公共政策的“二次决策”——以网吧连锁政策为中心.docx

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1、公共政策的“二次决策”以网吧连锁政策为中心专业名称：公共管理申请人姓姓名：导师名称称：摘 要要中国存在在多重领领导的行行政管理理体制，政府职职能部门门受地方方政府与与上级政政府同类类部门和和党内职职能部门门多重管管理，因因此在政政策过程程中存在在纵向过过程、横横向过程程并存的的路径模模式，在在中国这这种党政政一体、职责同同构的特特殊行政政管理体体制下，实际政政策过程程中往往往产生纵纵向过程程障碍、横向过过程障碍碍以及纵纵向过程程和横向向过程的的冲突。在政策策过程障障碍的情情况下，地方政政府存在在二次决决策。本本文通过过梳理了了20002年-20112年网网吧政策策演变历历史和广广东省地地方网吧

2、吧政策，例证公公共政策策过程中中存在的的二次决决策现象象。接下下来，通通过制度度、文化化、心理理、博弈弈等四个个维度对对二次决决策的机机制进行行了分析析，在此此基础上上分析了了二次决决策优势势和局限限性，并并给出了了改进中中国公共共政策决决策的思思考和建建议。关键词：公共政政策 决策 二次次决策The seccondd deecissionn-maakinng iin mmanaagemmentt poolicciess ceenteer oon tthe cybber barrs cchaiin ppoliiciees Majoor: Pubblicc Addminnisttrattionn

3、Namee: Supeerviisorr: ABSTTRACCTChinnaexxistt muultiipleeleaaderrshiipaddminnisttrattionnsysstemm,depparttmennts of govvernnmennt aare unddermmulttiplle mmanaagemmentt off thheloocall gooverrnmeent、 hiigheer lleveels of govvernnmenntdeeparrtmeentss anndthhesiimillarddepaartmmenttsoff thhe PPartty,tt

4、herrefoore theere aree twwo ccoexxisttpatth mmodeels in thee pooliccy pproccesss:lonngittudiinall paath andd trranssverrse patth.tthe speeciaaladdminnisttrattivee maanaggemeent sysstemm，thhe twoo paathss moodells ttendds tto hhavee pproccesss baarriierss，annd mmay connfliict witth eeachh ottherr。 BB

5、asee onn thhis Conndittionn，thhe llocaal ggoveernmmentt teend to havve tthe seccondd deecissionn-maakinng. In thiis aartiiclee，I sttudyy thhe eevollutiion of cybber barrs ppoliiciees GGuanngdoongPProvvincce llocaal ppoliiciees ffromm 20002 to 20112,ffromm thhe eexammplee ,ccerttifyy thhe eexisstennc

6、e of thhe ssecoond deccisiion-makkingg inn thhe ppoliicy proocesss.NNextt，annalyysiss thhe mmechhaniism of thee seeconnd ddeciisioon-mmakiing froom FFourr diimennsioons：sysstemm,cuultuure,psyychoologgy,ggamee。Onn thhis basse ,anaalyssis thee sttrenngthhs aand limmitaatioons off thhe ssecoond deccisi

7、ion-makkingg,thhen givves outtsugggesstioonstto iimprroveeChiinessepuubliic ppoliicy deccisiion.Keywwordds: maanaggemeent polliciies ; ddeciisioon-mmakiing；seccondd deecissionn-maakinng目 录录摘要IAbtrracttIII目录IIII第一章 导 论1第一节 研究问问题的提提出与研研究意义义 1第二节 核心概概念界定定6第三节 相关文文献综述述8第四节 研究方方法与论论文框架架13第二章 公共政政策过程程中的二二

8、次决策策15第一节 中国公公共政策策过程的的特殊性性15第二节 地方政政府二次次决策的的客观性性20 第第三节 二次决决策的实实质与表表现形式式25 第三章 网吧管管理政策策演变历历程中的的二次决决策229第一节 20002年之之前的网网吧管理理政策与与二次决决策299第二节 20002年至至20004年的的网吧管管理政策策与二次次决策30第三节 20005年至至20009年网网吧管理理政策与与二次决决策333第四节 20009年至至20112年网网吧管理理政策与与二次决决策337第四章 公共政政策的二二次决策策机制444第一节 公共政政策二次次决策的的制度分分析444第二节 公共政政策二次次

