发达国家财政预算管理制度分析报告.docx

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1、发达国家财政预算管理制度的先进经验不是一个笼统的概念，而是不同国家各有自己国情、各有自己特色。发达国家先进经验也不是一个抽象的概念，而是蕴含在预算编制、执行、监督等各个具体管理环节之中，具有鲜明的实践特征。因此，我们借鉴发达国家财政预算管理经验必须进行各国之间的横向比较，必须对各国经验进行深入剖析，把握各国财政预算管理经验之灵魂，采撷各国财政预算管理经验之精华，抓住各国财政预算管理经验之细节，以此作为我国财政预算管理改革的参照，推动我国财政预算管理制度发展。第一节 发达国家财政预算管理机构发达国家家财政预预算活动动的科学学、规范范，首要要的前提提是有一一个权力力相互制制约、设设置相对对分离的的

2、组织架架构作保保证。在在大多数数发达国国家，负负责、参参与财政政预算管管理事务务的机构构有四部部分组成成：议会会、政府府内阁、预算编编制和执执行机构构、专门门的监督督机构。这四个个部分分分工明确确、职责责清晰，共同组组成了一一个完整整的财政政预算管管理体系系。一、议会会发达国家家议会在在财政预预算管理理中作为为公众的的委托代代理人行行使财政政资源配配置的最最终决定定权，主主要负责责预算的的审批，预算执执行中重重大事项项的决策策，对预预算执行行情况进进行监督督，对预预算执行行结果进进行评价价。为了确保保议会行行使财政政预算职职权的需需要，发发达国家家议会一一般都设设有专门门审查预预算事项项的专门

3、门委员会会来负责责实质性性的预算算审查工工作。在在财政预预算管理理中，议议会下设设委员会会一般具具有以下下权力：（1）质询权权。议员员以口头头或书面面形式向向政府首首脑或政政府部长长提出问问题，要要求答复复。（22）调查查权。委委员会可可以针对对某一问问题开展展特别调调查。这这是议会会监督权权的引申申。因为为监督政政府，必必须掌握握充分的的资料。（3）否决权权。委员员会认为为财政预预算安排排中财政政资金安安排不合合理时，可以予予以否决决。当然然，不同同国家，议会否否决权的的大小不不一样。（4）弹劾权权。当委委员会认认为政府府高级官官员在财财政管理理中有犯犯罪或严严重失职职时，可可以向议议会提出

4、出弹劾案案。总之，发发达国家家议会在在法律授授权下，履行财财政预算算管理的的最终决决策权和和监督权权。议会会下设预预算委员员会、拨拨款委员员会等专专门委员员会的这这种组织织架构，为议会会履行财财政预算算管理决决策权、监督权权提供了了组织保保障，从从而赋予予了议会会财政预预算管理理职权的的实质性性意义。二、政府府内阁政府内阁阁在政府府预算管管理中是是最高决决策机构构，它的的作用主主要是，召开内内阁会议议对预算算编制机机构提出出的年度度预算收收支建议议做出决决策，确确定各部部门的预预算支出出限额，讨论、敲定年年度预算算草案并并提交议议会进行行审议。各国内内阁行使使财政预预算职权权的方式式不尽相相同

5、，基基本上是是三种模模式：一是内阁阁成立某某种委员员会对预预算编制制有关事事项进行行研究讨讨论，而而后由内内阁全体体成员共共同作出出决定。比如澳澳大利亚亚，专门门成立由由总理、国库部部长、财财政部长长和其他他五名负负责支出出的内阁阁部长组组成的支支出审核核委员会会，为每每一财政政年度制制定适当当的预算算程序，设定预预算目标标，评估估新的预预算政策策建议。在此基基础上，最后由由内阁全全体成员员决定预预算草案案。奥地地利、比比利时、加拿大大等国也也为此成成立不同同人员组组成的委委员会。二是预算算建议由由内阁全全体会议议或全体体成员集集体决定定。比如如，芬兰兰是由内内阁全体体会议来来讨论、研究财财政

6、部提提出的预预算建议议；法国国是在财财政部提提出预算算建议后后，发给给内阁全全体成员员征求意意见，最最后由总总理决定定；德国国也是由由内阁所所有成员员来讨论论财政部部的预算算建议。三是预算算草案由由总统作作出最后后决定。这以美美国为代代表。美美国总统统对预算算的权力力较大，具有最最终决定定权。议议会讨论论通过后后要报总总统批准准。当然然，在预预算评价价过程中中，总统统与预算算办公室室、其他他政府机机构要保保留信息息上的交交流互动动。三、预算算编制和和执行机机构预算编制制机构和和执行机机构相互互分离是是发达国国家的一一个显著著特点。总的看看，有三三种模式式：一是财政政部门内内设预算算编制和和执行

