PPP项目政府采购方式的选择及采购流程.pdf

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1、一、一、引言引言政府和社会资本合作模式“政府和社会资本合作模式“PPPPPP”模式是指政府与社会资本在基础设施和公共服务领模式是指政府与社会资本在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合作关系。域建立的一种长期合作关系。20142014 年年 9 9 月月 2323 日，财政部发布财政部关于推广运用政日，财政部发布财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金府和社会资本合作模式有关问题的通知财金(2014)76(2014)76 号，拉开了在全国范围内推号，拉开了在全国范围内推广广 PPPPPP 模式的序幕。模式的序幕。为标准为标准 PPPPPP 项目的识别、准备、采购、执行、移交等

2、各环节的操作流程，项目的识别、准备、采购、执行、移交等各环节的操作流程，20142014 年年 1111月月 2929 日，财政部印发了政府和社会资本合作模式操作指南试行财金日，财政部印发了政府和社会资本合作模式操作指南试行财金2014)1132014)113 号，下称“号，下称“113113 号文”；号文”；20152015 年年 1212 月月 3131 日，财政部印发政府和社会日，财政部印发政府和社会资本合作项目政府采购管理方法财库资本合作项目政府采购管理方法财库20142014215215 号，下称“号，下称“PPPPPP 项目采购方项目采购方法”，对政府采购法”，对政府采购PPPPP

3、P 项目的流程进行进一步标准。项目的流程进行进一步标准。根据根据 113113 号文和号文和PPPPPP 项目项目采购方法，采购方法，PPPPPP 项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式；一来源采购五种方式；PPPPPP 项目的一般采购流程包括资格预审、采购文件的准备和发布、项目的一般采购流程包括资格预审、采购文件的准备和发布、提交采购响应文件、采购评审、采购结果确认谈判、签署确认谈判备忘录、成交结果及拟提交采购响应文件、采购评审、采购结果确认谈判、签署确认谈判备忘录、成交结果及拟定项目合同

4、文本公示、项目合同审核、签署项目合同、项目合同的公告和备案等假设干基定项目合同文本公示、项目合同审核、签署项目合同、项目合同的公告和备案等假设干基本环节。本环节。然而，对于上述五种采购方式的适用条件和具体采购流程，然而，对于上述五种采购方式的适用条件和具体采购流程，113113 号文和号文和PPPPPP 项目项目采购方法并未给出进一步的细则行规定。根据采购方法并未给出进一步的细则行规定。根据113113 号文第十七条第一款，“项目采用公号文第十七条第一款，“项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展

5、采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行”；而对于竞争性磋商的采购方式，及有关规定执行”；而对于竞争性磋商的采购方式，113113 号文第十七条第二款也仅在采购号文第十七条第二款也仅在采购公揭发布及报名、资格审查及采购文件出售、采购文件的澄清或修改及响应文件评审等几公揭发布及报名、资格审查及采购文件出售、采购文件的澄清或修改及响应文件评审等几个环节进行了规定，对于竞争性磋商采购方式的适用条件、以及其他采购环节上的流程，个环节进行了规定，对于竞争性磋商采购方式的适用条件、以及其他采购环节上的流程，113113 号文并没有进一步规定。号文并没有进一步规定。学习文档 仅供参考因此，在实务操作中，因

6、此，在实务操作中，113113 号文和号文和PPPPPP 项目采购方法的现有规定并不能满足项目采购方法的现有规定并不能满足PPPPPP 项目采购的流程性标准需要。为此，我们特对项目采购的流程性标准需要。为此，我们特对113113 号文、号文、PPPPPP 项目采购方法、项目采购方法、招标投标法主席令第招标投标法主席令第2121 号、招标投标法实施条例国务院令第号、招标投标法实施条例国务院令第613613 号、号、政府采购法主席令第政府采购法主席令第6868 号、政府采购法实施条例国务院令第号、政府采购法实施条例国务院令第658658 号、号、政府采购货物和服务招标投标管理方法财政部令第政府采购