9、决策的的文化分分析448第三节 公共政政策二次次决策的的心理因因素552第四节 公共政政策二次次决策的的利益博博弈554 第五章章 二二次决策策的优势势与局限限性60第一节 二次次决策的的优势600第二节 二次次决策的的局限性性 688第六章章 结论与与建议75结 语语882参考文献献883第一章 导论第一节 研研究问题题的提出出与研究究意义一、研究究问题的的提出1、 公共政策策中央统统一性与与地方差差异性的的矛盾公共政策策的决策策是公共共政策过过程的重重要部分分，公共共政策的的议程设设置、政政策目标标设定、政策方方案选择择等重要要因素均均在决策策环节确确定，政政策决策策的结果果是公共共政策。

10、中国实实行单一一制的国国家结构构形式，是由若若干行政政区域单单位或自自治单位位组成单单一主权权国家。单一主主权国家家意味着着中央在在公共政政策制定定权限上上的集中中，地方方政策制制定方面面的限制制，因此此中国的的公共政政策表现现为统一一性，也也即在不不同的行行政区域域实施统统一的公公共政策策。这种种统一性性在形式式上表现现在文本本流上。中国公公共政策策的发布布首先表表现为文文本流转转过程，对某一一特定公公共政策策而言，这个文文本表现现为政府府文公，这一政政府公文文是特定定的、唯唯一的。将特定定的唯一一的文本本通过政政府正式式渠道流流转至各各个行政政区域，也就完完成了中中央一级级公共政政策发布布

11、。但是在中中央的公公共政策策发布完完成以后后，在继继续进行行的政策策过程中中，却表表现出强强烈的差差异性，这种差差异性是是以不同同行政划划分呈现现的，表表现出明明显的区区域特征征。这些些差异性性表现在在：一、对原有有公共政政策的增增加、减减少、调调整。这这同样也也表现在在文本流流上。地地方政府府在对接接收到的的中央发发布公共共政策在在文本流流转过程程中对原原有公共共政策作作出明显显的改变变，例如如行政审审批政策策准入条条件的提提高或者者降低、行政强强制手段段的加码码，行政政处罚标标准的改改变等等等；二、对原有有公共政政策内容容的强调调与忽视视。中央央发布公公共政策策中，可可能包含含诸多要要素，

12、而而中央对对这些要要素的要要求是一一致的，在文本本中表现现为直接接的要素素罗列，并无轻轻重之分分。但是是，这些些不分轻轻重的要要素在地地方政策策中却表表现出了了不同的的地位，这来自自于地方方政府对对某一要要素的强强调与忽忽视。被被强调的的要素会会以细化化的政策策要求、具体的的任务分分配、充充足的行行政资源源保障等等形式突突出表现现，而被被忽视的的要求很很少甚至至不会出出现在下下一步的的政策运运作层面面。 2、决决策与执执行的区区分 中央统一一性的公公共政策策，为何何会表现现为地方方政策的的差异性性，是一一个值得得深入研研究的问问题。在在目前所所能查询询的研究究中，学学者们将将这些差差异性解解释

13、为政政策执行行的差异异。所谓谓政策执执行是指指政策执执行者通通过建立立组织机机构,运运用各种种政治资资源,采采取解释释,宣传传,实验验,协调调与控制制等各种种行动,将政策策观念的的内容转转化为实实际效果果,从而而实现既既定的政政策目标标的活动动过程.这是一一种动态态的过程程. 政政策执行行的过程程主要包包括政策策宣传,政策分分解,物物质准备备,组织织准备,政策实实验,全全面实施施,协调调与监控控等环节节。这就就是说，政策执执行是一一个技术术过程，其主要要的作用用是将原原定政策策目标转转变为可可以具体体实施的的方案、步骤和和途径。政策执执行带来来的地方方政策的的差异化化可能有有以下原原因：第第一

