G0511线德阳至都江堰高速公路PPP项目财政承受能力论证（评审稿）.docx

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1、G0511线德阳至都江堰高速公路PPP项目财政承受能力论证（评审稿）二一五年九月目 录第一部分 财政承受能力论证政策理论与实践1一、PPP项目开展财政承受能力论证背景1二、财政承受能力论证的核心内容2三、财政承受能力论证的具体内容3（一）财政支出责任范围3（二）财政承受能力论证主体4（三）财政承受能力论证步骤5（四）财政承受能力论证结论6四、财政承受能力论证的作用和意义6五、本项目财政承受能力论证方法8第二部分 德阳市财政承受能力论证9一、财政承受能力论证依据9二、财政承受能力论证目标10三、财政承受能力论证分析10（一）责任识别10（二）支出测算12（三）能力评估27四、财政承受能力论证结论

2、31第三部分 成都市财政承受能力论证32一、财政承受能力论证依据32二、财政承受能力论证目标33三、财政承受能力论证分析33（一）责任识别33（二）支出测算34（三）能力评估42四、财政承受能力论证结论46第一部分 财政承受能力论证政策理论与实践一、PPP项目开展财政承受能力论证背景在新型城镇化建设需求、地方政府债务高企、社会企业产能过剩发展空间受限等多重背景下，中央地方自上而下的推动PPP模式的运用，允许并支持社会资本通过特许经营方式搞基础设施等投资建设运营。PPP从模式选择上看，可以大致分为三类：一类是经营性项目，有明确收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目；另一类是准经营性项目

3、，是指经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目；第三类是非经营性项目，缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目。对于后两类项目，财政给予资本金投入、财政补贴或资源。在当前地方债务高企急需化解的背景下，地方政府在推广PPP模式过程中急需做好债务风险管理工作。财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号）明确提出：健全债务风险管理机制。地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。财政部印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号

4、，以下简称指引）对如何开展财政承受能力论证提出了具体措施。因此，对于有政府付费或提供财政补助等支持的PPP项目进行财政承受能力论证是政府做好风险防范和控制的核心关键，给PPP装上“安全阀”。二、财政承受能力论证的核心内容指引第二十四条，财政承受能力评估主要内容包括两个方面：一方面，财政支出能力评估。即根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。指引第二十五条指出，在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。随着政府预算管理不断走向长期化、科学化、公开化和计划性方向，通过制度化建

5、设和政府财务报表体系的重构，各地财政部门将每一年度全部PPP项目政府财政投入或补贴承诺列入财政中长期预算，即凡是通过财政可承受能力论证的PPP项目均进入政府一般公共预算，纳入公共预算也意味着PPP支付将接受各级人大的监督，通过公开和科学计划性，提升PPP项目运营过程的透明度，试图解决长期地方政府支付信用问题，提升地方政府履约率，这是PPP项目未来能够健康发展的基础。另一方面，行业和领域均衡性评估。即根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。指引第二十五条指出，每一年度全部PPP项目需要从预

6、算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不应超过10%。各地可根据实际情况制定具体比例。至于每个行业或领域具体占比，指引没有提及，可以理解为由各地根据实际情况自行决定。指引第二十六条还明确，鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，采取PPP模式化解地方融资平台公司存量债务。同时，审慎控制新建PPP项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。可以认为，指引顺应了建设现代财政制度的要求，通过规范化、法制化的管理，建立契约化、风险分担的原则，从程序上、结果上规避财政风险，为PPP项目提供了导向性的指引。三、财政承受能力论证的具体内容（一）财政支出责任范围指引明确PPP项目全生命周期过程的财政

7、支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。具体范围如下：股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府

8、方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。从实践案例情况看，有些政府部门给予社会资本建设期补助而不是股权投资。四大支出的计算公式也只是原则性的公式。因此，财政支出具体范围及衡量数值还需要根据自身情况以及在实施环节由政府来确定，甚至有些需要由政府和出资方谈判决定。（二）财政承受能力论证主体指引第六条指出，各级财政部门（或PPP中心）负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政

