地方立法后评估制度研究课程.docx

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1、地方立法后评估制度研究地方立立法后评评估制度度，是指指具有地地方性法法规、政政府规章章制定权权的国家家机关委委托评估估实施主主体，按按照一定定的评估估程序，对地方方性法规规、政府府规章的的合法性性、合理理性、实实效性、协调性性、立法法技术性性等指标标进行评评估，并并提出维维持、修修改或者者废止等等建议的的一项活活动评估类类型分为为定期评评估和不不定期评评估；评评估主体体分为评评估责任任主体和和评估实实施主体体；评估估基本程程序：确确定评估估实施主主体、制制定工作作方案、做好基基础性资资料收集集、调查查问卷设设计、开开展实证证调查、形成评评估报告告被评估估内容：立法宗宗旨、原原则和价价值取向向；

2、共同同行政行行为；专专业管理理制度；立法基基本规范范。评估估指标：合法性性、合理理性、实实效性、协调性性、立法法技术性性、专业业性、成成本效益益、社会会认同地方立法法后评估估制度研研究课题组组组长：刘刘 平平 课题题组成员员：江子子浩黄 震 吴吴勤民 李瑜青青 李 萍 王松林 程 彬彬史莉莉莉 叶慧慧娟 陈陈琦华 赵 斌斌课题执笔笔：王松松林 程程 彬 史莉莉莉 李 萍 叶慧慧娟 陈陈琦华 赵 斌斌引言19788年122月，党党的十一一届三中中全会，开始了了我国建建立中国国特色社社会主义义法律体体系的进进程。其其中，加加快立法法的步伐伐，努力力做到“有法可可依”是首先先面临的的法治任任务。经经

3、过近二二十年的的努力，到19997年年党的十十五大召召开时，我国已已经初步步建立了了中国特特色社会会主义的的法律框框架，在在社会、经济的的主要领领域，基基本做到到了有法法可依。20007年110月，党的十十七大召召开，报报告指出出，中国国特色社社会主义义法律体体系已基基本形成成。根据据国务院院新闻办办公布的的数据，截止220088年2月月底，我我国现行行有效的的法律有有2299件，行行政法规规有近6600件件，现行行有效的的地方性性法规有有70000多件件，自治治条例和和单行条条例6000多件件。在规规章层面面，根据据20007年33月全国国行政法法律、法法规、规规章清理理座谈会会的数据据，全

4、国国现行的的国务院院部门规规章有330311件，地地方政府府规章有有96664件，总计1126995件。从这这些数据据可以看看出，包包括地方方性法规规和政府府规章在在内的地地方立法法，在我我国法律律体系中中所占的的比重是是相当大大的，占占到800%多。也就是是说，地地方立法法的质量量几乎可可以折射射出我国国立法质质量的总总体水平平。随着我国国政治、经济、社会、文化的的发展，法律体体系的初初步建立立，以及及民众参参与意识识的增强强，当前前地方立立法中所所反映出出来的主主要矛盾盾不再是是空白领领域急需需法律调调整的问问题，而而是如何何提高已已制定法法律的质质量，使使之更符符合实际际、更具具有可操操

5、作性的的问题。立法的的重心开开始从建建立新制制度转向向立、改改、废并并举的时时代。“在地方方立法工工作中，与科学学发展观观的要求求不符的的突出问问题是重重立法数数量，轻轻立法质质量。地地方立法法数量不不断膨胀胀不但直直接影响响了地方方立法的的质量，而且导导致了重重复立法法增多，立法资资源配置置不尽合合理；与与此同时时，片面面追求数数量的泛泛立法主主义还将将造成地地方立法法泛化，侵入非非法律调调整领域域，过度度干预本本属于社社会自治治的事务务。”围绕提高高立法质质量，实实现立、改、废废并举，各地立立法实践践部门作作了许多多积极有有益的探探索。地地方立法法后评估估便是其其中一项项制度。关于立立法后

6、评评估的定定义，尽尽管近几几年各地地法律实实践部门门和理论论界都进进行了一一些研究究，但并并未形成成统一的的定义。例如：所谓立立法后评评估制度度，是运运用动态态的方式式了解某某项规范范性法律律文件在在实践中中的运行行状况，通过实实践来检检验法律律与经济济社会发发展的要要求是否否适应，是否与与其他法法律之间间存在不不协调之之处，从从而确定定该项法法律文件件是否应应当继续续实施、修改或或者废止止的制度度。再如如：立法法后评估估也称事事后立法法效果评评估，就就是在法法律法规规实施一一段时间间后，对对法律法法规的实实施效果果、功能能作用以以及存在在的问题题，进行行跟踪调调查和综综合评估估，其目目的是为