7、机机构，预预算编制制和执行行在财政政部门内内部相对对分离。奥地利利、芬兰兰、法国国、德国国、希腊腊、日本本、荷兰兰、新西西兰、英英国、西西班牙等等国都属属于这种种模式。预算编编制由财财政部内内设的预预算局、预算司司负责，预算执执行由财财政部内内设的国国库司（国库局局）负责责。这种种设置，预算司司（局）只负责责宏观经经济的预预测、预预算政策策的制定定、编制制预算收收支计划划，因此此，往往往是财政政部门最最重要的的司（局局），人人员配置置较强。比如，法国财财政部设设7个处处，有2250个个职员。而国库库司（国国库局）只负责责预算资资金收付付等具体体执行工工作。这这种设置置，在财财政部门门内部实实现

8、了预预算编制制与执行行机构的的分离，管编制制的不管管执行，管执行行的不管管编制，二者相相互独立立、相互互制约。二是预算算编制由由财政部部门与财财政部门门并行的的其他部部门共同同负责，一部分分预算编编制职能能脱离于于财政部部门之外外，预算算编制与与执行在在财政部部门之外外相对分分离。比比如，澳澳大利亚亚设有国国库部和和财政部部，国库库部负责责总体的的预算战战略，并并编制收收入和借借款预算算，财政政部负责责编制支支出预算算，并负负责组织织预算收收支的执执行。加加拿大设设有财政政部和预预算局，预算局局是一个个部长组组成的委委员会，负责决决定和批批准所有有政府项项目支出出，拟定定准备金金状况，为国会会

9、正式批批准项目目进行资资源估算算，以及及提出一一般公共共资源有有效管理理的建议议；财政政部负责责制定宏宏观经济济政策，拟定财财政政策策框架，确定支支出上限限，制定定收入政政策，管管理政府府债务，并负责责组织预预算的执执行。意意大利设设有财政政部和国国库部，财政部部主要负负责财政政收入政政策和组组织预算算执行；国库部部负责支支出预算算编制的的有关事事项。总总之，在在这些国国家，预预算执行行由财政政部门负负责，预预算编制制由财政政部门和和其他部部门共同同负责，预算编编制和执执行的相相对独立立性更强强。三是预算算编制由由财政部部门之外外的机构构独立负负责，预预算执行行依然由由财政部部门负责责，预算算

10、编制与与执行绝绝对地分分开。最最典型的的是美国国。美国国联邦政政府部门门中主要要由预算算管理办办公室负负责预算算编制工工作，财财政部只只负责税税收政策策、税收收估算和和预算执执行。预预算管理理办公室室有一个个主任和和两个副副主任，三人均均由总统统任命。办公室室大约有有6000名成员员。协调调和审议议政府预预算项目目、编制制预算、编制财财政经济济和财务务分析与与预测、参与制制定预算算、信贷贷和财政政政策等等，都由由预算管管理办公公室负责责。这种种机构设设置使预预算编制制和预算算执行完完全分开开，为实实现财政政预算权权力制约约提供了了更加可可靠的保保证。四、专门门的监督督机构发达国家家的财政政监督

11、制制度比较较严格，普遍实实行独立立审计制制度，即即审计机机构独立立于政府府之外，独立行行使对政政府预算算的审计计监督职职权。审审计机构构的独立立性被视视为西方方监督制制度的“生命之之水”。市场场经济国国家审计计机构的的设置基基本上是是四种模模式：一一是司法法型审计计，即审审计法院院模式，审计工工作由审审计法院院负责，审计法法院具有有司法权权，这以以法国为为代表；二是立立法型审审计，即即审计机机构隶属属于议会会，这以以英、美美等国为为代表；三是独独立型审审计，即即审计机机构与政政府、议议会、法法院并行行，如德德国。四四是行政政型审计计，即审审计机构构设在政政府内部部，东欧欧一些国国家属于于这种模

12、模式。总总之，大大多发达达国家审审计相对对于政府府独立存存在，或或者直接接隶属于于议会，或者与与议会保保持紧密密的工作作关系。比如，德国审审计院虽虽然不隶隶属于议议会，但但充当着着议会的的助手职职责，要要定期向向议会报报告工作作。审计计机构从从政府中中独立出出来，发发达国家家对议会会负责而而不是对对政府首首脑负责责，是财财政预算算权回归归公众的的一个重重要标志志。除审计监监督以外外，在一一些国家家财政部部门内部部也设有有专门的的财政监监督机构构，对财财政运行行安全发发挥着非非常重要要的作用用。比如如，芬兰兰财政部部内设监监控处和和信息处处，负责责对财政政部门内内部预算算执行情情况的监监督和控控