9、区域内的全部PPP项目财政支出责任，对财政预算编制、执行情况实施监督管理；第七条指出，财政部门（或PPP中心）应当会同行业主管部门，共同开展PPP项目财政承受能力论证工作。必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助。第二十三条指出，财政部门（或PPP中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估。因此，可以理解为对于单个项目而言，财政承受能力论证的主体是项目实施主体同级财政部门。同时，各级财政部门还要汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估；省级财政部门还要负责汇总统计该省全部PPP项目财政支出责任，对财政预算编制、

10、执行情况实施监督管理。（三）财政承受能力论证步骤一是财政支出责任识别，从全生命周期角度明确某项目财政支出责任的具体范围；二是财政支出责任测算，对各支出项进行测算，明确各年度财政支出数额；三是对单个项目的财政承受能力进行评估。PPP项目安排的支出占一般公共预算支出比例应当不超过10%。未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值和平均增长率计算。考虑到PPP项目多以陆续上报的形式，财政部门会同行业主管部门对于单个项目开展财政承受能力论证时，通常无法掌握该年度将要上报的其他项目，因此，可以考虑以项目实施主体同级公共财政预算支出的项目所在行业或领域过去五年支出额和平均增长率为基础，计算未

11、来年度项目所在行业或领域财政支出额，并按10%作为该行业或领域当年PPP财政支出的限额。四是财政支出纳入预算管理。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。五是签订合同时的监督管理。在PPP项目正式签订合同时，财政部门（或PPP中心）应当对合同进行审核，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致，防止因合同内容调整导致财政支出责任出现重大变化。（四）财政承受能力论证结论指引第五条指出，财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中

12、期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。四、财政承受能力论证的作用和意义开展财政承受能力论证，明确“财政可承受力”指标，有助于提升PPP项目的吸引力。首先，对于政府而言，确保PPP项目各项财政支出及或有债务处于财政可承受力指标安全范围内，不仅有利于控制政府的支出和债务规模，避免PPP长期支出责任中的债务不可控风险；也有利于在向社会公布财政可承受力指标的同时，充分展示地方政府的履约能力，增加对社会资本参与PPP项目的吸引力。同时，财政可承受力指标还有一个“不得不说”的好处，就是有助于限制地方政府利用PPP扩张投资的冲动，避免以投资促GDP的缺

13、陷，进而约束地方政府结合国家经济社会发展战略导向和地方重点项目规划，有序安排财政资金投向，优化公共资金的使用效率。其次，对于社会资本而言，公开透明的“财政可承受力”指标，是其充分了解项目所在地政府的履约能力的一扇“窗口”，有助于社会资本对项目财务可行性进行判断分析。指标安全可控的项目，自然能够坚定社会资本参与PPP项目的信心。在这一过程中，也能够逐步提高各类社会资本，尤其是民营资本和外资参与的积极性和主动性。此外，“财政可承受力”指标对于银行、保险、信托等金融机构也具有极其重要的意义。通过财政可承受力指标的评价，尤其对于提供部分政府付费的项目，有助于金融机构了解项目的财务可行性，从而也有利于满

14、足金融机构内部审批要求，增强了金融机构参与PPP项目融资的可能性和积极性，而融资成功与否对于PPP项目成败具有决定性作用。总之，财政承受能力论证，有助于有效防范和控制财政风险，有序推进项目实施，实现PPP可持续发展。财政承受能力论证将涉及地方政府、社会资本、金融机构多方的参与，进而决定期限较长的政府与社会资本合作的成败。五、本项目财政承受能力论证方法G0511线德阳至都江堰高速公路全长109.659公里，其中德阳境内为60.258公里、成都境内为49.401公里。由德阳市、成都市人民政府作为项目实施的责任主体共同建设。为科学识别、测算PPP项目中德阳市、成都市分别承担的各项财政支出责任，科学评