7、为法律法法规的修修改和完完善提供供依据，不断改改进立法法工作，提高立立法质量量和立法法水平。在参考考借鉴已已有理论论成果的的基础上上，本课课题组尝尝试着就就地方立立法后评评估制度度作如下下的定义义：地方方立法后后评估制制度，是是指具有有地方性性法规、政府规规章制定定权的国国家机关关委托评评估实施施主体，按照一一定的评评估程序序，对地地方性法法规、政政府规章章的合法法性、合合理性、实效性性、协调调性、立立法技术术性等指指标进行行评估，并提出出维持、修改或或者废止止等建议议的一项项活动。关于地方方立法后后评估，尽管本本市及兄兄弟省市市已经有有了一些些工作实实践，但但是还没没有形成成规范可可行的制制

8、度。尽尽管目前前国内外外已经有有了一些些初步的的研究成成果，但但总体上上，该项项制度的的研究和和实践还还处于起起步阶段段，对具具体评估估指标的的研究更更为缺乏乏。通过过对立法法后评估估制度进进行比较较系统的的研究，阐明该该项制度度的实施施主体、程序、指标及及方式、方法等等内容，可以为为建立起起一套理理论上经经得起推推敲、实实践中可可供操作作的立法法实施效效果评价价制度提提供参考考。建立立立法后后评估指指标系统统，应当当将定量量分析与与定性分分析相结结合，使使评估过过程更具具有可操操作性，也使评评估结果果更具有有科学性性，从而而在整体体上提高高本市立立法质量量和工作作水平，使立法法工作更更科学化

9、化、民主主化。本本课题通通过实证证调研与与理论分分析相结结合的研研究方法法，在对对建立立立法后评评估制度度的法理理进行理理论研究究的基础础上，重重点对立立法后评评估制度度的评估估主体、评估基基本程序序、评估估指标与与评估方方法等进进行分析析、梳理理，以期期建立一一个较为为完整的的立法后后评估指指标体系系，以使使这项制制度在实实践中更更具有可可操作性性。一、建立立地方立立法后评评估制度度的主要要考量（一）建建立地方方立法后后评估制制度是依依法行政政的现实实需求建立立法法后评估估制度，已是我我国立法法现实的的迫切需需求。近近二十几几年来，我国从从中央到到地方，都进行行了大规规模立法法，中国国特色社

10、社会主义义的法律律体系初初步形成成，各项项制度已已基本建建立。在在大规模模立法后后法律体体系日趋趋完善，各个社社会领域域基本有有法可依依的背景景下，如如何提高高立法质质量成为为了我国国当前迫迫切需要要解决的的问题，下一步步更应当当关注的的不是如如何提高高立法的的数量，而应当当是回头头审视已已经立好好的法，通过评评估不断断修正，使之更更能适应应当前的的社会现现实，与与不断变变化的社社会、经经济状况况更加契契合的问问题。再再加之地地方立法法在我国国法律体体系中所所占的绝绝对比重重，决定定了建立立并完善善地方立立法后评评估制度度，有迫迫切的现现实需要要。党的十六六大报告告中提出出要“加强立立法工作作

11、，提高高立法质质量”。十届届全国人人大常委委会将提提高立法法质量作作为立法法工作重重点，要要求各地地方把主主要精力力放在提提高立法法质量上上。20004年年，国务务院发布布的全全面推进进依法行行政实施施纲要（以下下简称实施纲纲要）中，提提出了建建立立法法成本效效益制度度的要求求，其第第十七项项规定：积极探探索对政政府立法法项目尤尤其是经经济立法法项目的的成本效效益分析析制度。政府立立法不仅仅要考虑虑立法过过程成本本，还要要研究其其实施后后的执法法成本和和社会成成本。中华人人民共和和国行政政许可法法（以以下简称称许可可法）明确了了行政许许可的定定期评价价制度，其第二二十条第第一款规规定：行行政许

12、可可的设定定机关应应当定期期对其设设定的行行政许可可进行评评价；对对已设定定的行政政许可，认为通通过本法法第十三三条所列列方式能能够解决决的，应应当对设设定该行行政许可可的规定定及时予予以修改改或者废废止。第第二款规规定：行行政许可可的实施施机关可可以对已已设定的的行政许许可的实实施情况况及存在在的必要要性适时时进行评评价，并并将意见见报告该该行政许许可的设设定机关关。第三三款规定定：公民民、法人人或者其其他组织织可以向向行政许许可的设设定机关关和实施施机关就就行政许许可的设设定和实实施提出出意见和和建议。虽然说，实施施纲要提出的的立法成成本效益益制度，着重于于立法、执法和和社会成成本与所所产