14、，政政策执行行主体本本身的能能力缺陷陷，由于于政策执执行主体体本人的的素质、法律水水平不够够带来政政策执行行阻滞；第二，政策执执行主体体对公共共政策的的理解和和把握存存在偏差差。由于于文本流流转过程程中存在在的理解解偏差，政策执执行主体体可能不不能完全全理解政政策目标标，造成成执行效效果的差差异；第第三，缺缺乏政策策执行的的相关条条件，如如经费、人员、装备等等资源配配备不足足照成执执行障碍碍，由于于形成了了政策实实施的差差异表象象。将差差异化归归结于政政策执行行存在以以下问题题：第一，政政策执行行主体，本身是是一个主主体的集集合。在在中国的的层级行行政管理理体制中中，“执行”并非一一个动作作，

15、而是是一个动动态过程程，而层层级的政政策主体体本身并并非一线线的政策策执行者者，如果果将所有有地方政政策差异异归结于于执行差差异，意意味了除除了中央央一级存存在决策策主体外外，省级级以下均均为政策策执行主主体，也也就说了了政策决决策权限限仅仅存存在于中中央层级级，这显显然不符符合中国国实际的的官僚体体制运作作规则。第二，中中央政府府的公共共政策流流转到地地方政府府，执行行并未开开始，然然而在执执行未开开始之前前，公共共政策已已经在酝酝酿调整整的过程程之中。将地方方政策的的差异性性归结于于政策执执行差异异，显然然忽视了了政策执执行之前前的这个个过程。第三，政政策执行行差异尽尽管能够够导致地地方政

16、策策的差异异化表现现，然而而政策执执行是一一种技术术过程，是将政政策目标标实现的的过程，将全部部的地方方差异性性归结于于政策执执行，无无法解释释为何政政策主体体要对政政策进行行主观调调整，这这种主观观调整的的意图、动机和和机制又又是怎样样的过程程。3、二次次决策的的提出通过以上上分析可可知，公公共政策策的中央央统一性性与地方方差异性性的矛盾盾已经超超出了政政策执行行所能解解释的范范畴。为为何的统统一公共共政策，会转化化为差异异性的地地方政策策，而这这种转化化还可能能发生在在政策执执行之前前？这说说明，在在政策执执行之前前，政策策主体存存在一个个政策决决策过程程，这个个过程包包含决策策目标确确定

17、、备备选方案案拟定、拟定方方案选择择、 执执行具体体分配等等具体步步骤。本本文将这这个决策策过程称称之为“二次决决策”，以将将其与中中央的一一级决策策区分，将这一一决策的的政策主主体称之之为二次次决策者者。由于于二次决决策不同同，产生生的效果果存在着着极大差差异。这这些二次次决策产产生的原原因何在在，产生生的体制制和机制制又是怎怎样，对对公共政政策目标标产生着着怎样影影响，存存在着哪哪些风险险和问题题，这就就是本文文的主要要研究内内容。本文以公公共政策策的二次次决策为为研究对对象，选选取互联联网普及及率较高高的广东东省做为为研究背背景，选选取20002年年-20012年年最具典典型特征征的11

18、1年作为为研究时时期，首首先阐述述了公共共政策过过程中的的二次决决策现象象，然后后分析了了网吧政政策演变变历程中中的二次次决策，接着，从制度度、文化化、心理理、博弈弈等四个个维度分分析了二二次决策策的体制制和机制制，并进进一步分分析二次次决策的的优势和和问题，期望为为以后改改进决策策，促进进政策决决策的科科学合理理提供思思路。二、研究究意义研究公共共政策的的二次决决策存在在重要意意义：1、二次次决策更更能完整整地揭示示政策过过程。政政策二次次决策作作为政策策决策的的重要环环节，直直接影响响着特定定区域内内政策的的形成和和演进。二次决决策的提提出，为为我们研研究公共共政策过过程提供供了新的的思路

