关于节约与集约利用土地的研究.docx

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1、土地利利用总体体规划惨惨编前期期工作培培训授课课材料之之五节约与集集约利用用土地研研究一思路和和要求主讲人：刘康 陈莹全国土地地利用总总体规划划修编工工作委员员会 20005年99月提纲：。研究目目的意义义。基础认认识。专题研研究任务务。主要研研究内容容与要求求。关于研研究中的的几个问问题一、研究究目的的的意义(1)节节约和集集约利用用土地，是贯彻彻科学发发展观、积极推推进资源源节约型型社会建建设的内内在要求求28号号文件精精神，要要“强化节节约和集集约用地地政策”国务院院关于于做好建建设节约约型社会会近期重重点工作作的通知知，明明确提出出“节地、节能、节水、节材”四个核核心中央领领导人从从总

2、书记记到总理理、副总总理、曾曾多次对对节约和和集约使使用土地地提出过过明确的的指示无锡会会议上，孙部长长再三强强调，“节约集集约用地地是正事事、是大大事”(2)节节约和集集约利用用土地，是缓解解土地供供需矛盾盾、保障障新时期期社会经经济持续续稳定发发展的必必然选择择 近年年来呈现现为城镇镇、工矿矿、基础础设施、村镇等等各类建建设用地地全面扩扩张的态态势建设用用地增加加由过去去明显集集中于东东南沿海海省市，开始向向内地各各省份乃乃至全国国范围内内展开发展的的成本巨巨大，社社会经济济发展的的资源环环境压力力愈日俱俱增研究目的的意另一方面面，干些些行业、地区无无序和粗粗放利用用土地的的现象仍仍然大量

3、量存在盲目兴兴建开发发区，随随意田占占土地城镇建建设贪大大求洋，轻挖潜潜。重扩扩张农村居居民点布布局散乱乱，土地地利用率率低下基础设设施规划划设计中中不重视视节约用用地，重重复建设设与超前前建设现现康并存存，占用用7大量量土地要实现现20220年全全面建设设小康社社会的宏宏伟目标标经济济增长、社会发发展和生生态改善善等各方方面都将将显著增增加对土土地的需需求若维持持原有的的经济增增长方式式和资源源消耗水水平，占占用土地地将是原原来的44倍，我我国国情情将难以以承受“不能能只寄希希望于多多争取一一些用地地指标，而要把把主要精精力放在在节约和和集约上上，切实实通过内内涵挖潜潜，提高高利用效效率，解

4、解决建设设用地需需求”一一曾曾培炎副副总理(3)节节约和集集约利用用土地，是加强强土地参参与宏观观调控、促进经经济结构构调整和和增长方方式转变变的基本本手段中央把把“地根”与“银根”一道当当成宏观观调控的的二个重重要闸门门，要求求国土资资源管理理部门参参与宏观观调控32号号文要求求把节约约和集约约利用土土地作为为土地参参与宏观观调控的的切入点点，突破破口，要要把节约约和集约约利用土土地作为为现阶段段土地参参与宏观观调控的的主要决决策依据据(4)加加强土地地节约和和集约利利用问题题研究，是提高高规划科科学性、改进规规划操作作性的重重要方面面土地利利用管理理中需要要面对的的决策，在土地地利用规规划

5、中都都应该有有反映。上轮规规划把集集约和节节约作为为指导方方针，但但却没有有专门的的深入研研究，没没有把它它具体化化、操作作化，实实施效果果不明显显。这次规规划修编编，要把把土地集集约利用用的政策策导向转转为具体体的行动动方案，完善从从宏观到到微观的的土地利利用控制制措施，切实提提高规划划的操作作性二、基础础认识(1)节节约集约约用地的的内涵 。节约集集约用地地，笼统统地说，就是如如何更有有效地利利用土地地，以最最小的土土地成本本，满足足社会经经济发展展与环境境建设的的需要。包含三三层意思思(无锡锡会议)： 一是是节约用用地，就就是各项项建设都都要昼节节省用地地，千方方百计不不占或少少占耕地地