13、生社社会效益益的考量量，许许可法的许可可定期评评价制度度强调的的是，立立法机关关、许可可实施机机关和公公民等对对于行政政许可的的定期评评价，与与我们现现在所说说的立法法后评估估制度还还有一定定差别。但是，这些制制度已经经包含了了立法后后评估制制度应有有的一些些基本要要素，如如成本效效益分析析、评估估的公众众参与等等。也说说明了，我国的的行政决决策层已已经将立立法回头头看，提提高立法法质量，作为推推进依法法行政、建设法法治政府府的一个个重要方方面，反反映了在在国家层层面推进进立法后后评估制制度的决决心。（二）建建立立法法后评估估制度是是国际上上较为普普遍的做做法立法后评评估制度度，并非非是我国国

14、所独创创。事实实上，它它是一个个国家法法制推进进到一定定程度，由法律律的制度度层面建建设深入入到制度度与理念念建设并并重的一一条必由由之路。法在社社会中的的实现过过程是立立法、执执法、司司法、守守法、法法律监督督等一系系列环节节的有机机统一，要实现现法的实实效性，必须要要有制定定合理、符合社社会现实实的文本本，同时时在对文文本的不不断审视视、修正正、完善善的过程程中，要要有公众众的参与与，才能能使之更更符合国国情民意意，更贴贴近社会会现实，更容易易被实施施。而立立法后评评估制度度发挥的的正是这这样的作作用。纵纵观一些些发达国国家在实实践中的的做法，虽然称称呼不同同，但都都有类似似于立法法后评估

15、估的制度度存在，并在完完善立法法的过程程中发挥挥了重要要的作用用。德国：于于20世世纪700年代便便开始尝尝试探索索立法后后评估的的制度和和程序。德国的的立法效效果评估估主要有有三种形形式：一一是立法法项目计计划的事事先评估估；二是是法律制制定过程程的立法法效果评评估，又又称为跟跟踪评估估；三是是在法律律法规实实施后的的评估（在法律律条文中中明确规规定，法法律实施施后的若若干年内内应当进进行效果果评估）。德国国在联联邦部委委共同议议事规程程（GGGO）中规定定了立法法效果评评估，其其中的第第34、44节节第2至至6段规规定：立立法项目目需从以以下方面面说明具具体的立立法效果果：一是是对公共共财

16、政的的影响；二是是是否纳入入财政计计划中；三是开开支的增增加/收收入的减减少；四四是对各各州和地地方财政政的影响响；五是是经济，特别是是中小型型企业的的成本；六是对对消费者者的影响响；七是是对个别别价格和和价格水水平的影影响；八八是成效效监督（“评估附附加条款款”）。德德国联邦邦内务部部在20001-20002年颁颁布了三三套指导导性文案案，分别别是立立法效果果评估手手册、立法法效果评评估入门门以及及立法法效果评评估的实实践测试试，以以推广立立法效果果的评估估方法。上述指指导性文文案中提提供的方方法，有有助于为为部门起起草法案案提供指指导性帮帮助，但但没有规规定必须须使用某某种特定定的方法法。

17、美国：行行政立法法后评估估制度（revvieww off exxisttingg reegullatiionss）是在在近年内内逐步建建立起来来的。119800年的灵活规规制法（RFFA）要要求联邦邦各部门门要“对大量量小企业业产生重重大的经经济影响响的”规章进进行定期期的评估估；19992年年布什总总统要求求联邦部部门评估估其现存存的所有有规章并并命令新新的规章章发布前前的900天的延延缓期；19993年，克林顿顿总统发发布第1128886号行行政命令令，要求求联邦各各行政部部门对现现存规章章进行评评估以保保证规章章的及时时性、兼兼容性、有效性性以及减减少不必必要的规规制负担担。通过过十几年

18、年的实践践，美国国无论在在联邦层层面还是是州的层层面都逐逐渐完善善了行政政立法后后评估制制度并取取得了一一定的实实效。日本：根根据评估估对象与与内容的的不同，行政评评价（评评估）可可分为三三个层次次:第一一层次是是在整个个政策体体系中处处于较低低层次的的事业评评价；第第二层次次是政策策评价；第三层层次是综综合前两两者实行行的综合合行政评评价。事事业评价价，是对对行政机机关实施施的每一一项措施施（具有有共同目目的的行行政活动动）进行行总结，对其从从事的事事业、项项目等进进行评估估，以考考察行政政机关措措施目标标实现的的程度。政策评评价是“政策决决定后经经过一定定的期限限，依照照提供资资助解决决问