19、和和方法。因此，研究二二次决策策具有理理论意义义。2、研究究二次决决策有利利于改进进政策决决策。通通过分析析地方政政府产生生二次决决策的原原因，分分析公共共政策的的合理性性和科学学性，以以改进和和完善政政策决策策。另一一方面，我国的的政策决决策存在在各种问问题和缺缺陷，二二次决策策虽然能能够对部部分决策策失误进进行修正正，但同同时自身身也存在在很有问问题。改改进二次次决策，是改进进决策的的重要途途径之一一。此外外，通过过深入研研究二次次决策，可以从从中发现现决策的的差异，从不同同的决策策结果和和成效，可以比比较分析析决策的的合理性性和科学学性，为为以后改改进政策策决策提提供思路路。因此此，研究

20、究二次决决策具有有实践意意义。3、研究究二次决决策有利利于改进进政策执执行。在在政策过过程中产产生的二二次决策策从侧面面反应出出了公共共政策在在执行中中存在的的问题和和政策改改进的需需求。二二次决策策作为政政策向下下执行的的重要节节点，直直接影响响着政策策执行的的效果。通过研研究二次次决策，分析政政策执行行中障碍碍因素和和推动因因素，从从而找到到改进政政策执行行的方法法，通过过改进政政策执行行，促进进政策目目标的实实现。因因此，研研究二次次决策有有方法论论意义。三、 案例研究究选取说说明 本本文以公公共政策策的二次次决策为为研究对对象，选选取互联联网普及及率较高高的广东东省做为为研究背背景，选

21、选取20002年年-20012年年最具典典型特征征的111年作为为研究时时期，并并将其中中的网吧吧连锁政政策作为为主要案案例分析析，主要要基于以以下考虑虑：1、 网吧管理理政策演演进历程程中存在在二次决决策 网网吧最早早被归入入互联网网上网服服务营业业场所的的其中一一类，但但随着网网吧数量量的增长长和规模模的扩大大，“互联网网上网服服务营业业场所”这一概概念与“网吧”内涵与与外延均均趋于一一致，变变成网吧吧的官方方名称。根据国国务院互联网网上网服服务营业业场所管管理条例例第二二条的规规定，互互联网上上网服务务营业场场所是指指通过计计算机等等装置向向公众提提供互联联网上网网服务的的网吧、电脑休休

22、闲室等等营业性性场所。网吧行行业是的的随着互互联网行行业发展展，为满满足公众众上网需需求而产产生的。19994年世世界上第第一个网网吧在伦伦敦开业业，我国国的首家家网吧在在19995年北北京开业业。我国的网网吧行业业自诞生生以来一一直备受受争议，早期的的网吧几几乎是“脏、乱乱、差”的代名名词，鱼鱼龙混杂杂、消防防隐患突突出，负负面新闻闻不断，甚至被被说成“脏污纳纳垢之所所”。与之之对应，我国的的网吧管管理政策策也一直直争议不不断。220022年的“蓝极速速网吧”火灾，拉开了了网吧治治理的大大幕。十十多年来来，政府府投入了了大量的的行政成成本和行行政资源源，对网网吧实行行宏观调调控政策策，控制制

23、网吧总总量，大大力开展展网吧整整治，严严厉处罚罚网吧接接纳未成成年人，集中各各部门力力量打击击黑网吧吧，参与与网吧管管理的政政府部门门最高多多达166家，实实行技术术手段对对网吧进进行监控控，期望望能减少少网吧违违法违规规经营，达到网网吧治理理的效果果。然而而，经过过数十年年持续不不断的整整治，“黑网吧吧”不但没没有绝迹迹，反而而愈演愈愈烈，“甚至在在一些地地区，黑黑网吧数数量高于于有证网网吧数量量。此外外，自220022年开始始以电脑脑培训、劳动再再就业培培训、惠惠州E城城信息站站、深圳圳电信综综合服务务点、深深圳网络络出租屋屋等各种种形式变变相经营营的“黑网吧吧”出现，给网吧吧管理带带来了

