地方人大立法人才培养机制研究调研报告.docx

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1、地方人大立法人才培养机制研究调研报告地方人大立法人才培育机制的探讨的调研报告在法治国家里，立法是政治舞台上最具重量、最具挑战性的角色。一部良法的诞生肯定出自杰出的、非凡的立法人才之手，没有优秀的人才作保障，立法的质量和成效必将大打折扣。随着立法法的修改，设区的市给予了更多的立法权限，有立法权的主体数量骤增，立法的主动性高涨，但立法人才稀缺，立法力气薄弱，立法阅历不足，立法实力不高，立法人员配备不够的现状，也给地方立法带来了全新挑战，严峻考验着地方人大的立法实力。 一、问题存因 （一）立法理念不高。一些地方人大之前没有立法权的要求，也没有参加过立法的相关过程，没有在思想上相识过由谁立法？为谁立法

2、？立什么法？如何立法？的问题。获得立法权后，思想打算不足，理念陈旧，仍旧固守传统体制或惯性思维下的管理式立法、吩咐式立法，科学立法、民主立法、依法立法的理念和意识不浓，比如片面强调和突出本部门利益，强调执法机关的权力，忽视对公民合法权益的爱护，虚化政府部门的责任和义务，有的只关注本部门的利益，无视立法对经济社会发展的引领作用等等。 地方立法权扩容后，有的地方人大急于行使立法权，把立法变成了政绩冲动，把肃穆的治国理政的行为变成了随意的、景观性的盲目跟风。对立法的必要性和可能性缺乏有效论证，对立法的范围和技术缺乏深化探讨，盲目攀比，照搬照抄，重复雷同，只重数量，没有质量，没有突出地方社会发展的实情

3、和特色，没有针对性、好用性，没有体现出通过立法推动经济社会发展，提高社会治理实力，实现人权保障，为改革服务的立法目的，没有真正实现从经济立法向民生立法，从数量型立法向质量型立法，从管理型立法向服务型立法，从粗犷型立法向精细化立法的理念转型、重心转变。 其次，立法阅历不足。在立法法修改之前，设区市的地方人大基本上没有设置法制委员会或特地的立法工作机构，也没有什么立法任务，由于快速地经验从无到有的立法权扩容，没有任何中间环节或缓冲试验、试点，立法阅历显得异样的匮乏或苍白，这种匮乏不仅包括要起草什么样的法案缺乏阅历，而且还包括对于立法事项的选择、立法程序的运行、立法草案的审议、通过和执行等诸多事项都

4、不甚了解，这就导致在实践中对如何立法？如何立出高质量的法？立出管用之法、特色之法普遍思路不明，推断不清，阅历不够，底气不足，存在着为立法而立法的情形，这些难以避开立法的粗糙，影响和制约到了法规的质量。 立法工作本是专业性、系统性、综合性比较强的工作，有着严格的权限、严格的程序、严格的质量要求，不是一朝一夕可以完成之事，也不是在规定的某一时段内必需完成之事，须要长时期的实践阅历积累，有的地方不顾立法人才欠缺、立法实力不足的现实，仍旧下任务、下指标完成立法项目，由于刚起步，阅历少，要么，无所适从、无的放矢，对立法所涉及到上位法及相关的法律法规不清晰、不驾驭，对所涉及的立法项目论证不够，见子打子、照

5、搬照抄，重复立法、选择性立法；要么，贪大求多，急功冒进，重形式、轻结果，重数量，轻质量，与上位法抵触、冲突，缺乏针对性、好用性和可操作性，奢侈了立法资源，导致所立之法不好用，不管用，成了摆设。 第三、立法人才缺失。实践中，地方人大常委会委员、地方人大特地委员会委员以及代表的产生并不以法律专业实力为必要条件，而更多地强调人员的代表性和广泛性，就法律学问背景而言，许多没有受过系统的法学及相关法律专业学问教化，对制定地方性法规所依据的法律、行政法规缺乏必要的了解。 还由于体制上的缘由，长期以来，地方人大及其常委会成了退休二线的养老院，主要工作是程序性的、常规性的，重点放在听取一府两院的工作报告，监督

6、检查，组织视察，选举罢免代表等工作，对立法队伍的力气配置和功能发挥重视不够，立法的主动性、主动性不高，加之，委员三分之二以上是兼职，本职工作本身就特别繁忙，没有足够的时间学习、调研，很难发挥应有的立法作用。 实践中，我们对立法人员的选拔，完全根据统一的公务员考试进行，缺乏专业化、职业化、正规化的考察和任用机制。同时，高校中的法学教化过分强调培育学生成为法官或律师，普遍缺乏对特地立法人才的培育，地方立法所须要的具有宏观视野、综合决策的复合型人才匮乏。兼职委员多，在审议法规草案时，较少发言，或者即使发言，也仅仅是表态性的发言，难以做到有建设性的专业性发言。虽然尝试第三方参加立法，但是在参加的规模、

7、效果以及规范性方面不尽如人意，导致，理论与现实脱节，实施效果不佳，立法质量也是参差不齐。 早在 2011 年中心 7 号文件就已经指出，要进一步加强立法工作人才队伍建设，着力培育一批国家级立法工作领军人才、专家级立法工作骨干人才以及素养优良的立法工作专业人才。中共中心关于全面推动依法治国若干重大问题的确定也明确指出，推动法治特地队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平，增加有法治实践阅历的专职常委比例。依法建立健全特地委员会、工作委员会立法专家顾问制度。突出政治标准，把擅长运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。随后，2016 年中共中心办公厅又印发了从律师和法学专家中