6、 二是是集约用用地，每每宗建设设用地必必须提高高投入产产出的强强度，提提高土地地利用的的集约化化程度三是通通过整合合置换和和储备，合理安安排土地地投放的的数量和和节奏，改善建建设用地地结构、布局，挖掘用用地潜力力，提高高土地配配置和利利用效率率。节约与与集约的的区别与与联系节约用用地一主要是是从保护护土地膏膏辣的角角度来说说的，是是指通过过一些政政策措措施或技技术手段段，减少少社会经经济发展展对具有有自然价价值的土土地遭成成不可逆逆的消耗耗集约用用地主要要是针对对人类主主动的社社会经济济活动而而言的，是指通通过增加加生产要要素的投投入、提提高土地地利用率率、或优优化土地地利用结结构等措措施，从

7、从而使土土地利用用效率达达到一个个合理水水平的行行为集约用用地，强强调用地地方式；节约用用地，强强调用地地效果一般而而言，集集约用地地必须导导致节约约用地；而集约约用地是是节约用用地的主主要手段段，但不不是唯一一手段，节约用用地还有有其他更更为广泛泛的措施施选择(2)影影响土地地节约和和集约利利用的因因素。宏观层层次因素素一土地地利用结结构以及及与之相相应的产产业结构构。中观层层次因素素一城乡乡、区域域间是否否统筹协协调，土土地资源源是否统统一配置置、优化化配置。微观层层次因素素一土地地利用的的用途和和强度用途方方面主要要看现状状土地用用途是否否达到其其利用条条件所允允许的适适宜用途途：强度度

8、方面主主要看在在既定用用途务件件下，其其开发利利用强度度是否达达到土地地成本效效益的最最大化。微观层层次因素素 建设设用地利利用强度度不是越越高越好好，当边边际效益益下降到到边际成成本的水水平时，就达到到了土地地利用强强度的最最优值 法律律、强制制性技术术标准等等对土地地利用强强度构成成合法性性限制 土地地集约利利用强度度Miin(市市场集约约值，合合法性集集约值)持有成成本越低低，最低低利用强强度也越越低，越越容易诱诱发圈地地占地、土地投投机等行行为(3)节节约和集集约利用用的4RR原则 “减量化”(Reeducce) 就是是要节流流，要控控制新的的土地粗粗放利用用和浪费费 “再利用用”(R

9、eeusee) 就是是要挖潜潜，要充充分发挥挥存量土土地的利利用潜力力 “再循环环”(Reecycc“) 就是是要加强强土地整整理，把把集约化化水平提提高以后后多余的的建设用用地整理理为耕地地或其他他农用地地，实现现资源的的再生 “再思考考”(Reethiink)就是要要改变传传统的土土地利用用模式，强化促促进土地地节约集集约利用用的速径径、方式式、手段段和措施施，通步步形成自自觉的节节约和集集约利用用意识三、专题题研究任任务。总体目目标根据建建立资源源节约型型社会和和推进土土地利用用方式根根本转变变的要求求，围绕绕保障社社会经济济平稳运运行和可可持续发发展的目目标，按按照”内涵挖挖潜与外外延

10、扩大大相结合合、以内内涵挖潜潜为主，合理提提高土地地集约利利用水平平”的原则则，研究究和解决决如何通通过土地地利用规规划引导导和控制制土地的的节约与与集约用用地，并并从规模模、结构构、时序序等方面面，研究究提出调调控各业业、各类类用地的的目标及及政策建建议专题研研究把重重点放在在建设用用地的利利用任务一，建立各各类建设设用地集集约和节节约利用用的指标标体系，研究提提出集约约利用标标准建设用用地分类类应至少少不低于于计划控控制分类类的要求求 建设用用地总量量指标城镇、村庄、工业、交通、水利等等分类指指标任务二，评价各各类存量量建设用用地集约约利用的的潜力，研究并并提出实实现潜力力的保障障措施理论

11、潜潜力，不不能直接接作为规规划方案案决策的的依据充分考考察影响响潜力实实现的各各种限制制因素，客观评评价各类类存量建建设用地地在规划划期内可可实现的的潜力“规划划期内可可实现的的潜力”带有一一定的前前瞻性，是建立立在对未未来社会会经济发发展变化化基本趋趋势的预预判和相相关配套套措施的的假定基基础上任务三，统筹各各业用地地需求，研究提提出各类类新增建建设用地地规模控控制目标标和盘活活存量用用地的目目标，提提出统筹筹增量和和存量用用地的配配套措施施针对当当前一些些地方借借挖潜之之名变相相搞城市市土地经经营的问问题重点不不是去重重复预测测各业用用地需求求，而是是在 相相关专题题预测成成果基础础上，统