24、极极大困难难，对网网吧市场场经营秩秩序带来来了极大大冲击。而同时时，正规规的持证证网吧生生存却日日益艰难难，网吧吧行业逐逐渐从朝朝阳产业业发展到到夕阳产产业，从从火爆经经营到日日渐式微微。这个个过程尽尽管有着着互联网网和移动动互联网网发展的的影响和和行业发发展的一一般规律律，但网网吧业内内认为政政府不合合理的管管理政策策是网吧吧行业健健康的最最大障碍碍。回顾顾十年来来网吧管管理历程程，政府府非但没没有达到到铲除黑黑网吧规规范网吧吧市场的的目的，反而使使正规经经营的网网吧逐渐渐难以为为继，整整个网吧吧行业发发展日渐渐窘迫。这说明明我国网网吧管理理政策不不够科学学合理，不科学学合理的的网吧管管理政

25、策策来自于于不正确确的政策策决策。值得注注意的是是，在整整个网吧吧政策决决策过程程中，地地方政府府发挥这这举足轻轻重的作作用。由由于各地地的实际际情况不不同，各各地决策策主体的的认识差差异，以以及对网网吧和政政策的理理解和态态度不同同，同一一政策在在不同区区域，产产生了各各式各样样的差异异，衍生生出不同同的地方方政策，这就是是地方政政府的二二次决策策。 2、二二次决策策体现了了不同主主体的利利益博弈弈。在网网吧管理理政策决决策过程程中，学学校、家家长和一一些社会会人士为为了保证证青少年年能够专专心学业业，强烈烈反对青青少年进进入网吧吧，抗议议网吧接接纳未成成年人，进而否否定整个个网吧行行业，认

26、认为网吧吧应该集集体关门门，网吧吧行业应应该立即即消亡；青少年年有强烈烈的上网网需求，当正规规网吧在在重压之之下不敢敢接纳未未成年人人的环境境下，转转向进入入无证无无照经营营的“黑网吧吧”；城乡乡结合部部、工业业区等外外来务工工人员集集中的地地方，正正当上网网需求强强烈，却却因为政政策限制制，合法法网吧无无法落地地。网吧吧业主作作为经营营主体，面临生生存压力力，希望望网吧能能够盈利利，通过过各种途途径拓宽宽收入来来源。行行业协会会希望对对内通过过行业自自律，约约束行业业内不正正当竞争争，解决决网吧业业主之间间的矛盾盾，对外外维护网网吧业主主正当利利益，提提升网吧吧形象，维持行行业健康康发展。在

27、这诸诸多的利利益主体体意见，面对纷纷繁复杂杂的利益益矛盾，政府的的决策体体现了政政府的政政策导向向和决策策倾向。 3、网网吧连锁锁地方政政策的差差异性为为我们研研究二次次决策提提供了很很好的蓝蓝本。220099年开始始，文化化部大力力推进连连锁网吧吧，在220111年召开开的全国国规范网网吧经营营秩序经经验交流流会上明明确要求求，今后后五年网网吧要在在维持原原有总量量规划总总量不变变的情况况下，大大力推进进网吧连连锁经营营。在中中央的要要求下，各地采采取了不不同网吧吧连锁推推进模式式，文化化部据此此总结出出了100个不同同的推进进模式，如以政政府推动动与市场场运作结结合为主主的“江苏模模式”，

28、多方方创新协协作，推推动特色色连锁的的“上海模模式”，以内内容配送送未主导导的“四川模模式”，以整整治与整整合同步步、说服服教育与与严厉执执法并举举、典型型示范与与按目标标要求强强力推进进结合的的“辽宁模模式”。不同同的模式式体现了了地方政政府不同同的决策策，形成成了不同同的结果果。这些些地方政政策的产产生与演演进，为为我们研研发二次次决策提提供了很很好的范范例和蓝蓝本。 第第二节 核心概概念界定定 1、决决策“决策”英文为为Deccisiion-makkingg，是作出决决定或选选择的意意思。关关于决策策的定义义，不同同的学者者理解也也不尽一一致。西西蒙认为为是“管管理就是是决策”，他把把决