7、货物和服务招标投标管理方法财政部令第1818 号、政府采购非招标采号、政府采购非招标采购方式管理方法财政部令第购方式管理方法财政部令第7474 号、政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行方号、政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行方法财库法财库20142014214214 号等文件进行了系统性的梳理，旨在厘清号等文件进行了系统性的梳理，旨在厘清PPPPPP 项目五种采购项目五种采购方式的具体操作流程。方式的具体操作流程。二、二、PPPPPP 项目的采购方式的适用条件项目的采购方式的适用条件根据政府采购法、根据政府采购法、113113 号文、号文、PPPPPP 项目采项目采购方法、政府采购非招标采购方式

8、管理方法、政府采购竞争性磋商采购方式管理购方法、政府采购非招标采购方式管理方法、政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行方法等规定，暂行方法等规定，PPPPPP 项目五种采购方式的适用条件如下：项目五种采购方式的适用条件如下：学习文档 仅供参考根据政府采购法第二十七条、政府采购货物和服务招标投标管理方法第四根据政府采购法第二十七条、政府采购货物和服务招标投标管理方法第四条、政府采购非招标采购方式管理方法第四条和政府采购竞争性磋商采购方式管理条、政府采购非招标采购方式管理方法第四条和政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行方法第四条等规定，就政府采购的服务项目，各级政府应当制定公开招标的数额标暂行方法第四条

9、等规定，就政府采购的服务项目，各级政府应当制定公开招标的数额标准。到达公开招标数额标准的服务项目，必须采用公开招标的方式进行采购；到达公开招准。到达公开招标数额标准的服务项目，必须采用公开招标的方式进行采购；到达公开招标数额标准的服务项目，拟采用公开招标以外的采购方式的，采购人即标数额标准的服务项目，拟采用公开招标以外的采购方式的，采购人即PPPPPP 项目的实施项目的实施学习文档 仅供参考机构，下同应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，依法向设区的市、自治机构，下同应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。州以上人民政府财政部门

10、申请批准。三、三、PPPPPP 项目采购的基本流程项目采购的基本流程(一一)资格预审资格预审根据根据PPPPPP 项目采购方法第五条，项目采购方法第五条，PPPPPP 项目采购应当实行资格预审。项目实施机项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。一般的政府采购中，资格预审并非采购的必经前置程序，然而，一般的政府采购中

11、，资格预审并非采购的必经前置程序，然而，PPPPPP 项目中，无论采项目中，无论采取何种采购方式，均应进行资格预审程序。我们理解，这是由于取何种采购方式，均应进行资格预审程序。我们理解，这是由于PPPPPP 项目作为一种新型的项目作为一种新型的政府采购服务、建立了政府与企业间的长期合作关系，政府希望通过前置的资格预审程政府采购服务、建立了政府与企业间的长期合作关系，政府希望通过前置的资格预审程序，实现项目实施机构对参与序，实现项目实施机构对参与PPPPPP 项目的社会资本进行更为严格的筛选和把控，保障项目项目的社会资本进行更为严格的筛选和把控，保障项目安全。安全。根据招标投标法实施条例、根据招

12、标投标法实施条例、113113 号文和号文和PPPPPP 项目采购方法等规定，项目采购方法等规定，PPPPPP 项项目资格预审流程如下：目资格预审流程如下：(二二)公开招标和邀请招标公开招标和邀请招标学习文档 仅供参考根据招标投标法、招标投标法实施条例、政府采购法、政府采购法实根据招标投标法、招标投标法实施条例、政府采购法、政府采购法实施条例、政府采购货物和服务招标投标管理方法、施条例、政府采购货物和服务招标投标管理方法、113113 号文和号文和PPPPPP 项目采购方项目采购方法等规定，通过公开招标及邀请招标方式采购法等规定，通过公开招标及邀请招标方式采购PPPPPP 项目的流程如下：项目