12、统筹各业业用地需需求要给相相应各业业用地需需求的预预测，提提供新增增建设用用地的集集约利用用标准防止需需求预测测中的“粗放”要考虑虑各类建建设规模模扩展在在用地类类型上的的相互转转化关系系，合理理核算新新增建设设用地总总需求要开展展对建设设用地总总量等更更综合层层次的用用地扩展展与杜会会经济发发展间关关系的研研究，井井以此为为控制，对比分分析分类类需求预预测结果果，提出出各业用用地需求求间的结结构性调调整建议议在总结结各业用用地需求求预测结结果薹础础上，结结合存量量建设用用地集约约利用的的潜力方方案，确确定各类类新增建建设用地地规模控控制目标标，并提提出统筹筹增量与与存量土土地利用用的配套套措

13、施任务四，研究提提出各类类新增建建设占用用耕地的的控制比比例，并并提出节节约用地地、少占占耕地与与农用地的政政策措施施在新增增建设规规模己定定的情况况下，节节约用地地问题就就简化为为各类新新增建设设占用比比例的问问题，其其实也是是各类新新增建设设用地在在空间上上的扩展展方式问问题要结合合各相关关专题，研究各各类建设设用地空空间扩展展模式改改变的可可能性及及其余地地，确定定各类新新建设用用地占用用耕地或或其他农农用地的的控制目目标，提提出相应应的配套套措施建建议任务五，研究提提出促进进土地集集约和节节约利用用的制度度性建议议制度性性建议，区别前前面的“保障措措施”或“配套措措施”制度性性建议更多

14、多地针对对土地管管理的深深层次因因素，内内容更综综合、更更系统，要求更更具体，更明确确，操作作性强四、主要要研究内内容与要要求(一)建建设用地地利用的的基本形形势判断断1、总结结1999620004年建建设用地地发展变变化规律律，分析析经济建建设消耗耗土地资资源的趋趋势，预预测分析析国情、省情、市情所所决定的的严峻形形势摸清建建设用地地的利用用现状。 充分分利用“D壹清清、四对对照”的成果果，补充充调查，区分统统计利用用水平与与实际利利用水平平，反映映真实利利用情况况分析社社会经济济发展与与土地利利用变化化的相互互关系，总结现现阶段社社会经济济发展趋趋势下建建设用地地规模扩扩展的己己基本规规律

15、。 GGDP、固定瓷瓷产投资资、三产产结构 人人口总量量、人口口城镇化化、年龄龄结构、家庭结结构、生生活质量量 弹弹性系数数总结建建设用地地扩展对对农用地地特别是是耕地等等重要资资源的消消耗趋势势，分析析各种建建设占用用耕地的的比例关关系以及及影响这这种比例例关系的的内在因因素结合社社会经济济发展趋趋势和国国情、省省情、市市情、县县情，预预测分析析规划期期内科面面临的费费潭与环环境压力力2、研究究宏观层层次反映映土地集集约利用用水平的的社会经经济指标标，界定定各项指指标对集集约利用用水平的的影响关关系，提提出合理理的评价价指标体体系宏观层层次的指指标与微微观层次次指标相相区别全国纲要专题中中考

16、虑的的指标单位建建设用地地固定资资产投资资额、单单位建设设用地二二、产业业增加值值、人均均建设用用地城镇人人均建设设用地城镇建建设用地地综合容容积率农村居居民点人人均建设设用地，农村居居民点建建设用地地综合容容积率单位GGDP交交通用地地，单位位工业用用地工业业产值希望省省级相关关研究能能够尽量量把上述述指标涵涵盖进去去，以便便于全国国纲要要和省省级规划划的衔接接准确把把握指标标的指示示意义，合理搭搭配指标标，避免免重复3、分析析判断集集约利用用水平变变化的长长期趋势势，总结结集约利利用水平平的空间间差异，综合评评判辖区区内土地地集约利利用的总总体形势势调查、收集指指标数据据总结集集约利用用的