19、题的的多样化化信息，从资助助修改和和完善政政策的角角度，就就有关特特定的项项目，从从各角度度对该题题目有关关政策的的效果的的发展状状况深入入分析，把握有有关政策策中存在在的问题题，同时时，对其其原因等等进行评评估。”行政综综合评价价是以上上二者的的综合，即不仅仅涉及到到行政项项目、措措施的评评估，还还包括项项目、措措施涉及及到的政政策的评评估。根根据20002年年4月开开始实施施的行行政机构构实施评评估政策策有关的的法律（简称称政策策评估法法）的的规定，政策评评估主要要是政府府法律与与规章中中规定有有关行业业、部门门行政管管理和发发展方案案的政策策措施。如文部部科学省省的政策策评估中中，就进进

20、行了“实施有有关规章章制度的的评估”，“在文部部科学省省，从220044年度开开始在新新的法令令基础上上新设规规章和废废除旧的的规章制制度，以以社会影影响大的的为对象象，就有有关规章章制度的的必要性性、有利利条件、费用等等试行评评估。”因此，政策评评估和行行政综合合评估中中都涉及及到政府府行政立立法的评评估。在在政策评评估与综综合评估估中，政政府的行行政立法法统称之之为“行政规规章”，一般般来讲，在独立立的政策策评估中中，行政政立法即即规章是是评估的的主要对对象；在在行政综综合评估估中，是是先涉及及行政事事业评估估，其次次就事业业评估涉涉及到的的规章进进行评估估。因此此，立法法评估是是政策评评

21、估与综综合评估估的重要要内容或或中心内内容。（三）地地方立法法后评估估制度在在我国已已有探索索实践关于地方方立法后后评估制制度，一一些地方方已经进进行了有有益的探探索和尝尝试。如如20006年河河北省政政府推行行政府立立法的“后评估估制度”，对220055年122月311日前公公布的政政府规章章和规范范性文件件进行全全面评估估，由制制定机关关和实施施机关及及时收集集分析各各方面的的反映，认真总总结施行行情况，对其中中不解决决实际问问题的进进行修订订或废止止。20006年年底，深深圳市人人大常委委会主任任会议决决定对深圳经经济特区区档案与与文件收收集利用用条例进行评评估，成成立由一一位市人人大副

22、主主任为组组长的评评估工作作组，集集纳市人人大法委委、市政政府法制制办、市市档案局局等各方方力量，通过执执法部门门评估、专题调调研、人人大代表表参与以以及专家家评估的的方法开开展工作作。评估估内容既既包括法法规实施施的绩效效分析，比如所所取得的的社会和和经济效效益，又又包括法法规中主主要制度度设计和和技术规规范是否否需要进进一步完完善。评评估结果果将向市市人大常常委会议议作出报报告。山山东、北北京、甘甘肃、云云南、福福建、浙浙江、海海南、四四川等省省市人大大，也都都陆续开开展了地地方法规规的立法法后评估估工作。本市人大大于20005年年8月，对20003年年开始实实施的上海市市历史文文化区和和

23、优秀历历史建筑筑保护条条例进进行评估估。评估估主要涉涉及两方方面内容容：一是是法规实实施的效效果，包包括行政政执法、配套性性文件的的制定等等情况以以及法规规实施所所取得的的社会和和经济效效益；二二是法规规中各项项制度设设计和程程序是否否需要进进一步完完善。这这是上海海市人大大自19979年年依法行行使地方方立法权权以来，首次对对地方性性法规进进行立法法后评估估。在环环保领域域，市人人大也先先后开展展了四次次“立法后后评估”。国内内外已有有的立法法后评估估制度设设计与实实践，为为我们判判断这项项制度的的可能性性，无疑疑是给了了正面的的评价和和肯定的的结论。二、地方方立法后后评估制制度的法法理基础

24、础与功能能定位建立地方方立法后后评估制制度，有有现实的的迫切需需求。那那么，地地方立法法后评估估是否具具有法理理基础？其功能能有哪些些？这是是本课题题研究首首先需要要予以回回答的。（一）法法理基础础作为我国国立法体体系的重重要组成成部分，地方立立法的完完善是贯贯彻依法法治国方方略、全全面推进进依法行行政的必必要保障障，是构构建和谐谐法治社社会的必必然要求求。尽管管近年来来我国地地方立法法表现出出民主精精神增强强、立法法技术提提高、依依法立法法意识加加强、地地方立法法的领域域日趋完完善的特特征，但但仍存在在许多问问题。立立法后评评估制度度是解决决这些问问题、不不断完善善地方立立法制度度和体系系的