13、的流程如下：(三三)竞争性谈判和竞争性磋商竞争性谈判和竞争性磋商根据政府采购法、政府采购法实施条例、根据政府采购法、政府采购法实施条例、113113 号文、政府采购非招标采购号文、政府采购非招标采购方式管理方法和方式管理方法和PPPPPP 项目采购方法等规定，通过竞争性谈判方式采购项目采购方法等规定，通过竞争性谈判方式采购PPPPPP 项目的项目的流程如下：流程如下：根据政府采购法、政府采购法实施条例、根据政府采购法、政府采购法实施条例、113113 号文、政府采购竞争性磋商号文、政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行方法和采购方式管理暂行方法和PPPPPP 项目采购方法等规定，通过竞争性磋商方式

14、采购项目采购方法等规定，通过竞争性磋商方式采购PPPPPP项目的流程如下：项目的流程如下：学习文档 仅供参考就竞争性谈判和竞争性磋商采购方式，需要特别说明是：就竞争性谈判和竞争性磋商采购方式，需要特别说明是：第一，我国政府采购法规定的政府采购方式并不包括竞争性磋商，竞争性磋商是第一，我国政府采购法规定的政府采购方式并不包括竞争性磋商，竞争性磋商是财政部于财政部于 20142014 年依法创新的政府采购方式。竞争性磋商和竞争性谈判相比，二者关于采年依法创新的政府采购方式。竞争性磋商和竞争性谈判相比，二者关于采购程序、供给商即购程序、供给商即 PPPPPP 项目中的社会资本，下同来源方式、采购公告

15、要求、响应文件项目中的社会资本，下同来源方式、采购公告要求、响应文件要求、磋商或谈判小组组成等方面的要求基本一致；但是，在采购评审阶段，竞争性磋商要求、磋商或谈判小组组成等方面的要求基本一致；但是，在采购评审阶段，竞争性磋商采用了类似招标采购方式中的“综合评分法”，从而区别于竞争性谈判的“最低价成采用了类似招标采购方式中的“综合评分法”，从而区别于竞争性谈判的“最低价成交”。财政部有关负责人在就政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行方法、交”。财政部有关负责人在就政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行方法、PPPPPP 项项目采购方法有关问题答记者问中解读：“之所以这样设计，就是为了在需求完整、明确目

16、采购方法有关问题答记者问中解读：“之所以这样设计，就是为了在需求完整、明确的基础上实现合理报价和公平交易，并防止竞争性谈判最低价成交可能导致的恶性竞争，的基础上实现合理报价和公平交易，并防止竞争性谈判最低价成交可能导致的恶性竞争，将政府采购制度功能聚焦到物有所值的价值目标上来，到达质量、价格、效率的将政府采购制度功能聚焦到物有所值的价值目标上来，到达质量、价格、效率的统一。”统一。”第二，根据政府采购非招标采购方式管理方法和政府采购竞争性磋商采购方式第二，根据政府采购非招标采购方式管理方法和政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行方法的一般性规定，供给商的来源方式均包括以下三种：管理暂行方法的一般性

17、规定，供给商的来源方式均包括以下三种：1 1采购人采购人/采购代采购代理机构发布公告，理机构发布公告，2 2采购人采购人/采购代理机构从省级以上财政部门建立的供给商库中随机采购代理机构从省级以上财政部门建立的供给商库中随机抽取，抽取，3 3采购人和评审专家分别书面推荐的方式邀请符合相应资格的供给商参与采采购人和评审专家分别书面推荐的方式邀请符合相应资格的供给商参与采购。但是，针对采用竞争性磋商方式进行采购的购。但是，针对采用竞争性磋商方式进行采购的PPPPPP 项目，项目，113113 号文第十七条第二款规号文第十七条第二款规定，“项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照以下基本程序进行：一

18、采购公定，“项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照以下基本程序进行：一采购公学习文档 仅供参考揭发布及报名：竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布”揭发布及报名：竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布”上述上述 113113 号文规定中，供给商的来源仅涉及通过发布公告一种方式，而并未涉及采购号文规定中，供给商的来源仅涉及通过发布公告一种方式，而并未涉及采购人人/采购代理机构从供给商库中随机抽取及采购人和评审专家分别书面推荐邀请两种方式。采购代理机构从供给商库中随机抽取及采购人和评审专家分别书面推荐邀请两种方式。上述规定究竟为立法疏漏抑或是相关立法针对