17、发展展趋势(各种用用地增长长的弹性性系数)总结集集约利用用的空间间格局(二)节节约和集集约用地地的指标标控制标标准研究究1、研究究设计促促进土地地节约和和集约利利用的规规划控制制指标直接用用于日常常土地利利用管理理和项B审批批，服务务于微观观管理考虑不不同土地地利用类类型的特特点，按按用途类类型分别别制定1、研究究设计促促进土地地节约和和集约利利用的规规划控制制指标居 住住商 业工 业住宅用地地容积率率商业用地地容积率率工业用地地容积率率住宅楼面面空地率率单位商业业用地营营业额单位工业业用地利利润人均住宅宅面积单位商业业用地就就业人数数单位工业业用地附附载固定定资产住宅地价价实现水水平商业地价

18、价实现水水平工业地价价实现水水平2、在现现行相关关标准基基础上，通过补补充调查查研究和和统计分分析，提提出辖区区内规划划修编的的集约利利用指标标控制标标准已有国国襄标准准的，要要结合当当地实际际，根据据自然条条件环环境容量量、经济济实力、主导土土地利用用模式等等，在国国家标准准控制范范围内，提出反反映地方方特点的的地方标标准，不不能简单单套用国国柬标准准上限已有地地方标准准的，要要进一步步总结实实施情况况，细化化分类，调准目目标，缩缩小标准准控制的的浮动范范围，加加强控制制力度尚无标标准的，要深入入研究，提出新新的建议议性标准准标准确确定的方方法举例例： 基本本做法是是：在辖辖区内选选择若干干

19、比较符符合当地地社会经经济发展展水平、利用比比较集约约的样本本地块，提取地地块利用用的相关关指标，然后通通过标准准化修正正，进行行比较、分析，确定标标准值。 标准准化修正正：剔除除背景条条件的差差异 背景景条件指指标：人人均收入入水平、人均耕耕地占有有量、自自然环境境条件 修正正参教：儡移分分析、专专家评判判3、根据据各地现现状土地地利用格格局和产产业布局局发展方方向，按按照节约约用地、少占耕耕地的原原则，研研究制定定各类新新增建设设占用耕耕地的控控制比例例如果规规划期内内建设用用地扩展展的行为为模式不不调整，建设占占用耕地地的比例例应该采采用历史史占用系系数结合区区内产业业布局发发展方向向，

20、考虑虑各类建建设用地地扩展模模式的调调整空间间按少占占耕地厚厚则，确确定控制制比例(三)存存量建设设用地集集约利用用潜力的的预测1、分析析建设用用地集约约利用潜潜力的来来源类型型以及影影响潜力力实现的的制约因因素对于城城镇用地地一是现状状用地范范围内的的空闲、闲置用用地和批批而未供供的土地地二是已利利用但利利用强度度不够的的土地三是利用用效益不不好，需需要进行行结构性性调整的的土地 第一类类土地原原则上全全都纳入入潜力范范畴，第第二、第第三类土土地利用用潜力要要重视时时间和过过程的限限制，要要考虑市市场因素素的作用用 对于农村村居民点点用地现状人人均用地地水平高高，存在在闲置地地规划期期内农村

21、村人口进进城，存存在未来来的潜力力受农民民意愿和和资金限限制缺乏新新陈代谢谢机制，市场不不发育受农民民财产权权利限制制 要重重视再利利用(RReusse)对于工工矿用地地低效利利用的，镇企业业用地工矿废废弃地大多位位置不好好，存在在污染，再利用用的获利利性差需要政政府投入入支持 对于交通通用地 文通设设施的充充分利用用2、根据据节约和和集约用用地标准准和闲置置用地调调查，通通过对经经济增长长、技术术进步、保障措措施的多多方案预预测，测测算不同同方案下下的土地地集约利利用潜力力不同层次次上潜力力测算的的方法也也不同对现实潜潜力的测测算，一一定要以以缓解资资源环境境压力为为目标，与具体体的实现现潜

22、力的的途径、方式相相结合，与潜力力实现的的社会经经济成本本核算相相挂钩多个潜力力方案(四)新新增建设设用地规规模的统统筹安排排1、根据据社会经经济发展展态势和和集约用用地水平平提高的的长期变变化趋势势，预测测各类用用地的合合理需求求类似于上上一轮规规划中的的建设用用地需求求预测部部分不不同的是是，预测测所采用用的用地地参数必必须是在在集约利利用标准准范围以以内要根据社社会经济济发展态态势和集集约利用用水平长长期提高高的趋势势，在现现状集约约利用标标准的基基础上，根据规规划时段段长短，提高用用于需求求预测的的集约利利用标准准数学手段段要与专专业判断断相结合合2、按照照充分利利用存量量土地的的原则