25、一种种新探索索和新尝尝试。同同样，地地方立法法后评估估制度的的理论基基础，也也是法理理学研究究的一项项新内容容。本课课题组尝尝试着作作些粗浅浅的阐述述。1、稳定定与僵滞滞成文文立法永永远的两两难困境境如果说自自从清末末修律开开始，中中国便逐逐渐告别别了传统统的中华华法系的的话，那那么，从从随后将将近一个个世纪的的中国对对外国法法律文化化与法律律制度不不遗余力力的借鉴鉴和移植植来看，当下的的中国法法律文化化更倾向向于具有有大陆法法系的气气质。当当谈到成成文立法法与普通通法系之之普通法法的比较较与区别别时，这这一点尤尤为明显显。如果说，习惯和和判例是是建立在在人类以以往经验验之上的的，是法法律界精

26、精英的产产物，其其内聚力力是以一一种分散散方式维维持的话话，成文文立法则则是由一一个最高高权力之之下的决决策中心心创制和和强加的的，它明明确地表表明未来来什么样样的行为为将被调调整，从从而具有有强烈的的可预见见性。关关于成文文法的功功能，可可以用贝贝卡里亚亚的话加加以简要要概述：“一个社社会如果果没有成成文的东东西，就就决不会会具有稳稳定的管管理形式式。在稳稳定的管管理形式式中，力力量来自自于整体体，而不不是局部部的社会会；法律律只依据据普遍意意志才能能修改，也不会会蜕变成成私人利利益的杂杂烩。”成文法法本身并并不是一一种管理理形式，关键是是它可以以为管理理提供一一种稳定定的指导导模式。这种“

27、稳定”除了取取决于法法律本身身对“朝令夕夕改”的杜绝绝以外，也取决决于法律律规定的的明确性性和确定定性。诚诚如约翰翰杜威所所言：“人们需需要知道道社会通通过法院院将会加加诸于其其具体行行为上的的法律后后果，了了解他们们所承担担的责任任，并且且期望在在一个特特定诉讼讼中获得得某种益益处。”如果法法律不能能提供稳稳定性和和一定程程度的确确定性，那么结结果必将将是导致致混乱而而不是抑抑制混乱乱。正因因此，“法律规规则的确确定常常常比正确确地确定定来得更更为重要要。”。同时，法律也也需要依依靠稳定定和明确确来确保保法律的的权威。成文立法法更多地地致力于于法典的的编纂、法律的的系统化化和法律律的注释释；

28、为了了达到严严密、符符合逻辑辑、精确确和稳定定的目的的，法律律往往被被精心设设计。但但是，法法律一旦旦被精心心设计，就“总存在在着忽视视实践中中的可能能性并有有湮没在在纯理论论迷雾之之中的危危险；历历史证明明，这是是一种真真正的危危险。”因为成成文法所所追求的的一系列列法的目目的、功功能并不不会自动动实现，其取决决于立法法本身在在技术上上设计良良好与否否、自身身的语言言是否精精确以及及是否对对具体的的适用情情境给予予了足够够的重视视。但所所谓“法有限限，情无无穷”，在迅迅速应对对情势的的变化、及时回回应社会会新的需需求等方方面，无无论立法法者如何何费尽心心机，成成文立法法某种程程度上都都存在着

29、着不足法律律表述的的越明确确，它适适应形势势变化的的能力就就越差。“回应型型法”是社会会不断变变动、法法制作为为调整复复杂社会会关系的的手段必必然要相相应改变变的产物物，由于于经济全全球化和和社会管管理分工工细化的的发展，致使社社会政治治经济的的矛盾日日益增加加，国家家不得不不对社会会经济生生活进行行日益广广泛和深深入的干干预。社社会对法法律规范范的需求求推动了了法律分分层化的的发展。地方立立法机关关和政府府部门分分享立法法权限，以解决决专门的的社会管管理和专专门的技技术问题题等方面面的效率率低、反反应慢等等立法问问题。“回应型型法”更加“强调行行动中的的法；强强调法的的社会目目的性；强调法法

30、和社会会的不断断变动”111。“回应”意味着着一种负负责任的的、有区区别、有有选择的的适应能能力，拥拥有这种种能力的的机构能能够考虑虑周围环环境中各各种新的的力量，在转变变的法律律与社会会中，不不断改造造法制，构建一一个与社社会变革革相适应应的规范范化模式式。回应应型法的的一个主主要目的的就是使使法律更更多地回回应社会会需要，使法律律机构能能够更完完全、更更理智地地考虑那那些法律律必须从从它们出出发并且且将运用用于它们们的社会会现实。122基本结论论：目前前中国处处于社会会变革与与转型的的阶段，相对于于中央立立法而言言，地方方立法更更为微观观具体，更容易易发生变变化，而而成文法法自身由由稳定而