8、公开选拔立法工作者、法官、检察官方法的通知，强调要进一步加强立法工作队伍建设，提高立法工作者的政治素养、专业素养和实践实力。 立法法修改后，立法主体扩容带来了立法数量的成倍增长，此时人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。要制定出人民群众满足、管用、能解决问题的法律，必需加快立法人才队伍建设。 党的十八大以来，习近平总书记针对立法工作提出了一系列新理念、新思想、新战略，显明地提出全面依法治国首先要有法可依，坚持立法先行，发挥立法引领和推动作用；显明地提出实现立法和改革决策相连接

9、，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展须要；显明地提出完善科学立法、民主立法机制，抓住提高立法质量这个关键，使社会主义法治成为良法善治；显明地提出健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用；显明地提出立法人员必需具有很高的思想政治素养，具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝合共识的实力等，这些都为新时期加强和改进立法工作，重视和提高立法队伍建设供应了重要指导。 二、出路对策(一）完善立法工作机构。主动推动相关立法机构的成立与设置，适当增加或调整岗位编制，使依法立法、科学立法、民主立法有平台支撑。注意从源头上抓立法队伍建设，选拨、吸引具有肯定立法探讨水

10、平的高校法学毕业生或有肯定立法阅历的人才进入法工委工作；依托立法规划和立法项目，面对社会公开聘请急需的地方人大立法工作人员，在人员招录和引进人才时，留意兼顾理论与实务、学历与经验、当前与长远的关系。提高地方人大立法人员的物质待遇，改善其工作条件，确保地方立法机关能吸引和留住优秀立法人才；投入必要的专项资金，配齐特地人才，明确职能职责，细化工作措施，确保机构设置到位，人才配备到位，支持高层次、专业化的立法人才队伍脱颖而出，为培育结构合理、素养过硬的立法队伍供应常态化的人才保障，推动地方立法工作逐步迈上规范化、法治化、常态化的轨道。 （二）探究充分调动地方立法主动性、创建性的有效机制。 健全人才培

11、训机制。建立立法学专业学科，探究高层次地方立法人才培育模式，将地方立法人才培育列入高校培育安排，形成从本科到博士的立法学人才系统培育，使法学毕业生不仅能胜任法官、检察官、律师等职业，还能胜任地方人大立法、行政政策制定等事务，巩固立法人才的根基；制订系统、周密的培训安排，通过多形式、多渠道的立法培训，尽快熟识立法工作流程及其要求，娴熟驾驭立法相关学问及其技能技巧，刚好把握相关前沿理论和立法动态，从整体上促进地方立法人员对立法学问和技能的驾驭；发挥传帮带的优势作用，通过人大工作的资深立法工作者来指导新进的立法工作者，通过定期的培训考核，专题讲座等方式，增加地方立法机关的法治意识和法治思维。 创新人

12、才沟通机制。在立法机关、行政机关、司法机关、律师事务所等法律共同体之间跨界进行人才的沟通互动，通过部门互换、阅历沟通等方式，激发地方法治工作队伍的活力，带动地方人大立法整体实力和素养的显著提升。 完善询问协商机制。建立与其他州、市的常态化沟通平台，精确把握好设区的市的地方立法权的权力的内涵和外延，共享地方立法中的阅历得失，汲取借鉴有益阅历，少走弯路；建立与地方高校、律所等立法资源丰富的单位的合作询问渠道，充分发挥高等院校的立法参谋作用，将其塑造为科学立法的重要平台和民主立法的桥梁纽带；建立与司法、行政等部门的常态化对接，建立区（县）、乡（镇）、村（社区）基层立法联系点或工作站。通过借脑方式，发

13、挥智库作用，形成更为专业的立法评估、监督、决策团队，注意立法论证、询问、评估等立法工作的规律性探讨，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。 尝试建立专职立法人员制度。根据规定要求及法定程序，适当、适度、适时增加具有法律专业背景或法治实践阅历的人大专职常委人数。规范专职立法人员在学识、工作经验等方面的任职条件，借鉴西方的立法助理制度，为地方人民代表大会及其常务委员会组成人员配备专职法律助理，由他们来帮助地方人大代表进行其本职工作内的立法事项。 最终，立足长远，推动制定立法官法。中共中心关于全面推动依法治国若干重大问题的确定明确提出，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个

14、关键。提高立法质量的关键是立法人才，我国已有法官法、检察官法、律师法，却没有特地针对立法工作人员的职业规范。严格的职业行为规范是树立良好职业形象的保证，是确保职业走向成熟的重要标记。法律职业资格考试中的法律职业，不仅包括法官、检察官、律师，还包括立法人员，考试不仅是考法官、检察官、律师，还应考立法人员，把立法职业资格准入解除在外，是欠妥的。从某种意义上讲，立法是法治的源头，立法工作对社会的影响更大，它干脆关系到法规的质量和法治的成败，立法者是如神明般才智的高人，素养要求更高，更须要规范。立法工作人员应当有自己的职业准入，应当有自己的等级或职级，制定一部立法官法，使立法工作者的选拔与管理有法可依

15、，使立法工作者与法官、检察官、律师一样有一种群体归属感和荣誉感，必将能够引导该职业的发展与完善。以下是附送一段心得，仅供参考。下载可自行删除：人是悬挂于自己编织的意义之网的动物，假如离开了这一张意义之网，人其实与动物没什么区分。只是，与其他人不同的是，我们这些人读了太多的书，思索过了太多的问题，到了最终却再也无法像其他人那样照搬一个或是宗教教义、或是普世价值这样的一个东西来做自己的意义之网。对于生命的意义，我们找寻着、怀疑着，像一只小猫一样，在地面上温柔地探出自己的脚步却警惕地盯着四周时刻打算收回。于是，有着多数个夜晚，我们在孤灯下宁静地思索着，却很难确定自己找到了正确的方向，这就是我们这些人的苦痛之源。