13、制。波波兰财政政部内设设公共支支出监督督司、税税务检查查司、内内审司等等专门监监督机构构，负责责对公共共资金支支出情况况进行监监督检查查。德国国财政部部内设审审计站，代表审审计院进进行内部部审计。法国财财政部内内设财政政监察员员、公共共会计、财政稽稽查总署署。财政政监察员员负责对对大区和和部门进进行监督督。公共共会计负负责对公公共支出出进行监监督。财财政稽查查总署是是财政部部下属的的稽查机机构，由由财政部部长直接接领导。它的主主要任务务是随时时根据部部长指示示对涉及及国家财财政收支支的活动动及其他他有关事事项进行行专项监监督检查查，稽查查范围包包括所有有公共会会计和受受国家补补贴的机机构和公公

14、共机构构。财政政稽查总总署既负负责对内内检查财财政部内内设的各各业务司司，也负负责检查查各部门门的财政政收支以以及可能能影响财财政的有有关经济济活动。总的来来看，大大多发达达国家财财政部门门内设监监督机构构都是对对外部监监督的补补充。五、启示示与借鉴鉴财政预算算管理机机构的设设置，实实质上反反映的是是预算决决策、执执行监督督体系的的基本架架构。我我国财政政预算管管理机构构的总体体架构应应该说与与发达国国家基本本类似，问题是是在运作作机制上上还有差差距。发发达国家家经验启启示我们们：第一，我我国各级级人民代代表大会会及其常常委会的的财政预预算管理理职权发发挥的还还不够。法律职职责虽有有明确，但实

15、质质作用发发挥的还还不够。在机构构设置上上，人民民代表大大会负责责财政监监督的专专门委员员会力量量较为薄薄弱，人人数少，缺乏职职业化、专家型型委员。这是各各级预算算管理机机构需要要加强的的重要方方面。第二，审审计机构构的独立立性不够够。我国国目前审审计机构构设在政政府内部部，是行行政型的的审计体体制，这这在世界界上已不不多见。为加强强财政监监督的权权威性、公正性性，我国国审计体体制改革革应朝着着审计的的独立制制度方向向发展。第三，预预算编制制与执行行机构都都设在财财政部门门内部，并且职职责交叉叉、重合合，权力力制约机机制不够够完善。这是我我国财政政预算管管理机构构存在的的最突出出问题。从发达达

16、国家经经验可以以看出，决策、执行、监督三三分离是是构建权权力制约约机制最最通行的的做法。发达国国家财政政预算管管理机构构从宏观观架构方方面实现现了议会会、政府府、审计计机构之之间三分分离，从从具体操操作层面面做到了了预算编编制与执执行机构构分离。实践证证明，这这种组织织架构有有利于权权力制约约、严格格管理、减少腐腐败。从从我国情情况看，要在人人大、政政府、审审计机构构之间形形成实质质性的权权力制约约尚需一一个较长长的历史史过程。现实的的选择是是，率先先在具体体操作层层面上进进行改革革，在考考虑我国国国情的的前提下下选择可可行的改改革方案案，逐步步向预算算编制和和执行机机构相互互分离的的方向发发

17、展。第二节 发达国国家的财财政预算算编制制制度预算编制制是财政政预算管管理的起起点，也也是科学学配置财财政资源源的决定定性环节节。总的的来看，发达国国家的预预算编制制制度是是一个议议会、政政府及政政府各个个部门等等利益相相关各方方的共同同治理机机制，是是一个议议会、政政府、财财政部门门和政府府其他部部门之间间的权力力制衡机机制，是是一个广广泛集纳纳意见、科学分分析预测测、反复复咨询论论证的决决策机制制。一、预算算管理周周期各国的预预算年度度起止时时间不一一样，但但都在预预算年度度开始前前通过预预算。通通常有以以下几种种：一是是预算年年度与公公历年度度一致。从1月月1日开开始至112月331日止

18、止。如法法国、德德国、匈匈牙利等等国。二二是从44月1日日至次年年的3月月31日日。如日日本、加加拿大、英国、新加坡坡等国；三是从从7月11日至起起至次年年的6月月31日日止。如如澳大利利亚；四四是从110月11日至次次年的99月311日，如如美国联联邦预算算。美国国州预算算的起始始时间与与联邦预预算并不不一致，大部分分州的预预算年度度是从77月1日日至次年年的6月月31日日。所谓的预预算管理理周期，是指从从年度预预算编制制开始至至年度决决算结束束所经过过的时间间。从发发达国家家来看，各国的的预算管管理周期期基本上上固定的的，并且且时间都都比较长长。一般般情况下下，预算算编制至至少在110个月