19、上述规定究竟为立法疏漏抑或是相关立法针对PPPPPP 项目采购的特别规定，财政部目前出台项目采购的特别规定，财政部目前出台的相关文件中尚未给出答案；而在实务操作中，对于以竞争性磋商方式进行采购的的相关文件中尚未给出答案；而在实务操作中，对于以竞争性磋商方式进行采购的PPPPPP 项项目，对于上述文件，我们通常从严格解释的角度建议项目实施机构以发布公告作为供给商目，对于上述文件，我们通常从严格解释的角度建议项目实施机构以发布公告作为供给商的唯一来源方式。的唯一来源方式。(四四)单一来源采购单一来源采购根据政府采购法、政府采购法实施条例、根据政府采购法、政府采购法实施条例、113113 号文、政府

20、采购非招标采购号文、政府采购非招标采购方式管理方法和方式管理方法和PPPPPP 项目采购方法等规定，通过单一来源采购方式采购项目采购方法等规定，通过单一来源采购方式采购PPPPPP 项目项目的流程如下：的流程如下：四、四、PPPPPP 项目采购实务中的其他常见问题项目采购实务中的其他常见问题以上，我们对以上，我们对 PPPPPP 项目不同采购方式的适用条件及流程进行了初步梳理。此外，在项目不同采购方式的适用条件及流程进行了初步梳理。此外，在我们接触的我们接触的 PPPPPP 项目实务中，客户也曾围绕项目实务中，客户也曾围绕PPPPPP 项目采购中的某些特殊问题向我们进行项目采购中的某些特殊问题

21、向我们进行了咨询。在此，我们对其中较为常见的几个典型问题进行了归纳：了咨询。在此，我们对其中较为常见的几个典型问题进行了归纳：(一一)不同不同 PPPPPP 项目采购方式的时间预估项目采购方式的时间预估在我们接触的在我们接触的 PPPPPP 项目的法律咨询中，某些地方政府亟需社会资本尽快参与项目的法律咨询中，某些地方政府亟需社会资本尽快参与PPPPPP 项项目的投资、开发和建设，在这类项目中，客户通常希望进一步了解不同采购方式的时间预目的投资、开发和建设，在这类项目中，客户通常希望进一步了解不同采购方式的时间预估，以期选择最能满足项目开发进度要求的采购方式。估，以期选择最能满足项目开发进度要求

22、的采购方式。学习文档 仅供参考在上文梳理的在上文梳理的 PPPPPP 项目采购流程中，以红色字体进行特别标注的时间均为相关规定项目采购流程中，以红色字体进行特别标注的时间均为相关规定对于采购流程中的某一环节存在最低时间限制的事项即相关规定对于某一环节存在“不对于采购流程中的某一环节存在最低时间限制的事项即相关规定对于某一环节存在“不少于”或“不得少于”一定期限的限制性表述。通过梳理，我们发现，在项目的资格预少于”或“不得少于”一定期限的限制性表述。通过梳理，我们发现，在项目的资格预审阶段后资格预审阶段存在最低时间限制的环节的时限总计约为审阶段后资格预审阶段存在最低时间限制的环节的时限总计约为1

23、515 个工作日，以公个工作日，以公开招标开招标/邀请招标方式采购邀请招标方式采购 PPPPPP 项目的环节最为复杂，且在多个环节存在最低时间限制项目的环节最为复杂，且在多个环节存在最低时间限制公开招标公开招标/邀请招标采购方式中，存在最低时间限制的环节的时限总计约为邀请招标采购方式中，存在最低时间限制的环节的时限总计约为3030 日；以日；以单一来源方式采购单一来源方式采购 PPPPPP 项目的环节最为简单；以竞争性谈判方式采购项目的环节最为简单；以竞争性谈判方式采购PPPPPP 项目各环节上项目各环节上的最低时间限制最少竞争性谈判采购方式中，存在最低时间限制的环节的时限总计约为的最低时间限