23、，根据用用地需求求，统筹筹安排各各类用地地的存量量和增量量，提出出辖区各各类新增增建设用用地控制制规模及及其占用用耕地规规模根据潜力力释放的的速度，对比建建设用地地需求，优先利利用存量量，统筹筹安排存存量和增增量提出相应应盘活存存量利用用的措施施提出占用用耕地的的控制规规模3、从积积极参与与宏观调调控、保保障宏观观经济平平稳运行行的目标标出发，提出各各类新增增建设用用地规模模的时序序控制方方案对照规划划期内分分时段的的经济发发展目标标和各时时段的经经济发展展速度，按照集集约利用用水平提提高的趋趋势预测测t提出出各类新新增建设设用地的的时序控控制方案案重点要做做好20010年年前的新新增规模模控

24、制方方案要要以“十一五五”规划为为主要依依据， 比照照增长速速度，从从时序，布局上上，安排排各类新新增建设设用地投投放的规规模要针对现现状潜力力，做好好消化潜潜力的近近期专项项规划(五)提提出促进进土地节节约和集集约利用用的政策策施建议议（措施施比数据据更重要要）结合潜潜力预测测中的各各项假设设，从行行政管理理、制度度创新、经济杠杠杆、法法治建设设、技术术基础、社会手手段等方方面，提提出促进进土地集集约和节节约利用用的一揽揽子制度度性建议议重点落落实288号文，健全土土地节约约利用和和收益分分配机制制五、关于于研究中中的几个个问题(一)关关于数据据基础和和调查研研究仅依靠现现有数据据是不够够的

25、，必必须有针针对性的的展开补补充调研研和样本本调查要与“四四查清、四对照照”相互配配合，共共同开展展(二)关关干专题题研究中中上下级级规划的的衔接与与配合从提高效效率、节节约成本本、防止止重复工工作的角角度出发发，各级级规划前前期研究究应该同同时开展展，合理理分工，相互配配合对一些具具体的数数据调查查、样本本调查工工作，可可以考虑虑由上级级规划提提出调查查需求，由下级级规划来来具体执执行(三)关关于指标标计算口口径的统统一附录、指指标的例例子 1、宏观观层次指指标单位建建设用地地固定资资产投资资额：最最近5年年的固定定资产投投资平均均额同同期新增增建设用用地面积积单位GGDP交交通用地地：交通

26、通用地总总面积最近55年CDDP平均均值单位建建设用地地二、三三产业增增加值：第二、第三产产业增加加值之和和建设设用地面面积单位工工业用地地工业产产值：工工业产值值工业业用地总总面积单位CCDP交交通用地地：交通通用地近5年年cDPP于均值值人均建建设用地地：建设设用地近5年年总人99平均值值城镇入入均建设设用地：城镇建建设用地地面积近5年年城镇总总人口平平均值城镇建建设用地地综合容容积率：城镇总总建筑面面积城城镇建设设用地面面积农村居居民点人人均建设设用地：农村居居民点建建设用地地面积近5年年农村总总人口平平均值农村居居民点建建设用地地综合容容积率：农村居居民点总总建筑面面积农农村居民民点建

27、设设用地面面积农村居民民点建设设用地面面积2、微观观层次指指标按居住住、商业业、工业业等不同同功能区区类型划划分 1)居住用用地 住宅宅用地容容积率：功能地地块内的的各类建建筑总面面积功功能地块块土地面面积 住宅宅楼面空空地率：功能地地块内的的空地面面积功功能地块块内的建建筑总面面积 人均均住宅面面积：功功能地块块内的住住宅面积积功能能地块内内的居住住人口住宅地地价实现现水平： (功功能地块块的楼面面总价值值地块块面积)(同同类地块块该值的的中位值值)按居住住、商业业、工业业等不同同功能区区类型划划分2)商业业用地单位商商业用地地营业额额：功能能地块的的总营业业额(或或营业收收入)功能地地块土地地面积单位商商业用地地就业人人数：功功能地块块从业职职工人数数功能能地块土土地面积积商业用用地容积积率：功功能地块块各类建建筑总面面积功功能地块块土地面面积商业地地价实现现水平：(功能能地块的的楼面总总价值地块面面积)(同类类地块的的中位值值)