15、估项目实施对两市当前及今后年度财政支出的影响，对德阳市、成都市分别进行财政承受能力论证。第二部分 德阳市财政承受能力论证一、财政承受能力论证依据G0511线德阳至都江堰高速公路PPP项目德阳市财政承受能力论证的主要依据是：1.财政部政府和社会资本合作模式操作指南（财金2014113号）；2.国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）；政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号）；4.国家发展改革委、建设部关于印发建设项目经济评价方法与参数的通知（发改投资20061325号）；5.财政部、交通运输部关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本

16、合作模式的实施意见（财建2015111号）；6. 交通运输部关于印发全面深化交通运输改革试点方案的通知（交政研发201526号）试点方案四“交通基础设施政府与社会资本合作等模式试点方案”；7. G0511线德阳至都江堰高速公路工程可行性研究报告（四川省交通运输厅公路规划勘察设计研究院、华杰工程咨询联合编制）。二、财政承受能力论证目标财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作PPP项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对德阳市当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。三、财政承受能力论证分析为了科学评估项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响，并为PPP项目财政预

17、算管理提供依据，需要对项目的各项财政支出责任识别和测算。（一）责任识别在PPP项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号），财政支出主要包括股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担等。其中本项目财政支出责任包括配套投入、和风险承担。本项目配套投入包括建设期间的中央投资补助和地方投资补助。其中，建设期间的中央投资补助拟申请交通运输部PPP专项补助资金，地方投资补助为德阳市本级财政安排资金补助给项目公司。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会

18、资本间分配项目风险如下表：表2-1 项目风险分配表风险因素类别风险承担方法律风险政府部门政策风险最低需求风险设计风险社会资本建造风险财务风险运营风险不可抗力风险共同承担政府所承担的法律风险、政策风险、最低需求风险和一部分不可抗力风险所产生的政府自留风险支出由德阳市财政承担。（二）支出测算1.建设期中央补助本方案采用8%的融资前财务内部收益率作为吸引社会资本的基本条件，进而测算资金缺口。选取8%作为融资前财务内部收益率的主要依据包括如下几个方面：一是经咨询上市公司以及部分投资企业，现阶段以上市公司及中央企业为代表的社会资本对项目融资前财务内部收益率通常要求达到8%及以上。二是2007年国家发展改

19、革委和原建设部联合发布的建设项目经济评价方法与参数（第三版）中明确社会平均资金收益率为8%。三是国家发展改革委项目收益债券业务指引（2015年3月1日起执行）明确现阶段社会折现率8%，收益期较长或有财政补贴的项目，社会折现率的要求可放宽至不低于6%。经测算，以2015年作为投资初始期，本项目30年运营期（2019-2048年）所得税前累计净现金流量折现到2015年为108.62亿元（具体见表2-2）。考虑到本项目固定资产静态投资148.23亿元，要想吸引社会资本，需由财政给予补助资金缺口39.61亿元。但经项目实施机构与几家潜在投资企业的初步洽谈后，有社会资本愿意以财政补助资金33亿元为条件对

20、本项目进行投资，根据本项目在德阳境内的里程比例，在德阳境内需补助资金为18.15亿元。表2-2 项目运营期收益情况（融资前） 单位：万元序号项目2019202020212022202320242024202620272028202920302031203220331现金流入605836705372126775838345389767965611038688938496149153797165439173136181191189621收费收入605836705372126775838345389767965611038688938496149153797165439173136181191189

21、6212现金流出145251572416706177561887920723220592348948981493803517737570413734319245091运营维护成本57365907608362656451660468027006459784614976557885812283658616运营管理费3372 3471 3574 3680 3790 3862 3978 4097 4220 4347 4477 4612 4750 4892 5039 养护费2365 2436 2509 2584 2662 2741 2824 2908 1498 1543 3178 3273 3372 3

22、473 3577 大中修费0 0 0 0 0 0 0 0 40259 40259 0 0 0 0 0 营业税金及附加203622532423260728043016324434903003323151685559581760886371调整所得税675375648199888596231110312013129940022354241262743428738301043所得税前净现金流量528115889363619687117419780148865149337240403467691409741519951591971667381746344所得税前净现值38818 40081 40091

