，从20XX 年起，开始出现国有企业审计的公告，但经济责任审计的公告至今没有出现。三、对现行审计公告制度存在问题的探讨笔者在20XX 年
15、曾向审计署的审计人员（含特派办和派出局）和一般公众发放关于审计公告的调查问卷，通过数据分析影响审计公告的因素。（一）面向审计人员的调查问卷结果。笔者设计的面向审计人员的调查问卷主要是为了解审计人员在执行审计公告制度过程中存在的难点。笔者向150 名审计人员发放调查问卷，回收96 份，其中85 份为有效答卷。在政府行为对审计公告的影响方面，“政府在审计公告的审批程序中直接影响审计公告”和“政府对审计内容的关注程度直接影响了该内容公告的内容”获得较高的认同度。（表1）这意味着政府对审计公告内容的影响成为审计人员所感知的影响审计公告的显著因素。表 1：政府行为对审计公告的影响非常同意同意中立不同意非
16、常不同意平均值标准方差政府在审计公告的审批程序中直接影响审计公告。11 文档编码:CQ2I9P5Z4U2 HD6I3D9Q10N5 ZU3T2Z5C5H7文档编码:CQ2I9P5Z4U2 HD6I3D9Q10N5 ZU3T2Z5C5H7文档编码:CQ2I9P5Z4U2 HD6I3D9Q10N5 ZU3T2Z5C5H7文档编码:CQ2I9P5Z4U2 HD6I3D9Q10N5 ZU3T2Z5C5H7文档编码:CQ2I9P5Z4U2 HD6I3D9Q10N5 ZU3T2Z5C5H7文档编码:CQ2I9P5Z4U2 HD6I3D9Q10N5 ZU3T2Z5C5H7文档编码:CQ2I9P5Z4U2 H
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23、 25 6-0.15 0.97 政府对审计内容的关注程度直接影响了该内容公告的内容。12 53 16 4 0 0.86 0.71 在审计人员和审计机关对审计公告的影响方面，审计人员认为审计/评价标准、审计/评价方法、审计人员自身的能力、审计风险，都对审计公告产生显著影响。（表2）表 2：审计人员和审计机关对审计公告的影响文档编码:CQ2I9P5Z4U2 HD6I3D9Q10N5 ZU3T2Z5C5H7文档编码:CQ2I9P5Z4U2 HD6I3D9Q10N5 ZU3T2Z5C5H7文档编码:CQ2I9P5Z4U2 HD6I3D9Q10N5 ZU3T2Z5C5H7文档编码:CQ2I9P5Z4U2
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