19、月，预算算执行需需要122个月，决算需需要6个个月，一一个周期期不少于于20个个月。发达国家家预算管管理周期期占用时时间较长长，主要要是因为为预算编编制的时时间长。大多数数国家从从预算编编制布置置到预算算被通过过都在半半年以上上，有的的需要一一年多时时间。如如美国总总统预算算案的起起草工作作至少在在预算年年度起始始前188个月开开始，正正式的预预算编制制工作需需要100个月，国会审审查需要要8个月月。加拿拿大预算算从上两两年的110月份份开始布布置，经经过144个月的的工作时时间，至至预算年年度开始始前的33个月议议会通过过。英国国从上年年2月份份提出预预算原则则至次年年5月份份批准预预算需要

20、要15个个月。法法国的年年度预算算从上年年4月份份开始编编制，一一直到来来年9月月份总统统决定下下年度的的国家预预算草案案，然后后提交议议会讨论论，在112月底底完成讨讨论，最最后通过过决议批批准，预预算编制制和批准准的时间间是188个月。德国提提前一年年编制预预算，从从上年11月份开开始编，到122月底前前议会批批准。日日本预算算布置从从上年77月份开开始，下下年1月月份提交交议会通通过，需需要半年年多。澳澳大利亚亚预算上上年从110月份份开始至至次年55月份通通过，历历时8个个月时间间。现在在大多数数发达国国家都编编制3-5年的的多年度度预算，如果把把这3-5年的的时间算算上去，预算编编制

21、的时时间就更更长。由由此可见见，发达达国家把把花费较较长时间间对预算算编制进进行研究究论证，作为提提高预算算编制质质量的一一个重要要保证。二、预算算编制方方法从发达国国家的预预算编制制制度来来看，由由于各个个国家的的文化传传统不一一样，预预算编制制方法不不尽相同同，都有有自己的的特点。总的来来看，发发达国家家的预算算编制方方法可以以从以下下几个方方面予以以描述和和分类。（一）立立法拨款款授权。也就是是说，所所有政府府支出均均应以预预算立法法授权为为基础。这种拨拨款授权权主要有有以下类类型：一是固定定性拨款款。所谓谓固定性性拨款主主要是指指那些具具有明确确法律依依据的经经常性拨拨款，不不必在每每

22、年立法法机构对对预算审审查中审审议批准准，但一一般在预预算年度度内可能能出现的的有关支支出预测测中进行行说明。对大多多数国家家而言，政府债债务的还还本付息息、社会会保险金金以及其其他公民民的权利利性拨款款等都属属于固定定性拨款款的范围围。对某某一个国国家而言言，哪些些拨款属属于固定定性拨款款，法律律可以另另行规定定。比如如，在有有的国家家，宪法法规定，法官的的薪金属属于固定定性拨款款，无需需立法机机构批准准。在不不同国家家，固定定性拨款款在总的的预算支支出中所所占份额额不一样样，有的的还比较较大，比比如，加加拿大每每年需要要议会批批准的预预算大约约只占总总支出的的30%，而其其余拨款款都为固固

23、定性拨拨款。二是现金金拨款授授权。主主要是指指年度拨拨款授权权，一般般以年度度预算的的拨款法法案方式式授权，要求在在预算年年度内进进行现金金支出。从原则则上讲，这种拨拨款授权权不能超超出现金金额度。三是应付付款制拨拨款授权权。这类类拨款没没有预先先规定的的时间限限制，它它授权政政府作出出支出承承诺并进进行支出出，有其其使用年年限，但但不限于于一年，换句话话说，就就是一次次授权，多年支支出，这这样的拨拨款一般般用于政政府特别别支出计计划，如如美国制制定的太太平洋保保护计划划。在授授权年度度要经过过议会批批准。四是权责责发生制制拨款。主要为为政府部部门资产产（如办办公大楼楼）和负负债的增增加和减减

24、少提供供资金。具体而而言，就就是把政政府资产产折旧、存货、负债等等计入到到权责发发生制会会计中，根据其其成本，通过拨拨款予以以补足。这种拨拨款一般般不经议议会批准准。五是远期期承付拨拨款授权权。在有有的国家家，比如如法国、美国，把一些些用于投投资的远远期承付付款项也也列入预预算。这这种远期期承付款款项是一一种跨年年度授权权，但是是在进行行年度支支出时还还需要年年度授权权。在有有的国家家，比如如澳大利利亚，远远期承付付拨款授授权并不不列入预预算，而而只是作作为跨年年度预测测的一部部分。(二)预预算基础础。预算算基础是是与拨款款制度紧紧密相关关的。基基本上是是两大类类：一种是现现金预算算。即预预算

