2022年新公共管理面临的挑战、批评和替代模式.docx

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1、2022年新公共管理面临的挑战、批评和替代模式摘要 新公共管理(new public management)是70年头以来的“行政改革”浪潮中的重要实践和理论。由理论基础、核心价值与思想、操作规则与手段三个层次构成，学者们围绕这三个层次对其进行了广泛的指责，90年头以来的治理（governance）对新公共管理的理论基础、核心价值与思想、操作规则与手段三个层次进行了超越与替代。关键词 新公共管理 理论基础 核心价值 操作规则 治理一、新公共管理的基本含义起先于30年头的政府经济职能和社会职能的扩张，长期奉行凯恩斯的国家干预政策，加上石油危机的影响，进入 70年头，西方国家普遍出现了空前的财政危

2、机、管理危机和信任危机。1(p46)为此，西方国家在实践中很快兴起了被称为“新公共管理”的政府管理模式。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并很快扩展到其他西方国家和发展中国家。 2（序p4）“新公共管理”作为一种实践和理论，从实践上讲，他是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式。旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲，他是基于对传统公共行政模式的考量，对行政（administration）与管理(management)概念的再相识，对公共部门的抨击的回应，对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再谛视，3（pp1-23）以国家和社会之间关系

3、的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线，以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨，以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。对于“新公共管理”的内涵，政治实践者和理论工作者有不同的论述。有代表性的观点有三种。一种是OECD组织的相识，认为新公共管理就是增加和提高公共产品和服务实力的两个途径：一是“提高公共组织的生产绩效，目的是提高人员、发展、合格人才的聘请以及绩效嘉奖等方面的人力资源管理水平。”二是：“充分利用私营部门”。4（p11）胡德(Hood)则从管理过程的角度看待“新公共管理”，包括七个方面：公共政策领域中的专业化管理，绩效的明确的标准和测量；特别重视产出和

4、限制；公共部门内由聚合趋向分化。公共部门向更具竞争性的方向发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用更具有更大的强制性和节约性。5(pp4-5)欧文.休斯(Owen.E.Hughes)从一般管理的框架入手得出了新公共管理的综合性的框架。认为“新公共管理”的内容包括战略、管理的内部要素、管理的外部构成要素三个部分。3(pp64-66)对于新公共管理的基本定位，学术界存在两大基本的分歧，一种观点认为，新公共管理的出现具有库恩（Thomas Kuhn）在科学革命中提出的“典范”或“范式”（Paradigm）意义，是政府管理科学的革命性的变革。6（pp73-82）；另一种观点则认为新公共管理只是一种

5、“寻求政府良好治理的一种努力”7(pp15-21)，是多种管理的工具和方法的“交响乐”8鉴于行政管理学的探讨具有交叉性和综合性的特点，公共行政管理被誉为“借用来的学科”，9（p3）而“典范”这一概念作为科学哲学历史学派的核心概念，是相对于逻辑学派说明科学结构和科学发展问题的时候提出的，“典范”是一个含义特别丰富不确定的概念，库恩本人也在不同的时期、不同的意义上运用“典范”这一词语。为避开“典范”在科学哲学层面的争辩。我们准备从“新公共管理”的理论基础、核心价值与思想、操作规则与手段三个层次概括新公共管理的基本特征。同时新公共管理的指责和新公共管理替代模式的提出也是围绕这三个层次进行的。1、“新

6、公共管理”的理论基础。新公共管理的理论基础不同于与传统公共行政（public administration），传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织(Bureaucracy)理论，而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论，这里的经济学主要是指50-60年头兴起的公共选择理论、新制度经济学理论（包括交易费用理论、托付代理理论等）。首先，公共选择理论作为经济学方法在政治学中的运用，用方法论上的个人主义，采纳“经济人” 假设说明整个传统上属于政治学、行政学探讨范畴的问题，其推论的结果是市场力气应当最大化，政府的作用应当相应的削减，建议采纳以市场为基础的制度设计。同时公共选择理论认

7、为传统的官僚制组织模式不具有更好的责任机制、激励约束机制和敏捷性，须要向敏捷的、负责的、成本收益对称的市场机制转变。新制度经济学的探讨发源于科斯(Coase.R)引入交易成本概念对企业组织和市场边界的探讨，后来新制度经济学在深度和广度上得到了扩展，交易成本泛指“经济制度的运行成本”。10（p8）新制度经济学从制度成本比较的角度探讨制度的选择和设计，认为“在公共部门，假如采纳签约的形式来降低行政经费并且造成某种竞争，将有可能使某些交易付出较低的成本。”3（p16）托付代理理论旨在探讨代理人和托付人之间由于信息不对称而产生的激励和监督问题，为了削减公共部门的代理问题，新公共管理强调诸如合同等市场化方案的运用。最终，私营部门的管理也是“新公共管理”的理论基础，20世纪末，人类在科学技术革命的带动下从工业社会向后工业社会转变，信息化、学问经济、全球化的进程变更了人类的生存环境，同时也变更了私营部门的组织管理模式。私营部门为了适应环境，很快进行了管理变革，新的管理理论、技术和模式层出不穷，公共部门在私营部门获得胜利的巨大影响下，起先引进在私营部门中卓有成效的管理方式。诸如绩效评估，目标管理，敏捷化的组织、弹性的组织模式、人力资源开发等，形成了重视结果，以顾客为导向的管理理念。12下一页