23、 40092 40087 40094 40073 40046 16044 17197 47996 47915 46468 45064 43702 5所得税前累计净现值38818 78899 118990 159082 199169 239262 279335 319381 335426 352622 400619 448534 495002 540066 583768 融资前财务内部收益率：8% 续表2-2 项目运营期收益情况（融资前）单位：万元 序号项目2034203520362037203820392040204120422043204420452046204720481现金流入19844

24、5207679217344181967190436297155307121317424328074339083350464362228374390309570319967收费收入1984452076792173441819671904362971553071213174243280743390833504643622283743903095703199672现金流出48997511615342282336841777701079557821898490987719906229362396723131134133669运营维护成本887591419415617906202110288105971

25、091511242115791192712285126538304183350运营管理费5190 5346 5506 5672 5842 6017 6198 6384 6575 6772 6975 7185 7400 7622 7851 养护费3684 3795 3909 2013 2073 4271 4399 4531 4667 4807 4951 5100 5253 2705 2786 大中修费0 0 0 54105 54105 0 0 0 0 0 0 0 0 72713 72713 营业税金及附加6668697873036114639999841031910665110231139311

26、77612171125801040210751调整所得税3345435042367051443215758567385864160609626436474666920691677149037692395673所得税前净现金流量1829021915602006261140631220172768822862052958433058083161103267613377733491582161282258664所得税前净现值42381 41099 39855 20981 20781 43664 41791 39999 38283 36642 35070 33567 32128 18414 17818

27、 5所得税前累计净现值626148 667247 707103 728083 748865 792529 834320 874318 912602 949243 984314 1017880 1050009 1068423 1086241 融资前财务内部收益率：8% 2.地方补助为了积极鼓励社会资本参与，德阳市本级财政将安排资金补助1700万元给项目公司用于本项目建设。由于全行业尚未建立相关统计数据，风险概率和风险后果值难以预测，因此参照英国、澳大利亚等国外做法，风险承担成本采用比例法计算。风险承担成本为项目建设运营成本的15%，其中政府所承担的支出占项目全部风险承担成本的20%。30年政府自

28、留风险成本支出共计10.15亿元。具体计算结果见表2-3。按照里程比例，德阳市财政将承担5.59亿元的自留风险。具体计算结果见表2-4。经测算，在项目（德阳境内段）全生命周期内，政府累计财政支出23.91亿元，累计财政支出现值18.21亿元。具体计算结果见表2-5。表2-3 项目风险承担成本情况单位：万元序号项目合计建设期营运期201620172018201920202021202220232024202520261建设成本81782914510219346914510200000000项目建设48367414510219346914510200000000升级、改造、大修费用33415600

29、0000000002运营维护成本2567586000113547118225122934127770132731137776142979148302运营管理费用15869800033723471357436803790386239784097养护费9988900023652436250925842662274128242908贷款本金偿还11117460003499138490423394657351230563536198868187贷款利息偿还119725400072819738277451274933750507481974189731093风险承担成本50781221765290202

30、17651703217734184401916519910206662144722245可转移风险承担成本4062501741223216174121362614187147521533215928165331715817796自留风险承担成本10156243535804435334063547368838333982413342894449续表2-3 项目风险承担成本情况单位：万元序号项目营运期2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 1 建设成本40259 40259 0 0 0 0 0 0 0 0 54105 1.1 项

31、目建设000000000001.2 升级、改造、大修费用40259 40259 0 0 0 0 0 0 0 0 54105 2 运营维护成本152242 161369 172503 177297 180284 185674 191466 51550 44713 37138 26759 2.1 运营管理费用4220 4347 4477 4612 4750 4892 5039 5190 5346 5506 5672 2.2 养护费1498 1543 3178 3273 3372 3473 3577 3684 3795 3909 2013 2.3 贷款本金偿还75006 82507 90757 99