25、中绝绝大部分分拨款采采用现金金方式。现金预预算能够够很好地地满足支支出控制制的要求求，承付付款项和和支出根根据议会会预算拨拨款授权权进行控控制，现现金结余余直接与与拨款联联系在一一起。一种是权权责发生生制预算算。即预预算拨款款采用权权责发生生制，并并且不对对现金支支出和承承付款项项进行限限制。权权责发生生制的优优点是可可以提高高业绩，因为全全部成本本都计入入预算，政府各各部门有有强烈的的动机对对其成本本进行评评估。此此外，采采用权责责发生制制形式把把负债和和利息补补贴列入入预算，提高了了预算的的透明性性。其不不利之处处在于，权责发发生制无无法直接接对现金金支出和和承付款款项进行行控制，需要建建

26、立另外外的现金金控制机机制。（三）政政策性与与合规性性的预算算编制方方法。预预算编制制目标是是使预算算成为满满足政策策要求和和遵守财财政规定定的工具具。预算算内的各各项支出出按照支支出类型型和功能能进行分分类，比比如，交交通运输输、科技技文化、外交国国防等，以此对对资金使使用进行行控制。发达国国家传统统预算编编制大多多采用这这种方式式，利用用这种方方式通常常分类较较细，在在有些国国家中这这种预算算包括多多达几千千种分项项。但是是，由于于这种预预算编制制方法不不能较好好地反映映和处理理预算与与政府目目标的关关系，以以及政府府投入与与政府产产出之间间的关系系，从220世纪纪50年年代以来来，发达达

27、国家逐逐渐推行行以结果果为导向向的预算算编制方方法改革革。（四）绩绩效预算算编制方方法。所所谓绩效效预算编编制方法法，就是是在预算算中综合合考虑支支出目的的、成本本、项目目计划、计划产产生的结结果等各各种因素素，以结结果为导导向的一一种预算算编制方方法。更更为具体体的说，绩效预预算编制制方法有有两个主主要特征征：一是是把政府府活动细细分为职职能、计计划、活活动、成成本等因因素。“职能”对应于于一个预预算目标标，比如如，教育育部门对对应的预预算目标标就是“促进教教育发展展”。“计划”就是为为实现目目标所开开展的活活动，比比如，开开展九年年制义务务教育。“活动”就是为为实现计计划把计计划细分分为一

28、个个一个的的项目，比如，某一个个教育投投资项目目。“成本”就是为为实现目目标所需需要的财财政投资资，以此此作为确确定预算算的依据据。二是是确定一一套业绩绩指标体体系，并并对业绩绩指标和和成本进进行测量量和报告告。三、预算算编制程程序由于各个个国家预预算年度度和政府府运作机机制不尽尽相同，预算编编制程序序并没有有时间安安排上的的统一规规律，但但总的来来看，各各个国家家都有各各自较为为规范的的运作程程序。综合发达达国家预预算编制制程序的的共同特特点，其其预算编编制程序序大体上上都分为为四个步步骤。第一，进进行经济济和财政政形势预预测，确确定预算算总目标标。大多多数国家家在新的的预算年年度开始始就着

29、手手下一年年度预算算编制工工作。大大约用33-4个个月的时时间，主主要进行行宏观经经济和财财政形势势的预测测。很多多国家都都有专门门的预测测机构，比如法法国财政政部设有有预测司司，美国国预算办办公室也也设有预预测处。经济和和财政预预测建立立在大量量翔实的的数据和和科学的的预测技技术基础础之上。一般都都对前三三年经济济形势数数据、上上一年预预算执行行情况、上一年年预算执执行情况况与预测测情况的的偏差、当年前前三个月月的经济济形势和和预算执执行情况况进行分分析。在在此基础础上，财财政部长长、国库库部长等等负责预预算编制制的内阁阁成员在在反复磋磋商的基基础上向向总统、总理提提出修改改多年度度预算、控

30、制财财政开支支、总预预算收入入和总预预算支出出限额的的建议。第二，在在预算编编制机构构与各部部门广泛泛谈判磋磋商的基基础上，内阁确确定各部部门的预预算支出出限额。内阁在在对总的的预算限限额讨论论决定的的基础上上，由财财政部长长或预算算编制机机构各位位首长与与各部门门进行多多边或双双边谈判判。谈判判的内容容主要是是预算编编制机构构要求各各部门提提出节支支方案，各部门门向预算算编制机机构陈述述增加支支出的理理由，在在讨价还还价的基基础上确确定各部部门支出出限额，交由内内阁决定定。这一一阶段大大致需要要两个月月左右时时间。第三，政政府各部部门在预预算限额额内就预预算支出出的具体体项目进进行磋商商确定