29、策分分为情报报、设计计、选择择和评价价四个阶阶段。当当代系统统管理学学家卡斯斯物认为为，决策策就是进进行判断断和作出出决定，即对两两个以上上的方案案进行的的考虑、权衡与与选择；行为是是实现决决策目标标的过程程，人们们逼近目目标靠的的是不断断进行决决策和实实现它们们。当代代另一位位美国学学者享利利艾伯斯斯则认为为，决策策有狭义义和广义义两种理理解：从从狭义方面面说，决决策就是是在几种种行为方方案中作作出抉择择；从广广义方面面说，决决策还包包括在作作出最后后抉择前前后所必必须作出出的一切切活动。现在多多数人比比较一致致的目标标，借助助一定的的科学手手段和方方法，从从两个以以上的可可行方案案中，选选

30、择最优优方案并并付诸实实施的过过程。管管理学教教授里基基格里里芬指出出，“决决策是从从两个以以上的备备选方案案中选择择一个的的过程”。以上解释释归纳起起来，基基本有以以下三种种理解： 一是是把决策策看作是是一个包包括提出出问题、确立目目标、设设计和选选择方案案的过程程。这是是广义的的理解。二是把把决策看看作是从从几种备备选的行行动方案案中作出出最终抉抉择，是是决策者者的拍板板定案。这是狭狭义的理理解。美美国学者者亨利艾伯斯斯曾说“决策有有狭义和和广义之之分。狭狭义地说说，决策策是在几几种行为为方案中中做出选选择。广广义地说说，决策策还包括括在做出出最后选选择之前前必须进进行的一一切活动动。”三

31、三是认为为决策是是对不确确定条件件下发生生的偶发发事件所所做的处处理决定定。这类类事件此此前既无无经验，又没有有可遵循循的规律律，做出出选择有有一定的的风险，这这种解释释认为只只有冒一一定的风风险的选选择才是是决策。这是对对决策概概念最狭狭义的理理解。本文所指指的“决策”指的是是公共政政策的决决策。公公共政策策作为由由政治过过程所选选择和制制定的为为解决公公共问题题、达成成公共目目标、以以实现公公共利益益的方案案，其决决策必定定是围绕绕公共问问题和公公共利益益而进行行的，但但是公共共问题往往往比较较复杂，公共目目标也是是多样的的，公共共利益是是多维度度的，所所以公共共政策的的决策往往往是在在收

32、集掌掌握上述述信息的的情况下下，综合合社会发发展的其其它方面面的需求求，并根根据可支支配资源源的情况况，平衡衡各方利利益群体体需求的的行动过过程。公公共政策策的决策策，体现现了决策策机关和和决策者者在复杂杂的利益益关系和和利益格格局下的的平衡能能力。2、二次次决策二次决策策，是本本文提出出的概念念。一般般发布的的政策已已经是决决策的结结果。所所谓“二次决决策”是在原原有决策策已经发发布执行行的决策策基础上上，二次次决策者者根据实实际情况况和掌握握的信息息，对原原有决策策进行修修正、补补充的决决策。这这包括两两个步骤骤，第一一步，是是否执行行一级决决策。如如果原有有政策不不尽合理理，无法法执行，

33、二次决决策可能能会做出出拒绝执执行原有有政策，如果做做出不执执行的决决策，则则必须应应对行政政风险。如果执执行，则则必须承承担相应应的后果果。第二二步，如如何细化化落实一一级决策策，也即即具体的的执行措措施，也也包括执执行的程程度和力力度。要要准确界界定二次次决策，必须其其他相似似概念作作区分：第一，“二次决决策”的概念念必须与与“政策执执行再决决策”区分。二者的的不同在在于：首首先，二二者发生生时间不不同。二二次决策策是决策策，发生生在政策策执行之之前，“政策执执行再决决策”是执行行，发生生在执行行过程中中及执行行任务结结束后；其次，地位和和作用不不同。二二次决策策在特定定的区域域对政策策起