31、而生发出出来的僵僵化的惰惰性与滞滞后的本本性，使使得立法法对社会会需求回回应机能能的发挥挥受到了了严重制制约，因因此，地地方更需需要具有有“回应型型法”的特征征，建立立一种“新陈代代谢”的机制制。立法法后评估估可以被被看作是是这股具具有革新新除旧之之力量的的来源之之一。通通过后评评估，不不断推动动地方立立法克服服成文法法所带来来的先天天的缺陷陷和后天天的迟滞滞，审视视既有立立法是否否已落后后于社会会经济发发展的实实际需要要，及时时发现迟迟滞、通通过修订订克服迟迟滞，才才能帮助助地方立立法在变变化与稳稳定的夹夹缝里找找到应有有的位置置，在更更广阔的的范围内内充分发发挥地方方立法的的积极作作用，彰

32、彰显地方方立法的的魅力。2、法律律实效地方方立法的的立命之之本法律的生生命在于于施行，所制定定出的法法律只有有最后转转化为人人们交往往行为中中对其权权利和义义务的实实际操守守，才能能使其从从纸上的的规则转转变成人人们行动动中的法法律；法法律才能能成为人人们所期期望的社社会秩序序的构建建者和主主体自由由的保障障者。所所谓法律律实效，就是指指“人们实实际上就就像根据据法律规规范规定定的那样样行为而而行为，规范实实际上被被适用和和服从”133，或或者“是指国国家实在在法效力力的实现现状态和和样式，是应然然的法律律效力实实然化的的情形，是法律律主体对对实在法法权利义义务的享享有和履履行的实实际状况况。

33、因此此，法律律实效在在实质上上表达着着法律的的实现过过程”144。这这就揭示示出从法法律实效效的角度度研究法法律的重重要性：将法律律实效作作为法律律研究和和法律评评判的根根本之一一，有助助于我们们立足于于更广阔阔的时空空基点来来观察法法律，敦敦促法律律社会功功能的更更充分发发挥。作为法律律效力的的实现样样态和方方式，法法律实效效与法律律效力之之间具有有一种逻逻辑递进进的关系系：法律律效力是是法律实实效的逻逻辑规范范形式，法律实实效是法法律效力力的社会会经验事事实。既既然注重重普遍形形式的、作为法法律内蕴蕴的属性性的法律律效力预预示着一一种可能能性，那那么法律律实效作作为法律律在社会会学意义义上

34、的延延伸，则则代表着着法律效效力在实实践中具具体展开开的现实实性。法法律效力力只有在在实践中中外化为为法律实实效时，才能在在量上进进行衡量量，才能能摆脱纯纯粹规范范的层面面、对人人们的实实际行为为发生实实践性的的影响，才能实实现法律律的既定定目标。前文述述及，地地方立法法是地方方在与中中央博弈弈的基础础上立法法分权的的结果。而集权权和分权权是两种种不同的的法律效效力的类类型，分分别对应应不同的的法律秩秩序。那那么，地地方法律律效力的的实践性性后果如如何，法法律目标标是否切切实实现现，只有有通过对对法律实实效这一一实然的的、可以以被量定定的评判判标准的的考察，才能确确定法律律效力在在多大程程度上

35、得得以实现现、具有有多大的的向现实实生产力力转化的的现实可可能性。法律实效效的实现现方式及及其实现现的程度度需要有有多种机机制的保保障，比比如法律律机制的的保障、观念机机制的保保障、司司法以及及经济机机制的保保障等等等155。与与所研究究的主题题相联系系，我们们在此着着重阐述述法律机机制对法法律实效效的保障障。法律律实效是是一种实实然，那那么它的的应然模模式便是是法律自自身。法法律自身身是否反反映了“事物关关系的法法的规定定性”166，是是否表达达了主体体的需要要，在规规范设计计上是否否具有可可操作性性等都在在应然层层面决定定着法律律实效的的大小。因此，法律的的制定即即立法本本身虽不不直接产产

36、生法律律实效，但是其其作为基基础性的的要件，与法律律实效密密切相关关。既然法律律是法律律实效的的基本保保障，人人们总希希望能通通过各种种方式对对法律进进行各种种评价，以考察察主观能能动性反反映现实实需要的的对与错错或者充充分与否否，并进进而考察察法律在在保障法法律实效效方面的的作用力力的大小小。评价价可以有有多种方方式，评评价也可可以在法法律拟定定、制定定和实施施的不同同阶段进进行。但但事实上上，最重重要的法法律评价价应当在在法律出出现实效效之时进进行。因因为这是是一种建建立在实实证基础础之上的的评价，是一种种对法律律制定后后的效力力期待与与法律实实效的关关系比例例所做的的定量和和定性的的分析