31、。内阁讨讨论决定定后，正正式向各各部门下下达预算算支出限限额，与与此同时时，向各各部门发发出预算算纲领，解释预预算限额额和应当当注意的的事项，各部门门在此框框架内编编制部门门预算草草案。在在此过程程中，各各部门要要与预算算编制机机构保持持经常性性磋商、讨论，研究预预算草案案的合理理性，并并最终确确定部门门的预算算草案向向预算编编制机构构提交。这一阶阶段大致致需要两两个月左左右的时时间。第四，预预算编制制机构向向内阁提提出预算算建议，内阁决决定预算算草案。预算编编制机构构对部门门提交的的预算草草案进行行认真审审查，并并与各部部门进行行讨论。之后，将预算算建议提提交内阁阁讨论决决定。内内阁讨论论后

32、提交交议会审审议。一一般要在在新的预预算年度度开始前前三个月月左右提提交议会会。四、预算算准备金金制度。所有国家家在年度度预算中中都会为为应付不不可预期期的支出出作准备备，为此此通常在在预算编编制时都都会建立立一个需需要应对对不可预预期支出出的准备备金，准准备金因因而也成成为预算算编制中中的重要要内容之之一。准准备金的的设立，一般分分为两种种形式：一种是是政府设设立总准准备金，一种是是各部门门设立准准备金。近年来的的趋势表表明，西西方越来来越倾向向政府设设总准备备金。比比如，英英国和加加拿大已已经放弃弃部门设设立准备备金的做做法，而而是由中中央建立立统一控控制的准准备金。英国每每年的支支出计划

33、划中，都都有一项项包括本本年度和和未来两两年在内内的准备备金。设设立准备备金的目目的是保保证因为为政策变变化、突突发事件件、支出出估算的的调整等等造成的的超支不不会突破破计划。一般在在一个计计划周期期内，后后一、两两年的准准备金比比例要高高于第一一年。比比如，在在19889-119922年的计计划周期期中，第第一年准准备金是是总支出出的2%，最后后一年上上升为55-6%。加拿拿大在上上个世纪纪70年年代的时时候，为为实现部部门政策策目标和和活动，每个部部门都有有政策性性准备金金，为新新项目和和老项目目超支提提供补充充资金。这些准准备金大大约占到到总预算算的6%。这种种政策助助长了部部门的支支出

34、欲望望，到880年代代，随着着政府债债务和赤赤字的增增加，政政府逐步步压减了了部门准准备金，到800年代中中期，这这部分准准备金已已经不到到总预算算的1%。与此此同时，由财政政部长掌掌握，为为应付紧紧急情况况的中央央准备金金制度建建立，政政府可以以集中投投资于关关键的、鼓励优优先发展展的领域域。相比比部门准准备金制制度，中中央准备备金决策策更为集集中。除此之外外，也有有一些国国家准备备金的设设立比较较灵活。比如，日本规规定，新新的项目目支出必必须从旧旧的结余余中解决决。在美美国，总总统可以以提出追追加资金金的项目目，一般般都由各各部门自自行解决决资金来来源，不不再增加加国家支支出成本本。奥地地

35、利每年年的预算算并不列列出一般般的应急急准备金金，而是是预留一一定比例例的象征征性资金金应付不不时之需需，同时时预算法法规定，政府在在一定范范围内可可以超支支，在出出现特定定经济问问题时财财政部长长还可以以动用应应急预算算资金。在大多数数国家，动用准准备金要要经财政政部长同同意。由由财政部部长根据据准备金金和公共共支出项项目的情情况，向向议会提提出申请请，获得得议会批批准后方方可支出出。比如如在澳大大利亚，如果部部门遇到到紧急情情况，部部门首长长要向财财政部长长提出追追加资金金的申请请，财政政部长视视情况从从准备金金中解决决部分追追加支出出。多年度支支出规划划近年来，多年度度支出规规划在发发达

36、国家家越来越越被认可可。在OOECDD的大部部分国家家都有多多年度支支出规划划。多年年度支出出规划是是总的中中期目标标和年度度预算的的桥梁。由于政政府机构构规模的的膨胀、政府行行为对经经济的影影响以及及当年预预算活动动的长远远影响，政府需需要一个个多年度度预算来来适应情情况的变变化。这这样，年年度预算算就可以以与可行行的财政政目标保保持一致致，使中中期财政政目标分分阶段完完成。发达国家家的多年年度支出出计划的的编制基基本是两两种情况况，第一一种是具具有法律律效力的的预算文文件，需需要提交交议会审审议批准准，如加加拿大、荷兰、美国；第二种种是虽然然提交议议会讨论论但不是是法律文文件，比比如，奥奥