32、833 109816 120798 132878 0 0 0 0 2.4 贷款利息偿还71518 72972 74091 69579 62346 56511 49972 42675 35572 27723 19074 3 风险承担成本28875 30244 25876 26595 27043 27851 28720 7732 6707 5571 12130 3.1 可转移风险承担成本23100 24195 20700 21276 21634 22281 22976 6186 5366 4457 9704 3.2 自留风险承担成本5775 6049 5175 5319 5409 5570 574

33、4 1546 1341 1114 2426 续表2-3 项目风险承担成本情况单位：万元序号项目营运期2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046 2047 2048 1 建设成本54105 0000000072713 72713 1.1 项目建设000000000001.2 升级、改造、大修费用54105 0000000072713 72713 2 运营维护成本21805 18360 10597 10915 11242 11579 11927 12285 12653 10328 10637 2.1 运营管理费用5842 6017 6198 6384

34、6575 6772 6975 7185 7400 7622 7851 2.2 养护费2073 4271 4399 4531 4667 4807 4951 5100 5253 2705 2786 2.3 贷款本金偿还00000 0 0 0 0 0 0 2.4 贷款利息偿还13890 8072 000 0 0 0 0 0 0 3 风险承担成本11387 2754 1590 1637 1686 1737 1789 1843 1898 12456 12503 3.1 可转移风险承担成本9109 2203 1272 1310 1349 1390 1431 1474 1518 9965 10002 3.2

35、 自留风险承担成本2277 551 318 327 337 347 358 369 380 2491 2501 表2-4 项目风险承担成本情况（德阳境内段）单位：万元序号项目合计建设期营运期201620172018201920202021202220232024202520261建设成本449806 79806 106408 79806 0 0 0 0 0 0 0 0 项目建设266020 79806 106408 79806 0 0 0 0 0 0 0 0 升级、改造、大修费用183786 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2运营维护成本1412172 0 0 0 62451 65

36、024 67614 70273 73002 75777 78639 81566 运营管理费用87284 0 0 0 1854 1909 1966 2024 2084 2124 2188 2254 养护费54939 0 0 0 1301 1340 1380 1421 1464 1508 1553 1600 贷款本金偿还611460 0 0 0 19245 21169 23286 25615 28177 30994 34094 37503 贷款利息偿还658490 0 0 0 40051 40605 40981 41213 41277 41150 40804 40210 3风险承担成本279297

37、 11971 15961 11971 9368 9754 10142 10541 10950 11366 11796 12235 可转移风险承担成本223437 9577 12769 9577 7494 7803 8114 8433 8760 9093 9437 9788 自留风险承担成本55859 2394 3192 2394 1874 1951 2028 2108 2190 2273 2359 2447 续表2-4 项目风险承担成本情况（德阳境内段）单位：万元序号项目营运期2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 1 建设

38、成本22143 22143 0 0 0 0 0 0 0 0 29758 1.1 项目建设0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1.2 升级、改造、大修费用22143 22143 0 0 0 0 0 0 0 0 29758 2 运营维护成本83733 88753 94877 97513 99156 102121 105306 28352 24592 20426 14717 2.1 运营管理费用2321 2391 2462 2536 2612 2691 2772 2855 2940 3029 3119 2.2 养护费824 849 1748 1800 1854 1910 1967 2026

39、2087 2150 1107 2.3 贷款本金偿还41253 45379 49916 54908 60399 66439 73083 0 0 0 0 2.4 贷款利息偿还39335 40135 40750 38268 34290 31081 27485 23471 19565 15248 10491 3 风险承担成本15881 16634 14232 14627 14873 15318 15796 4253 3689 3064 6671 3.1 可转移风险承担成本12705 13307 11385 11702 11899 12254 12637 3402 2951 2451 5337 3.2 自留风险承担成本3176 3327 2846 2925 2975 3064 3159 851 738 613 1334 续表2-4 项目风险承担成本情况（德阳境内段）单位：万元序号项目营运期2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046 2047 2048 1 建设成本29758 0 0 0 0 0 0 0 0 39992 39992 1.1 项目建设0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1.2 升级、改造、大修费用29758 0 0 0 0 0 0 0 0 39992