37、与与评判，能够真真正体现现评价标标准的科科学性、客观性性与与时时俱进的的特性。毕竟，法律实实效总是是客观的的，它的的一些反反映值如如犯罪率率、诉讼讼率、违违法率以以及法律律执行率率、或者者人们对对法律、秩序与与权利义义务的心心理感受受与评价价都是可可以用统统计学的的原理统统计出来来的，这这些都为为人们评评估法律律提供了了现实的的可计量量或可客客观描述述的条件件。基本结论论：面对对法律效效力“应然”状态和和法律实实效“实然”状态的的对应关关系，其其或紧张张、对立立，或和和谐、一一致，法法律效力力能否转转化为法法律实效效，是法法律文本本“善”与“恶”的一个个重要标标志。没没有实效效的法律律规范是是

38、对效力力的空置置，是一一种否定定。作为为立法机机关，需需要及时时掌握其其所制定定的法规规规章从从效力转转化为实实效的状状态和程程度。这这也正是是地方立立法后评评估的价价值所在在。3、中央央与地方方法制制统一视视野下的的立法权权限划分分我国是单单一制法法治国家家，强调调法制统统一原则则，这是是建设中中国特色色法治社社会的必必然。在在法制统统一的前前提下，中央与与地方如如何行使使立法权权以及行行使立法法权的格格局与关关系，是是国家法法律体系系建构中中无法回回避的理理论和实实践问题题之一。因为，“立法权权的行使使状况标标志着政政治的运运行状况况，立法法权作用用的充分分发挥是是政治昌昌明、法法治发达达

39、的必然然要求和和重要体体现”177。从学理上上来说，立法权权的分立立与法制制统一原原则并不不矛盾。按照凯凯尔森的的观点，集权与与分权其其实只是是两种类类型法律律秩序的的对应。“集权和和分权问问题，正正如我们们知道的的，事实实上就是是关于法法律规范范的效力力范围以以及创造造和适用用这些规规范的问问题。”188国家家的法律律秩序是是一个不不可分的的整体，但在创创造法律律秩序的的不同阶阶段上可可以采用用不同的的模式。“分权的的主要理理由之一一正好就就是它提提供了同同一事项项对不同同地区加加以不同同规定的的可能性性。国家的的领土越越大，以以及社会会条件越越不同，通过领领土划分分的分权权也就越越有必要要

40、。”199同时时，按政政治属性性与法律律属性相相对区分分开的原原则，国国家权力力的构成成要素可可以被分分为本源源性权力力和过程程性权力力。“所谓本本源性权权力，是是指相对对而言处处于原始始形态的的政治结结合体从从其自身身的物质质属性和和组织结结构中产产生的一一种权力力，它属属于政治治权力而而非法律律权力。过程性性权力，是指本本源性权权力的主主体通过过宪法和和法律在在国家机机构体系系内配置置的、由由不同国国家机关关和官员员掌握和和运用的的权力。”200在这这个层面面上，立立法权限限在中央央和地方方之间存存在一个个分流的的问题。首先，分分权是国国家实现现民主治治理的体体现。“民主要要求在法法律秩序

41、序中表达达的一般般意志和和从属该该秩序的的个人的的意志之之间有最最大限度度的符合合；这就就是为什什么法律律秩序要要由受该该秩序约约束的那那些人根根据多数数原则来来加以创创造。”211地方方法律秩秩序的规规范由该该领域的的多数加加以创造造，无疑疑会减少少法律秩秩序的内内容和从从属于该该秩序的的主体意意志之间间的矛盾盾，更接接近民主主的要求求和理想想。分权权是一种种治理责责任的合合理分担担，它具具有激励励制度创创新与制制度竞争争的功能能。只有有把中央央的原则则规定与与地方的的实际情情况结合合起来，把要解解决法律律问题所所需要的的宏观性性、全局局性的知知识与具具体的地地方性知知识结合合起来，才能使使

42、地方立立法具有有开拓性性、创造造性和实实效性。其次，分分权意味味着权力力配置下下的合作作。国家家权力在在配置的的过程中中需要合合作和沟沟通，合合作是利利益一致致的关键键。“这里的的合作不不仅指社社会成员员间的合合作，而而且包括括国家机机关之间间的合作作，各国国家机关关都享有有相应的的权力，它们间间的权力力分工是是必要的的。”222分工工并不意意味着分分离，中中央和地地方立法法权力的的配置实实际上是是在法制制统一的的原则下下分工合合作。中中央立法法本身具具有抽象象性、原原则性和和概括性性，在立立法上更更强调政政策目标标的总体体构建，具有“框架式式立法”的特点点，从而而留给地地方立法法权更大大的创