37、地利、瑞典等等，多年年度预算算计划提提交议会会但不必必经议会会批准。还有一一些国家家，虽然然没有多多年度预预算或多多年度计计划，但但采取其其他方式式保证年年度预算算与预算算中期目目标相一一致。比比如希腊腊虽然没没有多年年度预算算，但要要求每个个年度预预算必须须与欧盟盟的“经济趋趋同计划划”保持一一致，以以实现马约所规定定的财政政目标。爱尔兰兰也没有有中期支支出计划划，但要要求各部部门必须须提早三三到四年年进行资资金需求求预测，这种预预测每年年都进行行，并为为经济和和预算管管理提供供信息资资料。从编制多多年度支支出规划划的国家家看，编编制多年年度支出出规划主主要有两两个方面面的意义义：一是是控制

38、支支出目标标。从220世纪纪80年年代中期期起，跨跨年度支支出规划划体系从从一种为为新计划划提供融融资的机机制转向向改善支支出控制制和资源源配置的的工具。为此，要求多多年度支支出规划划实现两两个方面面的目标标：一方方面，提提供质量量更高的的经常性性支出政政策中期期成本信信息，为为一年以以上的政政策变动动留出余余地；另另一方面面，能够够揭示资资本支出出与未来来经常性性成本之之间的联联系。二二是降低低预算管管理成本本。比如如，在澳澳大利亚亚等编制制多年度度预算的的国家，多年度度预算具具有严明明的纪律律性，政政府要将将多年度度预算公公之于众众，并以以此承诺诺遵守财财经纪律律，控制制支出增增长。年年度

39、预算算编制过过程中，以多年年度预算算为蓝本本，只考考虑经济济参数的的变化和和政策变变化因素素，对部部门年度度支出限限额等不不必要年年年进行行谈判，大大简简化了行行政管理理，降低低了管理理成本。五、启示示与分析析通过对发发达国家家财政预预算编制制制度进进行分析析，结合合我国目目前的财财政预算算编制制制度，我我们最起起码得出出以下启启示：第一，必必须把预预算编制制质量放放在预算算编制首首位。财财政预算算是公共共需求的的综合反反映。要要使财政政预算能能够较好好地反映映公共需需求，预预算编制制制度就就必须提提供一种种汇集各各方面公公共需求求信息，并能够够对各种种信息的的甄别、筛选、比较、反映的的机制。

40、从发达达国家预预算编制制经验不不难看出出，预算算编制是是一个信信息反复复交换的的过程。一般情情况下，预算编编制信息息要在财财政部门门与支出出部门之之间进行行反复交交换，经经过从上上到下、从下到到上多次次反复和和财政部部门与支支出部门门之间多多次磋商商。这个个过程是是对财政政预算反反复论证证的过程程，是财财政预算算编制质质量的重重要保证证。相对对而言，我国目目前财政政预算编编制质量量还不够够高，尤尤其在搜搜集公共共信息、论证预预算项目目方面还还缺乏可可靠的制制度保证证、随意意性比较较大。为为此，我我国财政政预算管管理改革革和预算算法制建建设应把把规范预预算编制制程序，提高预预算编制制质量放放在首

41、位位，力争争使预算算编制制制度和机机制逐渐渐与发达达国家接接轨，这这是提高高财政资资源配置置和运行行效率的的一项重重要基础础工作。第二，我我国财政政预算编编制制度度建设应应在健全全预算功功能方面面努力。从国外外的财政政预算编编制制度度来看，已经形形成一套套较为完完整的制制度体系系和技术术规范。从多样样化的预预算编制制方法到到严谨规规范的预预算程序序，再到到灵活有有度的预预算准备备金制度度，实现现了财政政预算管管理法律律性、规规范性、灵活性性的有机机结合，使财政政预算在在依靠法法律权威威发挥资资源配置置和资金金控制功功能的同同时，能能够应对对政治经经济生活活中的各各种可变变因素。反观我我国财政政

42、预算制制度，存存在的主主要问题题是比较较粗放、规范性性、权威威性不够够，但另另一方面面，财政政预算制制度应对对各种突突发情况况的能力力也比较较差、灵灵活性又又不够，致使在在某种程程度上或或某种情情况下财财政功能能发挥不不到位。因此，在推进进我国财财政预算算制度改改革过程程中，应应借鉴发发达国家家预算编编制的具具体经验验，逐步步法律性性、原则则性、政政策性、灵活性性有机结结合的财财政预算算编制制制度，使使我国财财政预算算制度功功能发挥挥得更充充分。第三，应应准确把把握财政政预算编编制方法法的发展展规律，脚踏实实地地推推进我国国财政预预算编制制制度改改革。从从发达国国家的预预算编制制方法看看，已经