24、制最少竞争性谈判采购方式中，存在最低时间限制的环节的时限总计约为8 8 个工作日。个工作日。当然，如前文所述，相关规定对于不同采购方式的条件存在不同要求，对于到达当地当然，如前文所述，相关规定对于不同采购方式的条件存在不同要求，对于到达当地政府的公开招标数额标准的政府的公开招标数额标准的PPPPPP 项目，如通过公开招标以外的方式进行采购例如，在公项目，如通过公开招标以外的方式进行采购例如，在公开招标的资格预审阶段，符合资格预审条件的社会资本在连续两次的资格预审中均不足开招标的资格预审阶段，符合资格预审条件的社会资本在连续两次的资格预审中均不足3 3家，则项目的实施机构应当在报经主管预算单位同

25、意后，向设区的市、自治州以上人民家，则项目的实施机构应当在报经主管预算单位同意后，向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。政府财政部门申请批准。(二二)对于竞争性谈判对于竞争性谈判/竞争性磋商采购方式而言，参与采购程序的社会资本是否可以低竞争性磋商采购方式而言，参与采购程序的社会资本是否可以低于三家于三家根据政府采购非招标采购方式管理方法第三十七条和政府采购竞争性磋商采购根据政府采购非招标采购方式管理方法第三十七条和政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行方法第三十四条，在采购过程中，如符合要求的供给商或者报价未超过采方式管理暂行方法第三十四条，在采购过程中，如符合要求的供给商或者报价未超过

26、采购预算的供给商不足三家，则应终止采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展购预算的供给商不足三家，则应终止采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动。这就意味着，如采取竞争性谈判采购活动。这就意味着，如采取竞争性谈判/竞争性磋商方式采购，在项目采购过程始终，竞争性磋商方式采购，在项目采购过程始终，符合要求的供给商或者报价未超过采购预算的供给商均应在三家以上。但是，根据政府符合要求的供给商或者报价未超过采购预算的供给商均应在三家以上。但是，根据政府学习文档 仅供参考采购非招标采购方式管理方法第二十七条、政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行方采购非招标采购方式管理方法第二十七条、政

27、府采购竞争性磋商采购方式管理暂行方法二十一条和财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行方法有关问题的补充法二十一条和财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行方法有关问题的补充通知财库通知财库20152015124124 号，在下述情况下，参与采购的供给商最低数量可以为两号，在下述情况下，参与采购的供给商最低数量可以为两家：家：对于竞争性谈判采购方式：公开招标的货物、服务采购项目，招标过程中提交投标文对于竞争性谈判采购方式：公开招标的货物、服务采购项目，招标过程中提交投标文件或者经评审实质性响应招标文件要求的供给商只有两家时，采购人件或者经评审实质性响应招标文件要求的供给商只有两家时，采

28、购人/采购代理机构在经财采购代理机构在经财政部门批准后可以与该两家供给商进行竞争性谈判采购。政部门批准后可以与该两家供给商进行竞争性谈判采购。对于竞争性磋商采购方式：对于竞争性磋商采购方式：1 1市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目，提交最后报价的供给商可以为两家；或者，成果转化项目，提交最后报价的供给商可以为两家；或者，2 2在采购过程中符合要求在采购过程中符合要求的供给商只有两家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行。但是，如采购过程中符合要求的供给商只有两家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行。但是，如采购过程中符合要求的供给商只

29、有一家的，采购人的供给商只有一家的，采购人/采购代理机构应当终止竞争性磋商采购活动，发布项目终止采购代理机构应当终止竞争性磋商采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动。公告并说明原因，重新开展采购活动。五、小结五、小结以上为我们针对以上为我们针对 PPPPPP 项目采购方式及采购流程相关规定进行的的概括性、一般性梳项目采购方式及采购流程相关规定进行的的概括性、一般性梳理，实务操作中，在选定某一具体的理，实务操作中，在选定某一具体的PPPPPP 项目采购方式后，还应参照相关规定对于不同采项目采购方式后，还应参照相关规定对于不同采购方式的规定进行进一步的深化研究和梳理，以确保购方式的规定进行进一步的深化研究和梳理，以确保PPPPPP 项目的采购方式符合法律、法规项目的采购方式符合法律、法规及其他标准性文件的各项要求。及其他标准性文件的各项要求。学习文档 仅供参考