43、新新空间；地方根根据立立法法的规定定享有地地方立法法权。但但地方并并非消极极而是积积极地“执行”中央立立法，在在不违背背上位法法的前提提下予以以细化或或补充，在不断断地调适适中贯彻彻国家政政令并平平衡利益益冲突，最大限限度寻求求利益一一致。这这符合权权力配置置下的合合作原则则。中央央与地方方的立法法机关正正是在此此消彼长长的长期期合作、交流和和妥协过过程中，逐渐寻寻找二者者关系的的切合点点。市场经济济下多元元利益主主体共存存、利益益诉求千千差万别别的现实实，就致致使中央央与地方方之间也也会出现现利益诉诉求存有有差异的的问题。市场经经济下的的多元利利益关系系需要法法律规范范的有效效调整，统一的的

44、市场经经济规则则无法回回应多元元利益的的诉求，“不同法法律的供供求状况况不同，以及法法律规范范在不同同地区、行业、组织中中的不同同规定，实际上上就是法法律权利利围绕不不同主体体所形成成的不同同关系组组合，其其实质也也是一种种权利博博弈”233。当当具体到到立法领领域，权权利上的的博弈往往往导致致权力上上的博弈弈，再加加上我国国针对地地方立法法的权限限规定仍仍然比较较模糊，地方立立法在依依靠自己己因地制制宜的优优势、弥弥补统一一法则无无法兼顾顾不同利利益诉求求的不足足的同时时，也难难免会突突破立法法权力划划分的界界限、盲盲目追求求地方性性经济利利益，从从而违背背统一法法制的原原则，逾逾越既定定的

45、立法法权限，导致很很多实际际问题的的发生。比如，在地方方立法先先行先试试、中央央立法在在后的情情况下，就很容容易发生生地方以以“试验田田”的名义义而越权权立法、地方立立法与中中央立法法相抵触触的情形形。同时时，由于于近年来来我国部部门规章章和政府府规章大大量膨胀胀，立法法中利益益冲突现现象严重重，中央央与地方方立法关关系上仍仍然呈现现“剪不断断，理还还乱”的局面面。多年年来我国国中央地地方权力力分配和和运作中中的种种种负面现现象，使使我们看看到宪法法和立法法法在权权力关系系处理上上捉襟见见肘，越越权立法法屡禁不不止，法法规间位位阶冲突突问题频频频出现现，地方方立法中中的扩权权争权现现象有增增无

46、减。因此，从中央央到地方方，不同同法律效效力的法法律规范范在相互互配合构构建一体体化法律律体系、协调有有序的发发挥各自自的规范范作用上上，就存存在很大大的隐患患，不利利于我国国法制的的统一与与实施。我国立法法权由中中央和地地方分别别实施，虽然立法法法的颁颁布为划划分两者者的界限限提供了了原则依依据，但但是在区区分具体体立法事事项时，往往难难以区分分。尤其其是地方方立法可可以就“地方性性事务”立法的的概念也也相当模模糊。这这种情况况下，如如何在维维护我国国法制统统一的前前提下，准确把把握地方方立法的的合理空空间，既既要给其其留下自自主、理理性立法法的余地地，不束束缚其在在改革开开放和经经济发展展

47、中用于于尝试和和创新的的手脚，又要避避免其地地方立法法权力的的滥用、误用，约束其其在地方方利益鼓鼓动下的的立法冲冲动，就就有必要要建立专专门的后后评估制制度对地地方立法法进行有有效的审审查，及及时遏制制地方立立法中存存在的错错误立法法、越权权立法、狭隘的的地方利利益立法法等现象象。基本结论论：在我我国单一一制法治治国家的的架构下下，法制制统一的的原则与与中央、地方立立法分权权的现实实实践决决定了先先地方再再上升为为国家立立法的“由下而而上”立法模模式， 以及人人大与政政府双重重立法的的机制。地方立立法与中中央立法法相冲突突、相抵抵触和不不相一致致的现象象是难以以避免的的。而地地方立法法后评估估

48、制度，恰恰为为我们提提供了维维护法制制统一、及时纠纠正地方方先行立立法的偏偏颇与局局限，建建立地方方与中央央和谐立立法关系系的一种种途径。4、和谐谐法治评估估对立法法、执法法与守法法的价值值所在社会的发发展与进进步期待待着法治治秩序的的建立，中国的的发展更更加迫切切的需要要建立一一个法治治国家，作为其其政治体体制、经经济体制制改革的的保障。我们所所讲的法法治，“其核心心问题是是依法办办事。同同时，它它作为一一种治国国的思想想、方式式和体制制，又直直接涉及及政治体体制与司司法制度度”244。法法治国家家就是指指“主要依依靠正义义来治理理国政与与管理社社会从而而使权力力和权利利得以合合理配置置的社会会状态”25。和谐谐法治社社会