43、经从合规规性和政政策性的的预算编编制方法法发展到到绩效预预算的编编制方法法，从传传统的资资金控制制为主转转向以结结果导向向为主。财政预预算编制制方法的的这种转转变，是是部门理理财从控控权到放放权的一一种阶段段性提升升，意味味着财政政预算管管理理念念由控制制理财主主体的权权力为主主转向依依靠理财财主体的的自律和和激励。这是财财政预算算制度发发展和人人们思想想观念进进步的结结果，也也是财政政预算制制度发展展的一种种必然趋趋向。吾吾庸置疑疑，我国国财政预预算管理理改革之之方向必必然是建建立起绩绩效导向向型的财财政预算算制度。但同时时又必须须看到，我国财财政预算算管理改改革尚处处于初级级阶段，面临的的

44、主要问问题是解解决财政政预算管管理规范范性不够够、严肃肃性不够够的问题题。当前前最迫切切的任务务仍然是是搞好部部门预算算改革，提高预预算编制制质量。这项改改革到位位，需要要几年甚甚至更长长的历史史阶段。这是建建立绩效效导向型型财政预预算制度度的一项项基础性性工程，待这项项改革完完成之后后，才能能向绩效效预算阶阶段逐步步推进。如果我我们超越越这个阶阶段，在在部门预预算尚不不够规范范的前提提下过早早实行绩绩效预算算，很可可能使财财政预算算管理改改革走弯弯路、甚甚至失败败。第三节 发达国国家议会会的财政政预算审审批制度度 公共支支出的立立法控制制是民主主政治制制度的显显著特征征。政府府根据议议会的法

45、法律授权权管理、使用公公共资金金，是发发达国家家预算制制度的重重要原则则。议会会具体行行使职权权的方式式方法上上各个国国家也不不尽相同同。一、议会会审查财财政预算算的机构构发达国家家议会一一般都下下设若干干个专门门委员会会，预算算审查工工作由一一个或几几个专门门委员会会负责。从审查查预算的的角度讲讲，委员员会按照照分工可可以分为为四类：一是预算算委员会会。大部部分国家家议会都都设有预预算委员员会，美美国、英英国、日日本、澳澳大利亚亚等参议议院、众众议院都都分别设设有预算算委员会会。预算算委员会会一般都都由财政政方面的的专家组组成，并并且往往往规模最最大。比比如，德德国预算算委员会会由411名议

46、员员组成，在222个委员员会中人人数最多多。预算算委员会会在预算算审查中中的作用用很重要要。在英英、美等等议会设设有拨款款委员会会的国家家，预算算委员会会主要负负责审查查总预算算。在没没有拨款款委员会会的国家家，预算算委员会会会同其其他各专专门委员员会审查查总预算算，也审审查拨款款法案，在审查查预算中中起管总总的作用用。由于于预算委委员会在在预算审审查中承承担很大大的工作作量、发发挥得作作用比较较大，在在美国、日本等等国，议议会预算算委员会会每个议议员背后后都配备备助手和和工作人人员，而而且还设设有专门门为预算算委员会会提供信信息服务务的办公公室。当当然，有有的国家家不设预预算委员员会，但但也

47、有与与预算委委员会类类似的机机构。比比如加拿拿大，议议会中设设有供应应委员会会，供应应委员会会由议会会下设的的经济、贸易等等其他专专门委员员会抽调调人员组组成，在在预算审审查中发发挥类似似其他国国家预算算委员会会的作用用。二是各专专业委员员会。几几乎所有有国家议议会都按按照专业业分工设设有若干干个专业业委员会会，比如如美国就就设有国国防、农农业、能能源、教教育、金金融、司司法等220个委委员会（其中包包括预算算委员会会和司法法委员会会），澳澳大利亚亚众议院院设有AA、B、C、DD、E 5个专专业预算算委员会会，专门门负责有有关部门门的预算算审查工工作。在在预算审审查过程程中，预预算委员员会要征

48、征求各专专业委员员会的意意见。在在设有预预算委员员会的国国家，总总预算经经预算委委员会审审查后，具体支支出预算算往往要要按口分分到各专专业委员员会审查查，最后后再汇总总到预算算委员会会。三是拨款款委员会会。美国国、英国国议会中中设有拨拨款委员员会。拨拨款委员员会主要要负责拨拨款的审审查。在在美国，拨款委委员会下下设133个小组组委员会会，参、众两院院通过关关于总预预算的决决议后，总统提提交的拨拨款法案案就要按按口分到到这133个小组组委员会会，由小小组委员员会进行行审查，小组委委员会对对拨款法法案的审审查拥有有实质性性权力。四是其他他委员会会。议会会中还设设有一些些负责财财政预算算事务的的其他委委员会，这以美美国、英英国较为为典型。比如，美国参参议院、众议院院中都分分别设有有筹款委委员会，专门负负责税收收、国债债方面的的审议和和立法。美国众众议院中中还设有有条律委委员会，当参议议院、众众议院就就预算问问题发生生分歧，条律委委员会负负责裁决决并作出出最后决决定。二、议会会审查财财政预算算的程序