34、着决决定性作作用，二二次决策策决定者者原定政政策的实实施、过过程、和和结果。政策执执行再决决策仅是是原定政政策方案案的补充充或者细细节修正正。再次次，实施施主体不不同。二二次决策策是由具具有决策策权力的的机关或或者决策策者做出出的，他他们可能能不是具具体的执执行人员员，而政政策执行行再决策策，发生生在执行行过程中中，是由由决策的的执行者者做出的的。第二，“二次决决策”与“街头官官僚再决决策”。二者者的区别别在于对对再决策策主体的的定位差差别。“街头官官僚再决决策”中，决决策的主主体是“街头官官僚”，而街街头官僚僚是指处处于基层层和最前前线的公公共管理理人员，是机构构中直接接与公民民打交道道的公

35、务务员，也也就是他他们是最最基层的的政策执执行者，他们由由于特定定的自由由裁量权权和某些些自主权权对某一一公共政政策产生生影响。“二次决决策”的主体体则层次次更高，他们包包括中央央职能部部门、地地方职能能部门，涵盖党党政系统统中的政政策决策策者。其其次，“街头官官僚再决决策”所针对对的对象象是某一一项已经经传到到到基层的的具体公公共政策策，而“二次决决策”他们面面对的是是更加接接近原定定政策目目标的公公共政策策，因此此二次决决策的决决策对象象更具有有广泛性性。第三，“二次决决策”与“连续决决策”。本文文研究的的“二次决决策”是一个个阶段节节点，只只是相对对于一次次决策而而来的二二次决策策，这一

36、一决策完完整过程程，而“连续决决策”更侧重重与动态态决策过过程，强强调决策策的不断断继续进进行。第三节 相关文文献综述述 一、国国外研究究综述 国外学学者关注注政策二二次决策策主要是是“街头官官僚理论论”。“街头官官僚”（Sttreeet-LLeveel BByreeauccratt）一词词最高出出现在119777年李普普斯基（Lisspkyy）公共共部门直直接面对对公众的的、拥有有真正政政策判断断力的人人员定义义街头官官僚。按按这个定定义,建立一一个街头头官僚理理论一一文。此此后19980年年他正式式出版街头官官僚：公公共服务务中个人人的困惑惑，正正式建立立了街头头官僚理理论。在在他的定定义

37、中，街头官官僚理论论从微观观角度研研究如教教师、警警察和保保安人员员都属于于街头官官僚。街街头官僚僚介于政政府和公公是指处处于基层层和最前前线的公公共管理理人员，是机构构中直接接与公民民打交道道的公务务员。他他们从组组织中获获得许多多的自由由裁量权权,并且且拥有足足够的资资源抵抗抗自上而而下的压压力 Lipsky, Michael . Russell Sage FoundationStreet Level Bureaucracy,1983,3。他们与与其说是是执行政政策,不不如说是是在进行行再决策策。李普普斯基认认为,街街头官僚僚在实际际工作中中拥有非非常大的的政策制制定能力力,因此此,政治治

38、家和高高级管理理者制定定的政策策能否最最终实现现取决于于街头官官僚是如如何去实实施的 Michael Lipsky .Street-level bureaucracy.Dilemmas of the individual in public services: Russell Sage Foundation,1980.。街头官官僚在实实施政策策过程中中具有如如此大的的影响,主要是是因为他他们拥有有相当大大的行政政自由裁裁量权以以及具有有相对于于组织权权力的某某种自主主性。这这种自主主性意味味着他们们与政府府组织的的目标和和利益存存在差异异的时候候,可能能会通过过所掌握握的自由由裁量权权来采取取

39、某种不不合作的的策略抵抵制组织织的命令令,从而而使政府府组织目目标在实实现过程程中出现现异化或或最终无无法实现现，街头官官僚理论论产生后后，逐渐渐成为公公共行政政中自下下而上研研究政策策制定与与执行的的路径，这一理理论认为为政策制制定和政政策执行行是一个个模糊的的过程，街头官官僚在执执行政策策中不断断地进行行再决策策。再决决策的表表现形式式有：11、将原原则性强强的政策策变成具具有可操操作性的的政策；2、根根据自身身利益对对上级政政策进行行有选择择的执行行；3、对上级级政策的的“软抵抗抗”；4、直接抵抵制上级级政策。二、 国内研究究综述1、对政政策过程程中政策策变化的的研究 近年来来，我国国学

40、者开开始关注注政策实实施研究究，比较较流行的的观点有有“政策变变通”执行模模式理论论，“政策空空传”现象以以及选择择性政策策实施模模式等。如“政策变变通”理论认认为，政政策变通通是中国国大陆政政策实施施过程的的常态，是指在在政策实实施过程程中，政政策实施施者未经经原政策策制定者者同意与与准许，自行变变更原政政策内容容并加以以推行的的一种政政策行为为。政策策变通不不是对原原政策不不折不扣扣的执行行，而是是对原政政策原则则与目标标部分地地或形式式上的遵遵从。变变通后的的政策的的原则与与目标可可能与原原政策一一致，也也可能不不一致乃乃至背道道而驰 庄垂生.政策变通的理论：概念、问题与分析框架.理论探

41、讨，2000.6.。“政策空空传”研究更更关注政政策目标标达成，认为当当政策文文本不能能转化为为具体实实施行动动，以及及政府职职能部门门与社会会不能有有机互动动，政策策目标达达成度低低，政策策实施呈呈现为象象征性执执行，就就出现政政策实施施中的“政策空空传”现象 李瑞昌.中国公共政策实施中的“政策空传”现象研究.公共行政评论,2012(3),59页.。其其表现形形式有政政策不执执行、政政策虚执执行和政政策假执执行。“选择性性政策实实施”研究重重点在政政策执行行者对上上级政策策的取舍舍，一种种目的在在于满足足地方政政府自己己的利益益需求， 另一一种是在在中央的的政策和和地方政政府自己己利益两两者

42、间取取得一种种均衡，也即“选择性性均衡实实施模式式。 此外，学者们们也开始始关注到到中国的的行政体体制对政政策过程程的影响响，如认认为中国国存在分分离的集集权模式式，该模模式认识识中央各各部委、地方政政府为代代表的官官僚机构构在中国国的政策策制定过过程中有有较大的的影响力力。权威威的分离离话推动动了具有有相互否否决权利利的不同同政府部部门和地地方政府府在政策策制定中中寻求妥妥协和共共识的行行为。结结果，政政策的制制定过程程更多的的表现为为政府部部门之间间的谈判判和交涉涉。另一一部分学学者关注注重点在在于中央央和地方方政府的的利益博博弈关系系，如柳柳俊峰在在“中央和和地方政政府的利利益博弈弈关系

43、及及对策研研究”中提出出，地方方政府成成为独立立利益博博弈主体体，围绕绕着对经经济管理理“责、权权、利”的重新新定位和和分解，中央政政府和地地方政府府也始终终进行着着利益的的博弈 柳俊峰.中央和地方政府的利益博弈关系及对策研究”J.西南交通大学学报(社会科学版)，2004(3)，68。这样研究究特别是是对政策策过程动动态过程程的研究究，尽管管从某一一方面揭揭示了中中国公共共政策的的特殊性性，但是是不可忽忽视的是是，均存存在一定定的局限限性，主主要表现现在：第一，研研究基本本基于纵纵向政策策过程视视角，关关注纵向向过程特特别是自自上而下下的纵向向过程，但是这这些研究究关注的的重点都都是在于于公共政政策从上上而下的的传递过过程中发发生的调调整和变变化，而而忽视了了在中国国特殊的的党政结结构中，存在横横向政策策过程模模式，而而横向过过程模式式是中国国实际政政策过程程中最重重要的内内容之一一，政党党和政府